對(duì)村規(guī)民約體系重構(gòu)的思考

朱燕剛++江世聰

【摘要】村規(guī)民約作為一項(xiàng)村民自治的制度化成果，在農(nóng)村社會(huì)治理的過(guò)程中具有重要的作用。但是，當(dāng)前國(guó)內(nèi)許多傳統(tǒng)的村規(guī)民約與國(guó)家法律法規(guī)之間存在較明顯的矛盾和沖突，且不能與農(nóng)村現(xiàn)代化、法治化建設(shè)的目標(biāo)相適應(yīng)。在農(nóng)村治理法治化背景下，傳統(tǒng)的村規(guī)民約需重新建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約與國(guó)家法律法規(guī)的互動(dòng)融合，推動(dòng)村規(guī)民約向法治化發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】法治 農(nóng)村治理 村規(guī)民約 重構(gòu) 【中圖分類號(hào)】D920.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

村規(guī)民約是在農(nóng)村居民自治環(huán)境下的一項(xiàng)制度化成果，在農(nóng)村社會(huì)治理的過(guò)程中發(fā)揮了“準(zhǔn)法律”的效用。因此，村規(guī)民約的存在和執(zhí)行對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展具有重要的意義。但是，受到村規(guī)民約自身在制度上的缺陷影響，國(guó)內(nèi)許多的村規(guī)民約與國(guó)家的法律法規(guī)之間往往存在較明顯的矛盾和沖突，村規(guī)民約在農(nóng)村治理法治化中的實(shí)際效用往往無(wú)法充分發(fā)揮。如何重構(gòu)村規(guī)民約，化解與國(guó)家法律法規(guī)的矛盾沖突，推動(dòng)村規(guī)民約的法治化，成為現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的一大重點(diǎn)任務(wù)。

我國(guó)傳統(tǒng)村規(guī)民約體系的弊端分析

雖然我國(guó)傳統(tǒng)的村規(guī)民約存在具有一定的合理性與合法性，村規(guī)民約的實(shí)施對(duì)于我國(guó)農(nóng)村治理的法治化也發(fā)揮著重要作用，但就目前而言，我國(guó)的村規(guī)民約實(shí)際上仍屬于一種非正式的農(nóng)村民間法，其存在產(chǎn)生了一系列問題。歸根結(jié)底，我國(guó)傳統(tǒng)的村規(guī)民約存在的最大問題就是其與國(guó)家的正式法律之間有一定的矛盾和沖突，即一些具體的村規(guī)民約與部分國(guó)家的法律法規(guī)相抵觸。

首先，傳統(tǒng)的村規(guī)民約過(guò)度擴(kuò)大了村民委員會(huì)的權(quán)力。我國(guó)傳統(tǒng)的村規(guī)民約普遍使用范圍偏小，一般一個(gè)村的村規(guī)民約只在這個(gè)特定的村發(fā)揮作用，存在局限性和封閉性，村子之間的村規(guī)民約也存在差異性，而國(guó)家正式的法律法規(guī)具有標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化的特點(diǎn)，因此，這就導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)較多的村規(guī)民約都無(wú)法直接同國(guó)家的正式法律法規(guī)相銜接。傳統(tǒng)的村規(guī)民約大部分是依靠祖祖輩輩相傳下來(lái)的習(xí)俗、習(xí)慣形成的，以維持該農(nóng)村社會(huì)的正常運(yùn)行，制定較為隨意，缺乏一定的科學(xué)性，且一般村規(guī)民約的制定權(quán)往往只掌握在村支書、村長(zhǎng)和村委等少數(shù)村干部的手中，村民無(wú)權(quán)參與村規(guī)民約的商討與制定。

其次，傳統(tǒng)的村規(guī)民約存在侵犯農(nóng)村一些弱勢(shì)群體合法權(quán)益的可能。在我國(guó)，許多村規(guī)民約具有非正式性，缺少一套穩(wěn)定的程序來(lái)進(jìn)行約束，也缺乏相應(yīng)的審查機(jī)制。因?yàn)闆]有標(biāo)準(zhǔn)化的正式約束機(jī)制，這些村規(guī)民約的制定往往采用簡(jiǎn)易、直接的的少數(shù)服從多數(shù)的多數(shù)決定制。這種做法在一定程度上是可行的，但也存在會(huì)侵犯農(nóng)村的一些弱勢(shì)群體合法權(quán)益的可能。例如，一些村規(guī)民約中存在歧視婦女和外來(lái)人員的內(nèi)容，明顯不符合法律相關(guān)規(guī)定。由此可見，我國(guó)傳統(tǒng)的村規(guī)民約在一定程度上與國(guó)家法律制定的基本準(zhǔn)則是相背離的，與公民平等享受各項(xiàng)權(quán)利的基本原則背道而馳。

再次，傳統(tǒng)的村規(guī)民約在懲罰制度上過(guò)于嚴(yán)厲，甚至存在濫用處罰權(quán)的情況。例如，有些村的村規(guī)民約規(guī)定，對(duì)違反計(jì)生政策的家庭實(shí)施扣人、繳糧的處罰，這必然會(huì)侵害村民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。而我國(guó)的法律明確規(guī)定了公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)，這些村規(guī)民約顯然是在破壞相關(guān)的法律規(guī)定。同時(shí)，我國(guó)行政處罰法也規(guī)定，除了國(guó)家公開承認(rèn)的法律法規(guī)以外，其余的規(guī)范性文件也均不得擅自進(jìn)行行政處罰的規(guī)定。但是，國(guó)內(nèi)有一些村規(guī)民約就存在隨意設(shè)置和濫用處罰權(quán)的情況，這無(wú)疑會(huì)影響到我國(guó)農(nóng)村治理的法治化。

法治化視角下村規(guī)民約體系重構(gòu)的建議

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理的法治化建設(shè)，不僅需要借助國(guó)家的正式法律法規(guī)制度，還要結(jié)合農(nóng)村自身的特點(diǎn)來(lái)共同實(shí)現(xiàn)。因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)的社會(huì)關(guān)系較為復(fù)雜，而這些關(guān)系依靠我國(guó)的法律法規(guī)無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身的調(diào)整，所以必須要通過(guò)農(nóng)村的村規(guī)民約來(lái)進(jìn)行校正，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理的法治化。

傳統(tǒng)的村規(guī)民約存在的最大問題就在于其與國(guó)家法律法規(guī)存在一定的矛盾和沖突，因此，要推進(jìn)我國(guó)傳統(tǒng)村規(guī)民約體系的重構(gòu)，首要的就是要妥善處理村規(guī)民約同國(guó)家法律法規(guī)制度之間的雙向關(guān)系，積極促進(jìn)兩者實(shí)現(xiàn)互動(dòng)，減少兩者的矛盾和沖突。其中，最為重要的就是需要明確村規(guī)民約和國(guó)家法律法規(guī)制度在進(jìn)行農(nóng)村治理時(shí)各自的權(quán)限范圍。無(wú)論是村規(guī)民約，還是國(guó)家法律法規(guī)制度，在對(duì)待農(nóng)村社會(huì)治理方面都應(yīng)在自己的權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)揮最大效用，不隨意越權(quán)越位，在自身所適用范圍之外還進(jìn)行管理，這是我國(guó)農(nóng)村治理法治化的基本前提。我國(guó)農(nóng)村治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)性的過(guò)程，在傳統(tǒng)村規(guī)民約重構(gòu)的過(guò)程中也要充分考慮農(nóng)村治理法治化的動(dòng)態(tài)性。

第一，我國(guó)的法律法規(guī)有必要為村規(guī)民約留出適當(dāng)?shù)淖灾畏秶?guó)家的法律法規(guī)具有普適性，在農(nóng)村治理方面的相關(guān)規(guī)定與農(nóng)村特定群體生活中形成的特定規(guī)約相比，缺乏針對(duì)性。因此，通過(guò)村規(guī)民約來(lái)解決農(nóng)村社會(huì)糾紛等方面的問題，更能得到大多數(shù)村民的認(rèn)可，也往往更能深入民心。尤其在一些農(nóng)村，村民對(duì)國(guó)家法律的理解存在差異，使用村規(guī)民約反而比運(yùn)用法律手段更利于問題的解決。因此，通過(guò)村規(guī)民約處理有些農(nóng)村治理問題往往更能保持農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

第二，我國(guó)的法律法規(guī)體系應(yīng)該有選擇性地適度接受村規(guī)民約，吸納村規(guī)民約中合理的部分。在我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)，村民對(duì)于村規(guī)民約的權(quán)威性和接受程度往往高于國(guó)家法律法規(guī)。存在這一現(xiàn)象的主要原因就在于，我國(guó)的法律法規(guī)在宣傳講解方面不夠深入和接地氣，往往給村民留下一種國(guó)家法律“高高在上”的印象。因此，在我國(guó)農(nóng)村治理法治化的大背景下，要促進(jìn)傳統(tǒng)的村規(guī)民約重構(gòu)，我國(guó)的法律法規(guī)在制定方面就應(yīng)該秉持包容性理念，將村規(guī)民約中的一些農(nóng)村成熟的、合理的做法、風(fēng)俗習(xí)慣、治村規(guī)則等設(shè)法融入到相關(guān)的法律法規(guī)當(dāng)中。

第三，我國(guó)傳統(tǒng)的村規(guī)民約也要充分允許國(guó)家的法律法規(guī)滲透進(jìn)來(lái)，利用法治觀念來(lái)健全村規(guī)民約。首先，要進(jìn)一步規(guī)范村規(guī)民約的制定流程。應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)現(xiàn)代化民主法治的原則，充分體現(xiàn)村規(guī)民約對(duì)民意的尊重，在村規(guī)民約制定的過(guò)程中充分保證村民參與權(quán)和決定權(quán)的行使。只有尊重民意，才能讓村民自覺自愿地去遵守村規(guī)民約，保證村規(guī)民約的實(shí)效性。其次，要保證村規(guī)民約的內(nèi)容符合法治化的基本要求。我國(guó)一些農(nóng)村的村規(guī)民約一般是根據(jù)祖輩留傳下來(lái)的習(xí)俗、習(xí)慣所制定的，存在不符合現(xiàn)代化法治精神的內(nèi)容。因此，對(duì)于村規(guī)民約中這些違反法治精神的規(guī)定，應(yīng)摒棄或去除。再次，要進(jìn)一步規(guī)范村規(guī)民約權(quán)利的執(zhí)行。村規(guī)民約在一定程度上可以作為一個(gè)村的一部法律，對(duì)村民的行為具有一定的約束作用。對(duì)于傳統(tǒng)的村規(guī)民約中可能存在的過(guò)度處罰等超出國(guó)家法律規(guī)定的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和生命健康權(quán)的，應(yīng)予以嚴(yán)格修正。對(duì)于觸犯國(guó)家法律基本規(guī)定、村規(guī)民約無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)通過(guò)正當(dāng)法律渠道解決。

傳統(tǒng)村規(guī)民約在維持農(nóng)村社會(huì)發(fā)展秩序中扮演了重要的角色，因此能夠延續(xù)至今并發(fā)揮作用。但是，村規(guī)民約并不是一成不變的，也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，與國(guó)家的現(xiàn)代化法治精神相適應(yīng)。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)傳統(tǒng)的村規(guī)民約與國(guó)家法律法規(guī)存在矛盾和沖突的問題，需加快推進(jìn)傳統(tǒng)村規(guī)民約的重構(gòu)，加速實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約與國(guó)家法律法規(guī)之間的互動(dòng)和融合。這樣，既能更好地發(fā)揮村規(guī)民約在農(nóng)村社會(huì)治理中的有效性，也能提升我國(guó)法律的權(quán)威性和親民性，還能提高村民的法治意識(shí)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村的法治化建設(shè)具有重要的意義。

（作者分別為云南經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授；武漢大學(xué)行政學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①王剛：《進(jìn)一步發(fā)揮村規(guī)民約促進(jìn)基層社會(huì)治理作用》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2016年第8期。

責(zé)編/周曉燕 劉芋藝（見習(xí)）

美編/ 王夢(mèng)雅（見習(xí)）