PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項目融資風險管理研究

史瑞智

摘要：伴隨著改革開放和城市化進程的不斷推進，我國在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的資金投入也在不斷增加。然而，目前我國城市基礎(chǔ)公共設(shè)施投入資本使用效率不高，運營成本居高不下。PPP模式作為一種融資方式，能夠有效解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金以及運作能力不足的問題，但當前PPP項目的風險管理不夠完善，要求企業(yè)必須對PPP項目進行風險識別，制定相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：城市化；基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；融資方式

DOI：10.12433/zgkjtz.20233613

PPP模式是一種以項目為基礎(chǔ)的新型融資方式?？偟膩碚f，這是為了降低項目成本，實現(xiàn)共同目標而采取的一種重要的合作形式。本文涉及的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資也是以PPP融資模式為主要方式。采用PPP融資模式的主要優(yōu)勢是覆蓋面廣、投資規(guī)模大、關(guān)聯(lián)變量充足等，但也有一些風險。所以如何規(guī)避風險是目前要解決的重要問題，及時發(fā)現(xiàn)風險并采取有效的措施處理，這樣才能在保證雙方利益的同時，更好地建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施。

一、準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式是政府部門為提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本方建立的利益共享、風險分擔的長期合作關(guān)系。政府部門與社會資金以PPP模式合作，可以取得較好的效果。準營利性基礎(chǔ)設(shè)施項目必須依靠政府與社會資本的聯(lián)合投資。準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目是在準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如燃氣、供水、供暖、污水及垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施，又如公路、鐵路、城市軌道交通等交通設(shè)施諸領(lǐng)域，采用PPP模式運行項目。

二、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式運行體制分析

在PPP模式下，新型城市化基礎(chǔ)設(shè)施項目的運營，主要是以外生力量保障項目的執(zhí)行，這體現(xiàn)在政府部門利用一定的法律法規(guī)、標準規(guī)范、程序指導等對PPP項目全程的規(guī)范和約束。

（一）項目準備階段

項目籌備階段是指PPP項目從發(fā)起到完成社會資本遴選的所有準備工作過程，主要包括項目發(fā)起制度、社會資本遴選和項目審核制度等內(nèi)容。PPP模式可以是政府部門參與的方式，也可以是民間資本參與的方式。PPP項目是由政府部門發(fā)起，按照與PPP項目采購相關(guān)的法律和法律，并根據(jù)特定的項目采購需求特征，通過公開招標、競爭性談判或者競爭性磋商選擇PPP項目的合作伙伴，即社會資本。有意參與PPP項目的社會機構(gòu)應(yīng)當提交項目提案，并經(jīng)有關(guān)部門批準后參與其中。

在PPP項目前期，需要評估PPP項目的投資效益，并對其資金來源進行論證。與傳統(tǒng)的政府采購模式相比，在PPP模式下，新型城市化基礎(chǔ)設(shè)施的供給能否得到增加、運營效率能否得到提高、風險分配能否得到優(yōu)化及項目全壽命周期建設(shè)和運營成本能否得到有效降低等都需要加以論證。而財政能力論證是指，以每年政府付費或政府可行性缺口補助等財政支出不得超過當年財政收入的一定比例為判斷標準，對PPP項目尤其是需要政府財政支持的項目開展財務(wù)論證，以加強項目建設(shè)的財政風險控制，確保項目建設(shè)的可持續(xù)性。

（二）項目建設(shè)階段

在PPP模式下，往往建立專業(yè)化的項目公司運營，其主要形式如下：

（1）由社會資金投資。

（2）由政府與社會資金聯(lián)合投資的方式。根據(jù)PPP項目的特點，項目公司可以從PPP項目中獲得的利潤作為擔保，從一個或者多個金融機構(gòu)中獲得資金，或者從一個或者多個銀行中獲得貸款。

（3）PPP項目的建設(shè)項目公司是PPP項目的前期建設(shè)和后期運營的主體，可以按照國家或者當?shù)毓こ陶袠说挠嘘P(guān)規(guī)定，將PPP項目的一些或者所有的建設(shè)工作以總承包或者轉(zhuǎn)包的方式，委托給具備一定專業(yè)資格的總承包或者轉(zhuǎn)包。再次招標時，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定和程序，選擇合適的施工單位或分包商。

三、風險識別

PPP項目是由私營企業(yè)、私人資本和政府共同開展的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動，在項目的策劃、決策、建設(shè)和運營的各個環(huán)節(jié)，所涉及的合作方的層級和性質(zhì)有很大的不同，而且項目的周期很長，運營環(huán)節(jié)很多，所以在項目實施過程中，可能會產(chǎn)生各種各樣的風險。為防止風險事件對項目造成不利的影響，項目公司需要對影響PPP項目的各類可能存在的風險進行辨識，并提出相應(yīng)的對策，以降低風險，甚至消除風險。

（一）風險識別的方法

在實際工作中，風險辨識的方法有很多種，如腦力激蕩法、德爾菲法、專家調(diào)查法、故障樹分析法等。本文分析比較了當前幾種常見的風險辨識方法，并對其利弊做了較為詳盡的闡述，相關(guān)人員能夠根據(jù)特定的項目特征，選擇合適的辨識方法，系統(tǒng)化地辨識項目風險。

（二）風險識別的結(jié)果

PPP模式的風險有多種類型，如風險承擔主體、項目階段、風險來源、風險等級等。如果按照風險承擔主體是否落實到位，可以將其劃分為有明確承擔方的風險、有模義無明確規(guī)定的風險、有模義但分擔不明確的風險三類。根據(jù)項目的不同，可以將項目的風險劃分為項目立項、招投標、談判、建設(shè)、運營、移交、項目生命周期。根據(jù)風險的成因，可以將風險劃分為內(nèi)生風險、外生風險和工程層次風險三個層次。在對大量風險識別相關(guān)文獻以及PPP項目案例進行分析之后，本文對各類風險因素進行歸納，并根據(jù)項目系統(tǒng)邊界的標準，將PPP項目風險劃分為宏觀風險、中觀風險和微觀風險三個層級，這種層級劃分的方法呈現(xiàn)出鮮明的層次性和系統(tǒng)性。

四、風險評價指標體

（一）政治風險

從政治環(huán)境的穩(wěn)定性、政府的信譽、政府的批準和政府的反對等方面對政治風險進行評估。其中的政治環(huán)境風險是指區(qū)域內(nèi)的政局不穩(wěn)，領(lǐng)導人更迭頻繁，對工程的順利實施造成不利的影響；政府信譽風險是指政府未能按合同規(guī)定履行相關(guān)權(quán)利和義務(wù)；政府審批風險是指行政效率低下，審批流程繁瑣，造成工程進度延遲；被拒絕的風險是指政府在考慮到利益和損失后，會放棄或者中止一些計劃。

（二）市場環(huán)境風險

從市場競爭和需求的角度以及市場經(jīng)濟的角度，評價市場環(huán)境的風險。市場競爭力是指各個公司之間存在著高度的同質(zhì)性，從而使公司遭受不利的競爭所帶來的損失；市場需求風險是指由經(jīng)濟發(fā)展水平、預(yù)期收入、人口數(shù)量等因素引起的人們對商品的需求的改變；市場經(jīng)濟風險是指宏觀經(jīng)濟政策的改變，以及經(jīng)濟環(huán)境的改變。

（三）融資風險

從融資方案、融資能力和融資成本三個方面評估項目融資的風險。項目的實施是否順利，將直接影響其他籌資主體如金融機構(gòu)的投資決策；私人投資者按照要求及時籌集資金，有足夠的資金實力，才能保證工程的順利實施；而高昂的融資費用不但增加融資難度，而且對利潤也有一定的影響。

五、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式風險問題

（一）缺乏相關(guān)法律依據(jù)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有長期性、復(fù)雜性、相對性等特點，所以投資者在對城市基礎(chǔ)設(shè)施進行投資時，需要對其進行全面的評價，除了政府給予的優(yōu)惠和承諾外，還需要考慮法律層面上的保障以及政府各個部門的指導政策。在具體的運用和運作過程中，PPP融資模式涉及很多的合約，這就給相應(yīng)的法律環(huán)境帶來了更高的需求。目前，與PPP相關(guān)的法律法規(guī)主要是地方制定的。每個地方項目具有自身的特殊性，再加上發(fā)展不夠成熟，所以相關(guān)部門制定的部門規(guī)章與各地方制定的地方性法規(guī)之間存在著不協(xié)調(diào)與不匹配的情況。地方性法規(guī)的層級較低，這就導致了目前PPP法律法規(guī)操作性不強、項目難以實施等問題。

（二）項目風險管理意識淡薄，風險管理手段及水平落后

風險管理大致分為識別、評估、應(yīng)對三個階段，其中，PPP項目各方的風險管理意識還不夠強，具體體現(xiàn)為：一是在項目風險識別上，我國采用PPP方式的歷史較晚，這方面的相關(guān)經(jīng)驗還很少，而且風險辨識的機制還不健全；二是從工程風險評估的視角來看，目前在建工程主要是以定性為主，而對工程建設(shè)中的工程進行大量的定量研究。三是在風險應(yīng)對方面，大部分的項目管理者都采用了規(guī)避和控制的方法，而在防范的其他方面，則沒有得到很好的執(zhí)行。

（三）缺乏專業(yè)人員和專業(yè)化機構(gòu)

很多相關(guān)人員對PPP的理解也有很多的缺陷，對于PPP的理論和實踐都需要加強。雖然一些專家、學者已經(jīng)意識到PPP模式具有的巨大潛力，并且已經(jīng)借鑒和學習PPP建設(shè)管理經(jīng)驗，將PPP融資模式引入并推廣。但是從當前PPP融資模式的發(fā)展狀況來看，還遠不夠完善。PPP項目是一種集投資、設(shè)計、施工、運營和維護于一體的項目。然而，PPP項目的順利實施，對項目管理的人才和技術(shù)水平提出了更高的要求。如果專業(yè)的培訓計劃滯后時間太長，項目的成功概率也會大大降低。

六、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中運用PPP模式的對策

（一）完善融資機制

為了解決目前在我國使用PPP融資方式時出現(xiàn)的信用風險，相關(guān)部門需要健全信用監(jiān)督機制，讓社會各方面都參與到信用管理中，從而創(chuàng)造出友好的社會信用環(huán)境。政府部門應(yīng)該主動選擇具有較高信用水平和較強資本實力的民間機構(gòu)參與到基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和運營中來，從根本上提升項目實施效率。為了確保項目的安全性、穩(wěn)定性，相關(guān)的政府部門必須對參加項目的民間機構(gòu)進行全面調(diào)查，如資本實力、歷史運營狀況等。利用可行性分析，最大程度地降低融資風險。此外，要以項目的實際情況為依據(jù)，有條件地構(gòu)建融資風險控制的示范項目，做好事前、事中、事后的全過程的風險調(diào)查和風險保障工作，在整個過程中要監(jiān)控風險變化，以此保證資金的安全性。目前，在基建PPP融資過于集中在銀行系統(tǒng)的情況下，政府相關(guān)部門應(yīng)從財政融資、股權(quán)融資以及債權(quán)融資等方面，積極拓展融資渠道，分散對商業(yè)銀行渠道的資金依賴程度，充分挖掘項目的市場經(jīng)濟價值，鼓勵社會資本參與，并為融資主體和參與方帶來可觀的投資收益。

（二）強化政府建設(shè)

一方面，界定政府與市場之間的邊界。在PPP模式中，政府要從對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主導者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者和參與者，要將設(shè)計、建設(shè)以及運維等工作交給市場運營。在這個過程中，政府與市場之間的邊界有清晰的界定，在項目啟動之前，政府部門要做好充分的調(diào)研和項目規(guī)劃，在項目運行期間，要以社會公眾反饋情況、項目的實際運營狀況等為依據(jù)，合理調(diào)整項目定價，同時要把重點放在財務(wù)管理監(jiān)督上，積極引入社會監(jiān)督體系，對社會公眾利益的貫徹執(zhí)行進行全方位的保障。另一方面，加強風險管理。政府使用PPP融資模式，主要目的是緩解政府資金在基礎(chǔ)社會領(lǐng)域的過度投入。但是在引入社會資本過程中，可能會發(fā)生私人組織不合理地推出項目，或者沒有履行好政府相關(guān)部門的監(jiān)管責任，進而造成公共物品定價高、服務(wù)差、質(zhì)量低等問題，從而引發(fā)比較嚴重的政府風險。對此，各相關(guān)部門應(yīng)加強對突發(fā)事件的防范，加強對突發(fā)事件的防范，加深對公共安全的認識，以維護公共安全。

七、結(jié)語

綜上所述，PPP融資模式雖然可以在一定程度上緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金短缺問題，實現(xiàn)財政支出的最優(yōu)化配置，但是在具體的操作實施過程中，必須做好風險識別工作，科學規(guī)避風險。只有這樣，才能更好地發(fā)揮PPP融資模式的作用，促進城市建設(shè)發(fā)展。

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