村規(guī)民約助推鄉(xiāng)村治理

邵文龍

【摘要】村規(guī)民約是民間法的重要組成部分，對(duì)農(nóng)村的社會(huì)實(shí)踐發(fā)揮指導(dǎo)性的作用。同時(shí)，作為民間法重要表現(xiàn)形式的村規(guī)民約也賦予了村民民主管理權(quán)利、民主決策權(quán)利及民主選舉權(quán)利，加強(qiáng)了我國(guó)基層政權(quán)組織建設(shè)。在農(nóng)村治理實(shí)踐中，提升村規(guī)民約的執(zhí)行效力及合法性成為現(xiàn)階段需要迫切解決的問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村治理 村規(guī)民約 群眾自治 【中圖分類號(hào)】C913.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

村規(guī)民約是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，為人們的生存安全提供了保障。新中國(guó)成立后，為了促進(jìn)國(guó)家政權(quán)的鞏固和發(fā)展，黨和政府加大對(duì)鄉(xiāng)村的治理力度，為村規(guī)民約在農(nóng)村的實(shí)踐提供了機(jī)遇。

村規(guī)民約在處理農(nóng)村事務(wù)中發(fā)揮重要作用

村規(guī)民約作為農(nóng)村社會(huì)治理工作的重要工具，在農(nóng)村處理內(nèi)部事務(wù)過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。一是國(guó)家政策的影響。村規(guī)民約在傳統(tǒng)的發(fā)展中，主要是用來(lái)解決農(nóng)村內(nèi)部出現(xiàn)的問(wèn)題，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，一些政府的相關(guān)職責(zé)被劃分到村規(guī)民約中，突出表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育等方面。其中，環(huán)境保護(hù)和計(jì)劃生育作為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，其實(shí)施效果直接影響著我國(guó)的生存和發(fā)展，一些地區(qū)將其納入到村規(guī)民約中，并逐漸演變?yōu)榇迕竦墓餐s定。

二是契約性的影響。契約性的出現(xiàn)直接對(duì)村規(guī)民約的鄉(xiāng)土性造成沖擊。近幾年中，在村規(guī)民約上契約性的體現(xiàn)越來(lái)越明顯，村規(guī)民約對(duì)全體村民具有相同的約束力，要求全體村民按照村規(guī)民約中的要求，自覺(jué)遵守。契約性建立在村規(guī)民約的基礎(chǔ)上，導(dǎo)致鄉(xiāng)土性準(zhǔn)則發(fā)生改變。

三是文本的影響。目前，大多數(shù)村規(guī)民約的文本都缺乏規(guī)范化，不存在官方的體例格式，包括生活習(xí)慣、語(yǔ)言禁忌及做法等相關(guān)方面的規(guī)制，但是缺乏固定的文本格式，這促使村規(guī)民約逐漸向法律條款方向不斷發(fā)展。該種發(fā)展方向促進(jìn)了村規(guī)民約的規(guī)范性，提升了其自身的權(quán)威性。

村規(guī)民約在農(nóng)村治理實(shí)踐中存在程序違法、內(nèi)容不合理、執(zhí)行偏差的問(wèn)題

目前，村規(guī)民約存在程序違法問(wèn)題，村規(guī)民約的制定主要是依照各地《村民委員會(huì)組織法》來(lái)組織、規(guī)定和實(shí)施的，當(dāng)?shù)匚ㄒ坏拇逡?guī)民約制定機(jī)構(gòu)形式就是村民會(huì)議。村規(guī)民約中所涉及到的大小事件都是和村民的共同利益直接掛鉤，因而在操作實(shí)施過(guò)程中，只有村民會(huì)議才有資格、有權(quán)利代表所有村民的意志來(lái)作相關(guān)決策。另外，還有一些農(nóng)村地區(qū)，村規(guī)民約在實(shí)施及執(zhí)行過(guò)程中，主要是由黨支部和村委會(huì)來(lái)規(guī)定村規(guī)民約上的問(wèn)題，更有甚者，由村支書(shū)和村主任制定村規(guī)民約內(nèi)容，一些村規(guī)民約雖然已經(jīng)通過(guò)了村民會(huì)議，但是實(shí)質(zhì)是代表村支書(shū)和村主任的利益。村規(guī)民約的制定存在程序違法問(wèn)題，為了確保程序正義得到保證，避免這些違法程序出現(xiàn)，要加大對(duì)村規(guī)民約程序進(jìn)行重新設(shè)置，以此來(lái)保障廣大村民的根本利益，提升村務(wù)管理效果及管理質(zhì)量。

在內(nèi)容上，村規(guī)民約也存在內(nèi)容不合理的問(wèn)題和現(xiàn)象。如，有的村規(guī)民約規(guī)定在未經(jīng)村兩委許可的情況下上訪，就要按照規(guī)約扣除糧食補(bǔ)償款1-10年不等。再如，無(wú)理阻礙公務(wù)人員執(zhí)行相關(guān)公務(wù)行為的，視情節(jié)輕重，處以200-300元罰款。針對(duì)村規(guī)民約的制定內(nèi)容，早在《行政處罰法》中就有明確規(guī)定，運(yùn)用行政處罰法的權(quán)限對(duì)行政處罰法的法定職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，要求各項(xiàng)處罰行為必須在法律規(guī)定允許的范圍內(nèi)執(zhí)行。村規(guī)民約不屬于行政處罰法，村民委員會(huì)無(wú)法在法律規(guī)定的范圍內(nèi)執(zhí)行，導(dǎo)致行政處罰法定權(quán)益受到影響。村規(guī)民約不屬于行政處罰法，村民無(wú)法按照行政處罰法的規(guī)定執(zhí)行任務(wù)，導(dǎo)致自身的法律授權(quán)無(wú)法得到保障，阻礙了村民自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，村民不具備制定行政處罰權(quán)的權(quán)利，因而無(wú)法得到法律的授權(quán)。要想對(duì)村民的權(quán)利進(jìn)行限制，需要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，遵循法律保留原理，盡量避免行政行為對(duì)私人財(cái)產(chǎn)及自由的干擾。

效力確認(rèn)和執(zhí)行偏差方面的問(wèn)題。只有在村民會(huì)議通過(guò)后，村規(guī)民約的執(zhí)行力才可產(chǎn)生相應(yīng)效力，但是村規(guī)民約的效力確認(rèn)卻成為學(xué)術(shù)界爭(zhēng)相討論的問(wèn)題，在《村民委員會(huì)組織法》中，提出了村規(guī)民約的法律效力，但是沒(méi)有標(biāo)明效力的確認(rèn)機(jī)關(guān)，給村規(guī)民約的契約性造成一定影響，效力執(zhí)行問(wèn)題直接影響著村規(guī)民約的執(zhí)行效果。村規(guī)民約中，主要是對(duì)一些一般性的事由進(jìn)行規(guī)定，利用法律問(wèn)題來(lái)影響機(jī)關(guān)執(zhí)行效果，自治問(wèn)題的執(zhí)行機(jī)構(gòu)成為村規(guī)民約執(zhí)行中需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

發(fā)揮好村規(guī)民約在農(nóng)村治理實(shí)踐中的作用

在村規(guī)民約施行中強(qiáng)化道德約束。村規(guī)民約作為村民自治中的一項(xiàng)重要工具，在實(shí)行及制定過(guò)程中，要嚴(yán)格堅(jiān)持依法治國(guó)原則，對(duì)村民的行為進(jìn)行制約，杜絕違法亂紀(jì)現(xiàn)象的產(chǎn)生。一方面，應(yīng)該將村規(guī)民約中帶有歧視色彩和違法性的不妥內(nèi)容全部廢除。另一方面，更要杜絕新的違法內(nèi)容的出現(xiàn)，確保村規(guī)民約內(nèi)容制定的合理性，將其與行政法規(guī)和現(xiàn)行法律建立緊密的銜接，確保村規(guī)民約施行的合理合法。將維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、強(qiáng)化道德約束、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系納入到村規(guī)民約的內(nèi)容中來(lái)。

利用村規(guī)民約統(tǒng)一村民思想。村民自治是農(nóng)村治理工作中的重要內(nèi)容，因此要嚴(yán)格按照憲法中的要求，強(qiáng)調(diào)居民委員會(huì)的作用，將其作為群眾性自治組織的重要組成部分，充分發(fā)揮村規(guī)民約在農(nóng)村治理實(shí)踐工作中的重要作用。村民自治作為村規(guī)民約中的重要內(nèi)容，要堅(jiān)定不移地走群眾路線，提升村民自治工作效果。目前，有一些村莊將村規(guī)民約掛在村委會(huì)的墻上，但是卻沒(méi)有引起廣大村民的關(guān)注，存在對(duì)村規(guī)民約了解不清，村規(guī)民約形式化、任務(wù)化問(wèn)題，與當(dāng)前農(nóng)村現(xiàn)階段的發(fā)展不符，造成村規(guī)民約在農(nóng)村地方治理工作中的作用不能得到有效發(fā)揮。此外，村規(guī)民約忽視村民的話語(yǔ)權(quán)和知情權(quán)，制定出的村規(guī)民約與農(nóng)村的社會(huì)治理存在不相適應(yīng)、缺乏實(shí)際意義的情況。因此，要充分發(fā)揮村規(guī)民約在農(nóng)村治理實(shí)踐工作中的作用，廣泛征求村民意見(jiàn)，賦予村民監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和知情權(quán)，并將村規(guī)民約的相關(guān)工作內(nèi)容與黨的群眾路線相統(tǒng)一，確保兩者能夠建立緊密的聯(lián)系，加強(qiáng)村民自治領(lǐng)導(dǎo)，為農(nóng)村治理工作提供指導(dǎo)思想，提升村規(guī)民約作用。

村規(guī)民約施行要立足于實(shí)際生活。村規(guī)民約在施行過(guò)程中，要立足于實(shí)際現(xiàn)狀，加大對(duì)村情實(shí)地調(diào)查和研究，認(rèn)識(shí)和把握村情發(fā)展現(xiàn)狀，深度把握農(nóng)村治理工作存在的問(wèn)題，提升問(wèn)題解決能力，對(duì)農(nóng)村治理中出現(xiàn)的共性問(wèn)題記錄下來(lái)，并提出合理化的解決措施，降低村民治理過(guò)程中的問(wèn)題和機(jī)會(huì)成本，促進(jìn)村規(guī)民約系統(tǒng)化、理論化，真正發(fā)揮村規(guī)民約實(shí)現(xiàn)其治理及融合功能，進(jìn)而引導(dǎo)和教育廣大村民，提升村民自身教育能力，通過(guò)自我管理、自我服務(wù)，最終構(gòu)建出村規(guī)民約制度下人人參與、法治為基、民主共建的農(nóng)村發(fā)展新局面。

綜上所述，村規(guī)民約作為農(nóng)村群眾自治實(shí)踐中的重要組成部分，其實(shí)施效果直接影響著農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及自治實(shí)踐工作實(shí)施效果，需要將村規(guī)民約作為農(nóng)村地區(qū)自治實(shí)踐工作中的重要組成部分。村規(guī)民約在當(dāng)前全面推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，有助于促進(jìn)群眾自身利益的實(shí)現(xiàn)，有助于將法治觀念和法制思維融入到農(nóng)村發(fā)展中，為農(nóng)村的發(fā)展保駕護(hù)航。

（作者為南京工程學(xué)院副教授）

【注：本文系江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2017SJB0410）的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①裘有度：《村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的軟法作用》，《中共四川省委黨校學(xué)報(bào)》，2015年第3期。