城投公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的路徑和策略

朱程

摘要：如今，基于新形勢(shì)發(fā)展背景下，在地方政府融資過程中，城投公司發(fā)揮著非常重要的平臺(tái)作用，一共經(jīng)歷了起步、擴(kuò)張、穩(wěn)定發(fā)展以及轉(zhuǎn)型等時(shí)期，進(jìn)一步推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是，所面臨的債務(wù)范圍也不斷增加。對(duì)于城投公司而言，在發(fā)展過程中逐漸面臨著越來越多的債務(wù)，地方政府壓力不斷增加，國(guó)家已經(jīng)對(duì)該問題引起了高度重視。因此，城投公司應(yīng)明確目前所面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，做好地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范工作，有效防止區(qū)域性財(cái)務(wù)以及金融風(fēng)險(xiǎn)問題的產(chǎn)生。本文主要針對(duì)城投公司目前所面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行了深入分析，并結(jié)合實(shí)際情況提出了一些有效的化解路徑與策略，希望能為相關(guān)人員提供合理的參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城投公司；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；策略

DOI：10.12433/zgkjtz.20232117

在城市建設(shè)階段中，城投公司屬于非常重要的投融資平臺(tái)，不但對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展起到了推動(dòng)作用，而且進(jìn)一步加快了現(xiàn)代化城鎮(zhèn)建設(shè)。但是，如果只是依靠城投公司進(jìn)行融資與承擔(dān)債務(wù)，還無(wú)法滿足現(xiàn)代化城市建設(shè)與資金方面的需求，導(dǎo)致自身所面臨的債務(wù)不斷增加，面臨各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。

一、城投公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)類型

（一）法律合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

1.缺少完善的地方融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)

結(jié)合《公司法》中的規(guī)定，其中對(duì)公司性質(zhì)做出了明確的規(guī)定，公司本身屬于獨(dú)立的法人，具有比較完善的治理結(jié)構(gòu)，可以嚴(yán)格圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，自主開展各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，屬于獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。雖然地方融資平臺(tái)公司具有獨(dú)立法人的特點(diǎn)，但是從本身性質(zhì)上來看，屬于政府部門下的機(jī)構(gòu)，而設(shè)置地方融資平臺(tái)公司，主要是為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供重要的投融資服務(wù)工作，屬于政府職能中重要的組成部分。城投公司的融資主體主要是指城市建設(shè)投資類公司，由政府設(shè)立，投資方向集中在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及保障房等投資項(xiàng)目上?；诔峭豆緦用妫瑐鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)是政府承諾的償債資金不能按期支付給城投公司，導(dǎo)致城投公司不能按期償付到期債務(wù)本息的可能性。因此，與一般盈利性的企業(yè)而言，地方融資平臺(tái)公司具有明顯的差異，具有一定的特殊性。目前，仍然缺少完善的平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)，所以會(huì)導(dǎo)致合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)問題。

2.缺少地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管工作

在我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展水平不斷提升，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，主要是為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供所必需的服務(wù)。但是，在現(xiàn)有的規(guī)章制度中，只是對(duì)具體事項(xiàng)作出了明確規(guī)定，缺少系統(tǒng)性與關(guān)聯(lián)性，所以不能對(duì)平臺(tái)公司開展全方位的監(jiān)督管理工作，在內(nèi)容上呈現(xiàn)出明顯的分散性。在面對(duì)復(fù)雜平臺(tái)公司業(yè)務(wù)管理工作時(shí)，不同的監(jiān)管部門管理不同的內(nèi)容，監(jiān)管部門之間缺少有效的溝通與交流，所以經(jīng)常出現(xiàn)相互脫節(jié)的現(xiàn)象。監(jiān)管部門之間沒有明確自身職責(zé)，當(dāng)發(fā)生問題時(shí)互相推諉責(zé)任，對(duì)監(jiān)管職能發(fā)揮產(chǎn)生了一定的影響。

（二）融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)

1.融資平臺(tái)公司政企不分

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，融資平臺(tái)屬于重要的經(jīng)濟(jì)主體，并且在經(jīng)營(yíng)過程中具有一定的獨(dú)立性。所以，在開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，需要嚴(yán)格遵守市場(chǎng)化的基本原則，在自負(fù)盈虧的基礎(chǔ)上，承擔(dān)自身經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的所有責(zé)任。平臺(tái)公司主要代替政府職能來完成各項(xiàng)業(yè)務(wù)，所以，平臺(tái)自身并不具備決策權(quán)，無(wú)法決定是否進(jìn)行投資。

2.融資平臺(tái)設(shè)立不規(guī)范

結(jié)合目前的實(shí)際情況，在融資平臺(tái)成立初期階段，會(huì)面臨地方政府出資不實(shí)或者是資金挪用等問題。在設(shè)立平臺(tái)公司時(shí)，地方政府采取多樣化的形式開展資金籌集工作，但是，在平臺(tái)公司已經(jīng)成立之后，會(huì)將資金使用到其他項(xiàng)目中，在這種使用模式下，平臺(tái)公司無(wú)法實(shí)際使用資產(chǎn)，只能采取銀行貸款的形式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。

二、城投公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理問題原因分析

（一）法規(guī)政策原因

按照《預(yù)算法》中的規(guī)定，需要各級(jí)政府部門制定出完善的預(yù)算方案，在對(duì)自身經(jīng)濟(jì)條件以及財(cái)務(wù)收支情況全面了解的基礎(chǔ)上，完成預(yù)算方案的編制工作。在財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》中指出，分類發(fā)行專項(xiàng)債券建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)持續(xù)穩(wěn)定地反映政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模。同時(shí)，中國(guó)人民銀行也作出了明確的規(guī)定，在商業(yè)銀行貸款中，并不涉及政府與下屬部門，商業(yè)銀行不可以對(duì)其授權(quán)業(yè)務(wù)。結(jié)合現(xiàn)行法律中的規(guī)定來看，在金融市場(chǎng)中，政府部門不可以開展籌融資工作，同時(shí)不能申請(qǐng)貸款。在開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作時(shí)，在地方政府職能范圍之內(nèi)，對(duì)于資金方面有著較高的需求，這些民生工程項(xiàng)目本身都具有一定的公益性，在經(jīng)營(yíng)過程中收益較低，地方政府只能通過平臺(tái)公司建設(shè)來完成籌融資工作，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）財(cái)政收入水平影響

如今，在新經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下，很多學(xué)者又提出政府舉債是一種財(cái)政政策工具，通過增加或者減少政府舉債規(guī)模的形式，有效緩解目前所面臨的問題，通過提升投資以及刺激消費(fèi)等途徑促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從實(shí)際角度來看，當(dāng)政府債務(wù)出現(xiàn)過度擴(kuò)張時(shí)，會(huì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，所以，不但要了解到政府債務(wù)所產(chǎn)生的積極影響，而且需要認(rèn)識(shí)到債務(wù)擴(kuò)張失控時(shí)所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。城投公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)受到當(dāng)?shù)刎?cái)政收入水平的影響，城投公司自身狀況是影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。

（三）項(xiàng)目建設(shè)原因

在地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)過程中，需要較多資金的投入，同時(shí)涉及的建設(shè)周期較長(zhǎng)，其中包含了非常多的不確定性因素，經(jīng)常會(huì)面臨各種投資收益風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期階段，融資平臺(tái)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目缺少足夠的論證，或者市場(chǎng)分析能力較弱，缺少可行性分析，造成基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)或者地方政府過度競(jìng)爭(zhēng)等問題；第二，缺少事中監(jiān)督管理工作，出現(xiàn)偷工減料的現(xiàn)象，導(dǎo)致工程在質(zhì)量方面存在一定的問題，這些工程在后期無(wú)法驗(yàn)收，或者需要返工，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響；第三，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作完成之后，受到多方面因素影響，部分項(xiàng)目可能無(wú)法獲取到預(yù)期收益，比如，面臨自然災(zāi)害，或者政策方面調(diào)整等。

三、城投公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解路徑

（一）完善城投債務(wù)信息披露制度

目前，城投公司在開展各項(xiàng)融資活動(dòng)時(shí)，其監(jiān)管力度較低，導(dǎo)致在融資活動(dòng)中經(jīng)常會(huì)面臨過度舉債的問題。針對(duì)這種現(xiàn)象，應(yīng)構(gòu)建出完善的城投公司債務(wù)信息披露制度，對(duì)地方城投公司融資行為合理規(guī)范，有效防止嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。信息披露制度所涉及的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，分配管理任務(wù)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)城投公司出現(xiàn)不符合制度的舉債行為時(shí)，要在第一時(shí)間進(jìn)行糾正；第二，應(yīng)將城投公司的債務(wù)來源、債務(wù)數(shù)量以及債務(wù)增長(zhǎng)情況等對(duì)外公布，更好地行使社會(huì)監(jiān)督權(quán)利。

（二）分類處置城投公司存量債務(wù)

城投公司在面對(duì)各項(xiàng)存量債務(wù)時(shí)，應(yīng)采取分類處理的方式，不僅可以對(duì)政府債務(wù)結(jié)構(gòu)起到重要的優(yōu)化作用，還能更好地明確債務(wù)主體責(zé)任關(guān)系。首先，應(yīng)確定中央與地方之間存在的聯(lián)系，嚴(yán)格按照現(xiàn)有政策的相關(guān)要求，對(duì)中央政府與地方政府之間的信用有效分離。其次，明確劃分政府與企業(yè)，實(shí)現(xiàn)城投公司、政府融資職能分離，在城投公司債務(wù)增加的基礎(chǔ)上，保障不會(huì)產(chǎn)生新債務(wù)。如果投資新項(xiàng)目，則需要由地方政府發(fā)行地方政府債券。

在面對(duì)存量債務(wù)的償還責(zé)任時(shí)，國(guó)家制定了有效的應(yīng)對(duì)措施，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分類處理，所劃分的類型主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，對(duì)地方政府承擔(dān)還款責(zé)任的債務(wù)，采取債券置換的處理方式，將其列入預(yù)算管理中，通過這種方式有效減少債務(wù)；第二，對(duì)于政府所涉及的債務(wù)以及救助責(zé)任等，地方政府部門不償還?？梢赃M(jìn)行置換處置的存量貸款，通過兩種方式解決：第一種是將其列入預(yù)算管理范圍中，對(duì)其中所包含的風(fēng)險(xiǎn)問題全面掌握，對(duì)于地方政府性債務(wù)預(yù)警機(jī)制起到完善作用；第二種是通過發(fā)行政府債券對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行置換，進(jìn)一步延長(zhǎng)還款期限，有效減少融資成本投入。

為了避免城投公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方政府財(cái)政產(chǎn)生影響，我國(guó)制定相關(guān)政策，將政府擔(dān)保債務(wù)與救助責(zé)任債務(wù)全部轉(zhuǎn)換為企業(yè)債務(wù)，其中，地方政府不再承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，作為主要的股東，只是承擔(dān)有限責(zé)任。對(duì)于地方政府需要承擔(dān)的部分債務(wù)繼續(xù)使用剝離的方式，嚴(yán)格遵守只減不增的基本原則，有效處理這部分債務(wù)，解決地方政府所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

目前，針對(duì)現(xiàn)有的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：第一，與借款人之間重新圈定借貸合同，主要是為了延期降息；第二，采取以貸轉(zhuǎn)貸的方式，進(jìn)一步延長(zhǎng)貸款期限；第三，采取政府部門與社會(huì)資本合作的方式。在面對(duì)存量在建項(xiàng)目時(shí)，保證各類項(xiàng)目的順利開展，政府部門需要有效化解潛在的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于在建項(xiàng)目所提出的融資需求，銀行需要重新簽訂合同，確定貸款期限與利率，在整個(gè)實(shí)施過程中，不可以盲目抽貸、停貸以及壓貸等。地方政府部門應(yīng)將自身的引導(dǎo)作用充分發(fā)揮出來，統(tǒng)籌財(cái)政與社會(huì)資金，從而為這類項(xiàng)目提供資金方面的支持。

（三）引入社會(huì)資本投資公益項(xiàng)目

適當(dāng)引進(jìn)社會(huì)資本投資公益項(xiàng)目，降低城投公司融資需求與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于地方公益項(xiàng)目而言，主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者土地一級(jí)開發(fā)等，屬于城投公司具有代表性的業(yè)務(wù)。業(yè)務(wù)一般所涉及的建設(shè)周期較長(zhǎng)，對(duì)于資金方面需求較高，最終所獲取到的收益較少。當(dāng)社會(huì)資本融入地方公益項(xiàng)目中后，可以進(jìn)一步降低城投公司對(duì)資金方面的需求。

為了更好地滿足公共產(chǎn)品投資內(nèi)在需求，通過引入社會(huì)資本完成，地方政府加強(qiáng)與社會(huì)資本之間的合作，這種方式稱為PPP模式，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式應(yīng)用到政府部門中，通過融入社會(huì)資本，由城投公司代表政府與社會(huì)資本之間形成良好的合作關(guān)系，由社會(huì)資本向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)，政府部門會(huì)按照合同中的具體內(nèi)容與要求，向社會(huì)資本支付相應(yīng)的價(jià)格。

與城投公司所涉及的其他投資方式之間對(duì)比分析，PPP模式在應(yīng)用過程中可以發(fā)揮出明顯的優(yōu)勢(shì)，具體主要體現(xiàn)在：面對(duì)該項(xiàng)目投入，城投公司的承擔(dān)能力受到一定的限制，可以保障項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)順利開展，城投公司作為重要的出資主體之一，比例不可以超出項(xiàng)目總資金的1/2，城投公司只能作為出資主體，并不具備具體的控制權(quán)利，對(duì)于自身需要承擔(dān)的責(zé)任也只是在出資范圍內(nèi)實(shí)施。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，對(duì)于城投公司所涉及的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅會(huì)影響城投公司發(fā)展，還與我國(guó)投融資體制之間有著密切的聯(lián)系。在債務(wù)化解中涉及的內(nèi)容較多，屬于一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。如今，城投公司所面臨的債務(wù)不斷增加，債務(wù)在短時(shí)間內(nèi)不能有效化解。在具體的實(shí)施過程中，地方財(cái)政需要明確政府與市場(chǎng)之間的聯(lián)系，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)之間的合作與交流，給予城投公司一定的政策支持，在滿足法律政策要求的基礎(chǔ)上，促進(jìn)城投公司在未來實(shí)現(xiàn)更加健康穩(wěn)定的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐碩正，朱國(guó)平.中國(guó)地方政府融資平臺(tái)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度與分析[J].金融經(jīng)濟(jì)，2019（17）：16-17.

[2]張霓.遼寧地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與融資方式創(chuàng)新[J].遼寧經(jīng)濟(jì)，2018，42（24）：74-78.

[3]林友淋.監(jiān)管趨嚴(yán)背景下地方政府融資平臺(tái)債務(wù)與對(duì)策[J].中國(guó)產(chǎn)經(jīng)，2019（02）：36-38.

[4]李昌青.推行市政債背景下政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范研究[J].海南金融2022，38（01）：95-97.

[5]楊帥.地方政府融資平臺(tái)主要融資路徑分析[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2017（02）：25-32，41.