技術+治理：預算和績效管理一體化的融合路徑

李文彬 吳夢夢

［收稿日期］2023-08-03

［基金項目］本文為國家社科基金一般項目“我國政府部門預算參與和管理績效作用機理的模型建構與實證檢驗研究”（20BZZ060）的階段性成果

［作者簡介］1.李文彬 （ 1976—? ） ，男，廣東云浮人，華南理工大學公共管理學院教授、博士生導師；2.吳夢夢 （ 1998—? ） ，女，河南焦作人，華南理工大學公共管理學院碩士研究生。

［摘要］我國全面實施預算績效管理要求實現(xiàn)預算和績效管理一體化以解決預算與績效“兩張皮”的問題。因此，對預算和績效管理一體化融合的邏輯進行概念構建和實踐檢驗具有重要研究意義。首先，建立預算和績效管理一體化的“技術+治理”邏輯框架，構建技術、治理和兩者相融合的一體化邏輯。其次，運用該邏輯框架對我國地方預算和績效管理一體化的實踐進行分析，發(fā)現(xiàn)其存在數據瓶頸與流程脫節(jié)等技術性不足，不均衡、碎片化和脫嵌等治理性缺陷以及兩者融合的賦能受限、連接松散和引領乏力的問題。再次，為持續(xù)提升預算和績效管理的一體化水平，未來仍需優(yōu)化數字技術運用和再造預算管理流程，構建“微協(xié)同”和“大聯(lián)動”格局，并強化技術和治理兩條路徑的協(xié)同。

［關鍵詞］預算和績效管理一體化；技術； 治理；協(xié)同聯(lián)動

［中圖分類號］F812.3? ［文獻標識碼］ ?A? ［文章編號］1003-7608（2023）06-0060-09

一、問題提出與文獻回顧

預算和績效管理的一體化融合是績效預算改革的一大難題。在西方國家推行績效預算過程中，績效信息因其曾經淪為擺設而被戲稱為“櫥窗的裝飾”；按績效信息對預算分配的影響程度可劃分為展示型、告知型和直接影響型績效預算［1］，只有最后者才實現(xiàn)了預算與績效結果的一體化，但其實踐卻鳳毛麟角。究其原因，黨派博弈使得預算分配主要取決于政治利益算計，而非績效結果計算?？梢姡谖鞣降恼位A算管理情境中，績效信息對預算過程的影響非常有限。比如，針對智利的研究發(fā)現(xiàn)，績效信息主要運用于預算執(zhí)行而非預算編制和批準環(huán)節(jié)［2］；對意大利中央部門的研究顯示，預算與戰(zhàn)略規(guī)劃相偏離［3］；對歐洲城市的分析表明，績效信息與預算信息的結合度因城市而異［4］；對德國和意大利城市的研究揭示，績效信息主要用于部門管理而非議會政治［5］；美國聯(lián)邦政府PART的績效信息也主要運用于預算管理局的預算編制而非國會的預算審批［6］，同時，州政府的績效預算運行結果亦顯示，法律基礎、績效管理制度、議會責任分工、能力建設是影響績效預算的重要因素［7］。可見，西方國家的績效預算實踐遇到瓶頸，以績效信息決定預算分配的績效預算“初心”難以實現(xiàn)，績效預算必須尋求其他出路。對此，有學者提出要從更廣闊的管理和部門對話等場景來理解績效預算［8］，應該將績效預算轉變?yōu)榭冃ьA算管理［9］。也就是說，要跳出傳統(tǒng)關于績效預算的狹義理解，將績效信息的應用置于戰(zhàn)略規(guī)劃、預算決策、預算管理、項目管理和跨部門協(xié)作的廣闊場景，最大限度發(fā)揮績效信息對預算過程的滲透、擴散和外溢效應，進而形成預算和績效管理一體化的格局。

21世紀以來，績效導向也成為我國各級財政預算資金分配、使用、管理和監(jiān)督的重要依據，“花錢必問效”“無效必問責”成為預算管理的指揮棒。2014年新《預算法》修訂的亮點之一是“績效”入法且共有6處被提及；2018年，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》要求實現(xiàn)預算和績效管理一體化，解決預算與績效“兩張皮”的問題。預算和績效管理一體化，包括主體、過程、對象、權責、信息子系統(tǒng)的一體融合［10］，或者是預算編制審批與績效目標相融合、預算執(zhí)行與績效監(jiān)督相融合、預算調整與績效控制相融合、預算分析與績效評價相融合以及預算結果評價與績效應用相融合［11］。目前，我國的預算和績效管理一體化實踐在制度建設、績效信息先導性作用以及跨部門協(xié)調等方面存在不足，應以績效目標為核心［12］，從相關法律法規(guī)建設、各主體職責確定、既有預算流程再造以及一體化技術手段改革等方面加以推進［13］?？梢?，學界對預算和績效管理一體化的內涵進行了界定并初步分析了存在的問題，也提出了解決思路。但是，學界對于兩者的融合邏輯、我國地方政府在這方面的實踐探索與反思還未形成理論分析框架。這也就為本文提供了研究空間：建立“技術+治理”的概念框架，提出預算和績效管理一體化的融合邏輯，并以此分析我國地方預算和績效管理一體化的實踐探索與提出優(yōu)化路徑建議。

二、技術+治理：預算和績效管理一體化的融合邏輯

預算和績效管理一體化，意味著績效管理的理念、內容、方法和流程嵌入預算管理的全過程，以績效統(tǒng)領財政政策制定、預算資金分配與管理和公共項目管理，預算管理的參與者均需接受績效管理技術要求的約束，并將績效作為制度設計、政策檢視、管理問責、行為審視的關鍵標準，實現(xiàn)謀事以效、按效預錢、以效促管和提質增效。這就需要技術和治理的雙輪驅動，以技術的精確與精細特質和治理的協(xié)同與聯(lián)動特點，以及技術和治理相結合共同實現(xiàn)預算和績效管理的一體化。

首先，技術的邏輯。預算和績效管理一體化的技術邏輯是以數據為基礎，以指標體系為工具，按照績效管理的方法和流程，對預算支出績效進行估計、測量、識別、診斷，產生高質量的績效信息，為預算管理、部門管理和政策優(yōu)化提供參考，推動以循證績效信息為基礎的績效學習。這一體系包括了數據技術、指標與目標技術、評價技術和流程技術。一是數據技術?？冃гu價本質上是績效數據的測量、識別、診斷與分析過程，數據成為績效評價的基礎設施［14］。數據技術包括數據收集、整理、篩選和分析技術。二是指標與目標技術。預算績效管理的關鍵載體是指標及其目標值，績效信息的生產以績效指標設計、目標值設置和指標測量的技術為依托。三是評價技術。具體包含對預算支出的第三方評價、目標比較、部門或項目績效的縱向與橫向比較、成本—效益分析、滿意度調查、信度和效度分析等方面的技術。四是流程技術。預算管理的主要環(huán)節(jié)包括預算申報、預算評審、預算審議、預算執(zhí)行與調整、預算監(jiān)督和預算決算，而績效管理則包含事前績效評估（含績效目標審核）、目標實施、事中績效監(jiān)控、事后績效評價、績效溝通反饋、評價結果應用等環(huán)節(jié)。預算和績效管理一體化的流程技術則需要將事前績效評估或績效目標審核與預算評審相結合、事中績效監(jiān)控與預算監(jiān)督及調整相結合、事后績效評價與預算安排及決算相結合。技術邏輯的本質是以精確的數據，遵循科學的方法與流程，精準預估、測量預算支出的績效，為各種應用場景提供高質量、精細化的績效信息。

其次，治理的邏輯。預算和績效管理一體化的治理邏輯意指構建立法機關、財政部門、預算部門（單位）、監(jiān)察和審計機關等多主體聯(lián)動協(xié)同格局，形成多主體“治理”的合力。一是多主體的聯(lián)動。所謂聯(lián)動，是指預算績效管理過程中各主體明確分工、各自行動并相互配合的過程。如立法機關制定預算績效管理的法律法規(guī)，財政部門進行宏觀指導和監(jiān)督，預算單位切實履行績效管理的主體責任，審計機關對預算單位績效管理活動的數據真實性和有效性予以審計監(jiān)督。其中典型例子是美國聯(lián)邦政府的政府績效與結果法案（GPRA）及其現(xiàn)代化法案（GPRAMA）所構建的國會、白宮管理與預算辦公室、白宮績效促進委員會、審計署和政府部門的聯(lián)動格局：國會負責績效立法和審查政府部門提交的績效報告、管理與預算辦公室指導和監(jiān)督政府部門開展績效管理、績效促進委員會協(xié)助管理與預算辦公室開展績效管理和跨部門績效溝通協(xié)調、政府部門設立首席運營官和績效促進官并承擔績效管理主體責任、審計機關對政府部門績效報告予以監(jiān)督。二是多主體協(xié)同。協(xié)同，意味著朝著共同目標協(xié)調一致行動的過程。如英國政府為了編制作為預算績效管理核心工具的單部門計劃，英國內閣辦公廳執(zhí)行小組和財政部成立聯(lián)合團隊，共同開發(fā)單部門計劃，并由國務大臣、常務秘書和該部門的首席非執(zhí)行主任（Lead Non-Executive Director）簽署；在整個編制過程中，聯(lián)合小組、各部部長、國務卿、公務員制度首席執(zhí)行官（Chief Executive of the Civil Service）和首相都參與其中，確保單部門計劃編制階段實現(xiàn)戰(zhàn)略、預算和績效的融合［15］?？梢?，預算績效管理并非財政（預算）部門的“獨唱”，而是多部門的“合唱”，這些部門的聯(lián)動與協(xié)同水平是決定預算和績效管理一體化程度的重要因素。

再次，技術與治理融合的邏輯。一是技術賦能治理。各種數據技術特別是大數據技術，極大提高了各治理主體實施預算績效管理能力。比如，近年來，立法機構、財政部門、預算單位紛紛借力大數據技術，建立跨部門、跨領域的財政大數據，利用大數據的智能分析技術，強化各主體收集、篩選、挖掘和分析數據的能力、開展多維績效評價的能力和進行實時績效監(jiān)控的能力，提升了各主體聯(lián)合實施預算績效管理的效率，提高了預算績效管理的精度、拓展了預算績效管理的寬度和延展了預算績效管理的深度。二是技術連接治理。通過技術手段連接各相關主體，形成對預算績效管理的整體性治理。比如，通過信息技術建立跨部門數據共享平臺，實現(xiàn)績效信息在各主體之間的流動；通過指標和流程技術建立跨部門合作機制，實現(xiàn)各主體之間的聯(lián)動與協(xié)同。三是技術引領治理。通過目標與指標設置技術和監(jiān)督評價技術，發(fā)揮其“指揮棒”作用，引領預算績效管理的多主體協(xié)同治理。例如，在政府績效管理中設置優(yōu)先目標，通過優(yōu)先目標引領各政府部門的績效計劃與目標；建立監(jiān)督多部門合作推進預算績效管理的評價指標體系，以此引導形成預算績效管理的多主體“治理”格局；立法機關建立監(jiān)督評價體系，對目前財政部門主導、資金主管部門協(xié)助、第三方機構組織實施、預算或實施單位配合的預算績效管理多主體模式進行監(jiān)督，明確各部門、單位和機構的責任，推進預算績效管理的提質增效。

三、我國地方預算和績效管理一體化的實踐探索與反思

（一）地方實踐探索

1.技術邏輯：數字賦能、流程整合、目標引領與指標支撐

首先，以數字技術賦能預算和績效管理一體化。一是大數據技術賦能預算績效管理一體化。比如，新疆依托金財工程網絡，建立“自治區(qū)—地（州、市）—縣（市、區(qū)）”縱向的績效管理數據通道，初步構筑出全區(qū)規(guī)模的預算績效管理數據倉庫；通過數據采集、清洗、存儲、處理與分析，實現(xiàn)對項目的畫像分析、統(tǒng)計分析、支出標準確定、自動審計和輔助決策等應用。威海市財政局聯(lián)合市直部門建立分析模型，針對民生政策、涉企扶持政策形成大數據分析評價體系，利用大數據資源進行關聯(lián)對比，開展對相關政策的跟蹤評價。二是使用數字技術進行自動績效監(jiān)測和評價分析。如深圳市財政部門通過預算指標下達和資金支付系統(tǒng)數據，實現(xiàn)對單位上報的完成情況與原定績效指標進行自動對比，綜合評分后形成動態(tài)預警；通過對比年初績效目標完成情況和各項資金支出情況，對部門整體支出績效進行評價，系統(tǒng)自動生成部門整體支出績效自評報表和報告。

其次，以流程整合支撐預算和績效管理一體化。預算和績效管理的流程整合包含事前、事中和事后各環(huán)節(jié)。一是事前績效評估與預算評審的融合。如將事前績效評估和績效目標評審結果作為“一下”控制數的參考依據，預算單位在“二上”時根據預算同步修改完善績效指標內容和指標值，推動績效指標與預算金額的銜接。二是事中績效監(jiān)控與年中預算調整相融合。其主要做法是根據事中績效監(jiān)控結果，對于因政策變化、突發(fā)事件等客觀因素導致預算執(zhí)行進度緩慢或預計無法實現(xiàn)績效目標的，按程序調整預算及其績效目標。三是事后績效評價與預算安排和預算決算融合。在預算安排方面，各地普遍建立了將評價結果與預算安排相掛鉤的機制。在預算決算方面，有些地方開展了將績效管理情況融入決算報告的探索，將單位自評、部門評價和財政部門評價的結果融入決算環(huán)節(jié)，作為決算報告的一部分或參閱材料，實現(xiàn)績效評價結果與核算決算數據相互校驗。另外，也有做法將三個環(huán)節(jié)的結果一攬子運用到預算資金安排上，即在預算“一下”前，整合事前績效評估、事中監(jiān)控評價、財政部門評價和自評復核等績效結果，將其作為部門預算、項目立項、財政轉移支付、地方政府債券規(guī)模等分配要素，取消或削減低效無效、閑置沉淀的項目資金。

再次，以績效目標管理和指標設置技術促進預算和績效管理一體化。一是在績效目標管理方面，財政部門將績效目標設置作為預算安排的前置條件，將績效目標與預算編制流程相銜接，推動績效目標與預算同步布置、同步申報、同步審核、同步批復和同步公開。這也就實現(xiàn)了績效目標管理與預算管理的融合：“誰報預算，誰報績效目標”“誰審預算，誰審績效目標”“誰批預算，誰批復績效目標”“誰用預算，誰對績效目標負責”“誰編決算，誰核績效目標”。二是績效指標設置方面，通過設置與國家戰(zhàn)略目標和中長期規(guī)劃相銜接、與部門主責主業(yè)和工作任務相匹配的績效指標，使其與預算支出的規(guī)模、結構和方向相一致，實現(xiàn)績效與預算支出的融合。比如，廣東省財政廳要求各預算部門根據發(fā)展規(guī)劃的主要指標和部門主責主業(yè)確定部門核心績效指標體系［16］。該體系包含“兩個層級”：第一層級指標來源于部門“三定”規(guī)定、國家或省相關考核要求、省委省政府重大戰(zhàn)略或行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，覆蓋部門重點任務，反映財政資金支持預算部門落實黨委、政府決策部署的成效；第二層級指標來源于年度部門重點工作、預算項目的目標等，涵蓋重點預算項目，直觀反映年度預算支出的關鍵產出和效果。這就建立了“預算資金—項目任務—部門職責—戰(zhàn)略規(guī)劃”的邏輯鏈條關系，實現(xiàn)預算資金安排與部門戰(zhàn)略的貫通。

2.治理邏輯：內部協(xié)同和外部聯(lián)動

首先，財政部門內部主體的協(xié)同。典型做法如下：一是化整為零，即將績效管理各環(huán)節(jié)的任務分解到財政部門的相關處室，并對完成情況進行考核。主要形式是按照預算編制、執(zhí)行、決算的流程，將績效管理的各環(huán)節(jié)、要求分解到財政部門內部相關處室并責任到人，納入處室的年終考核。二是聯(lián)合辦公，即推動預算績效管理工作的主責機構進行聯(lián)合辦公。主要形式是財政局內部的績效管理機構與預算機構合署辦公，兩個部門同時參與預算編制、預算執(zhí)行以及績效管理全過程，推動績效管理和預算管理的有機銜接。三是聯(lián)審會議，即在財政局內部建立預算項目評審的聯(lián)審會議制度，由局內預算、績效管理及各業(yè)務支出機構對預算單位申報的專項資金項目進行聯(lián)合審議，形成預算評審的協(xié)同合力。

其次，政府內部主體的協(xié)同。典型做法如下：一是將各部門預算績效管理工作情況納入當地年度黨政考核體系中。具體形式是將預算績效管理結果納入當地黨政目標績效考核、機關績效考核或干部考核體系，建立考核結果通報制度，考核名次靠后的預算單位扣減其全年目標責任制考核總分，并實行考核結果與部門預算項目經費安排或與部門主要負責同志考核等次、工作人員優(yōu)秀等次比例掛鉤。二是將各部門預算績效管理工作情況納入當地審計和督查工作體系。具體形式是審計部門依法對預算績效管理情況開展審計監(jiān)督，向當地黨委、政府和人大常委會報告各部門的預算績效管理工作成效；同時，將各預算單位績效管理工作開展情況、績效結果運用和整改情況列入年度黨委政府督查工作計劃，根據工作需要適時開展督查。

再次，跨部門的多主體聯(lián)動。具體表現(xiàn)為線性聯(lián)動和網絡聯(lián)動兩種類型［17］。一是線性聯(lián)動，即財政部門和審計部門通過指標共商機制、信息共享機制、成果共用機制和整改共促機制，對審計監(jiān)督和績效管理工作中的常見問題、突出問題、共性問題進行梳理分析，共同研究和加強對預算單位績效管理工作的監(jiān)管與督促。二是網絡聯(lián)動，即構建人大、紀檢監(jiān)察、組織、財政、審計等機關（部門）的聯(lián)動機制，旨在充分發(fā)揮人大、紀檢監(jiān)察、審計機關的監(jiān)督作用，組織部門績效考核的激勵作用與財政部門關于財政資金管理的專業(yè)能力。人大重點加強對預算績效目標與預算編制、重大政策和項目實施效果的審查監(jiān)督，紀檢監(jiān)察機關將預算績效管理列入巡（視）察和專項監(jiān)督的主要內容，組織部門將預算績效納入領導干部考核和經濟社會發(fā)展考核，財政部門加強制度建設和指導各部門單位開展預算績效管理工作，審計部門依法審計各部門單位的預算績效管理責任落實情況。

3.技術與治理的融合邏輯：技術賦能治理、技術連接治理和技術引領治理

首先，技術賦能治理。這主要體現(xiàn)在財政部門運用數字技術賦能預算績效管理各主體的數據共享與利用，提升預算績效管理的效率上。其主要做法是依托數字政府平臺建設財政數據信息管理系統(tǒng)，引入大數據、云計算、區(qū)塊鏈技術，推動財政數據整合、共享利用，力圖打破“信息孤島”和“數據煙囪”，促進各級政府和各部門各單位的業(yè)務、財務、資產等信息互聯(lián)互通，以提高預算績效管理效能。比如，財政部門的“數字財政”平臺系統(tǒng)以其“橫向到邊、縱向到底”的海量數據及強大的數據分析能力，賦能地方各級財政部門、預算單位進行預算目標申報與評審、更便捷和智能化地開展事中績效監(jiān)控和事后績效評價。

其次，技術連接治理。這主要體現(xiàn)在借助數字技術和第三方評價構建預算績效管理的多主體聯(lián)動協(xié)同格局，強化多主體預算績效管理的合力上。在數字技術連接多主體方面，有的地方人大預算聯(lián)網監(jiān)督系統(tǒng)對接財政部門的業(yè)務系統(tǒng)，橫向連接人民銀行國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）、市場監(jiān)管局工商法人登記庫和組織機構代碼庫等部門數據，通過海量數據歸集、清洗、運算，構建人大預算聯(lián)網監(jiān)督數據庫，有效助力預算績效管理［18］；有的地方人大預算聯(lián)網監(jiān)督系統(tǒng)實現(xiàn)了預算編制、執(zhí)行、決算數據以及經濟社會指標的銜接與統(tǒng)一，數據采集橫向到市級部門和縱向到區(qū)、街、鄉(xiāng)［19］。在第三方評價技術連接多主體方面，有的地方人大探索由人大挑選被評資金、協(xié)調財政與資金主管部門、委托和組織第三方評價，逐步構建“人大主導、政府協(xié)同、第三方參與”的績效評價模式，形成人大、財政部門、資金主管部門和第三方的協(xié)同合力，以提高預算績效管理權威性、代表性和科學性［20］。

再次，技術引領治理。這主要體現(xiàn)在跨部門目標與指標和監(jiān)督評價技術發(fā)揮其“指揮棒”作用，引領預算績效管理的多主體聯(lián)動合作上。一是跨部門目標和指標引領部門績效評價的協(xié)同治理。比如，廣東的科技和財政部門圍繞黨委政府重點工作任務部署、大事要事保障清單的共同目標要求，整合科技計劃績效評價與財政資金績效評價，聯(lián)合制定中長期績效評價工作計劃，并于每年年底前確定下一年度績效評價任務清單，明確評價目的、主體、對象和范圍；兩部門通過年度績效評價任務清單，確定科技專項和科技計劃整體績效評價具體評價任務的主導方，共同組織實施績效評價。具體評價工作委托第三方機構開展，科技和財政部門共同實施評價質量控制，并對評價結果予以互認。二是監(jiān)督驅動、引領預算績效管理的多主體聯(lián)動。比如，部分地方財政部門整合內部的財政監(jiān)督機構和績效評價機構的活動，聯(lián)合實施“監(jiān)督+績效”的模式，同時對財政資金流、業(yè)務流和績效結果進行評價，提高財政資金的使用效能。另外，有的地方人大和審計機關對財政資金使用的合規(guī)性和有效性開展聯(lián)合監(jiān)督，形成人大和審計的監(jiān)督合力。

（二）問題反思

1.技術邏輯存在的問題：數據瓶頸、流程脫節(jié)、目標脫靶和指標失靈

首先，數字技術運用遇到數據瓶頸。一是數據不“通”。預算績效管理的“數據孤島”現(xiàn)象依然不同程度存在，財政部門內部的業(yè)務、監(jiān)督和績效管理機構的數據融通以及財政部門與預算單位的數據共享還未能完全實現(xiàn)。二是數據不“活”。預算績效管理過程中沉淀的海量數據未能得到活化利用而成為“死”數據，難以發(fā)揮其在目標管理、預算評審、統(tǒng)計分析、績效評價和輔助決策中的作用。三是數據不“靈”。當前的數字技術未能實現(xiàn)績效數據收集和分析的在線化、實時化和智能化。其次，流程技術運用存在脫節(jié)。一是財政部門的預算管理和績效管理的流程未能無縫對接。事前評估與預算評審、事中監(jiān)控與預算調整、事后評價與預算編制各自為政、未能實現(xiàn)有機銜接，“兩張皮”現(xiàn)象依然突出。這就導致事前評估與預算評審相互重復、事前評估結果束之高閣而無法影響預算評審，事中監(jiān)控結果無法影響年中預算調整，事后評價結果難以運用到下一年度的預算編制和安排。二是預算部門的預算管理流程與績效管理脫鉤。預算部門循“部門戰(zhàn)略—關鍵職責—核心指標”的路徑開展績效管理，但是這一流程與預算管理相互獨立，部門的干“事”和謀“錢”未能有機結合。再次，目標管理技術出現(xiàn)脫靶。目標是預算績效管理的“靶心”。但在實際中，績效目標存在一定的脫靶現(xiàn)象。一是績效目標與預算資金的匹配性不高。這不僅體現(xiàn)在預算部門在申報預算環(huán)節(jié)中的目標與預算的邏輯斷裂、目標未能引領預算，也體現(xiàn)在財政部門進行預算評審和績效目標審核時，難以依據績效目標來測算預算資金的合理性。二是財政部門的目標審核僅停留在形式審核，未能對績效目標和預算資金的匹配性進行實質性審核。最后，指標技術存在一定程度的失靈。具體表現(xiàn)為評價指標對于預算資金的回應性不夠，指標的評價標準與資金支出的關聯(lián)性不強。

2.治理邏輯存在的問題：不均衡、碎片化和脫嵌

首先，預算績效管理多主體聯(lián)動的覆蓋面窄且不均衡、制度化程度低和合作不深入。一是多主體聯(lián)動失衡。本文通過網絡收集了85個地方政府預算和績效管理一體化的制度文件并對其進行調查分析，下文的調查結果均源自這一分析。調查結果顯示，財政部門與人大的聯(lián)動比例最高，約占33.3%，與審計的聯(lián)動15.3%，與紀檢監(jiān)察機關和組織人事部門的聯(lián)動分別為4.7%、2.4%。二是聯(lián)動的制度化程度低。目前，預算和績效管理一體化的多主體聯(lián)動大多數沒有形成常態(tài)化的制度規(guī)定，受部門領導意志或臨時工作任務需要的影響較大。具體來看，財政部門與人大和審計機關聯(lián)動的制度化程度較高，而與紀檢監(jiān)察、組織等部門聯(lián)動的制度化程度較低。三是聯(lián)動的延展性合作不深。其表現(xiàn)為，多主體聯(lián)動未能觸及各主體的核心職責。例如，在財政部門與人大的聯(lián)動中，預算績效信息難以對人大代表的預算審議、人事任免產生實質性影響；在財政與組織部門的聯(lián)動中，部門預算績效信息也難以對干部考察、選拔任用起到關鍵性作用。其次，預算績效管理多主體聯(lián)動協(xié)同的碎片化。一是財政部門內部多主體協(xié)同的碎片化。目前，這一協(xié)同基本上表現(xiàn)為將績效管理的要求分拆到預算編制、執(zhí)行和決算或者將預算和績效管理科室合署辦公，但其實不同科室還是各自為政，績效管理各環(huán)節(jié)的合力格局尚未形成，碎片化問題較突出。調查結果顯示，只有22.4%的地區(qū)實現(xiàn)了財政部門內部科室的協(xié)同。二是財政部門與其他主體聯(lián)動的碎片化。雖然財政部門與人大、審計等機關形成一定程度的聯(lián)動，但是這種聯(lián)動較為零散，并未貫穿預算績效管理的全鏈條和全過程，也存在碎片化現(xiàn)象。再次，政府部門多主體協(xié)同的“脫嵌”。雖然有的地方政府將預算績效管理工作嵌入政府的目標考核體系，但是由于其所占的權重低、不屬于政府注意力分配的優(yōu)先事項，存在一定程度的“脫嵌”，難以有效形成協(xié)同合力。調查結果顯示，只有23.5%的地方將預算績效管理工作納入政府目標考核。

3.技術與治理融合存在的問題：賦能受限、連接松散和引領乏力

首先，技術對治理的賦能受限。一是數字技術賦能治理的方式較為單一。目前主要的賦能方式是建立財政部門內部、財政部門與其他預算部門數據互聯(lián)互通的平臺，依托該平臺實現(xiàn)部分數據的跨部門共享利用。這也就導致了只有少量在該平臺上獲得授權的預算單位才可以獲得賦能，其他的預算績效管理參與主體則難以享受這一數據紅利。二是數字技術賦能治理的能力較為簡單。主要功能局限在數據的跨部門傳輸、查詢和比對，未具有對跨部門數據進行統(tǒng)計分析、深度挖掘并形成分析報告的復雜計算甚至邏輯思考能力。三是技術賦能治理的范圍不全。技術賦能的對象上偏向財政及其相關部門聯(lián)動，環(huán)節(jié)上偏向事后績效評價，領域上偏向項目支出績效管理。

其次，技術對治理的連接松散。一是技術連接治理具有不確定性。人大委托第三方評價的多主體聯(lián)動，多數實踐沒有形成制度化的規(guī)則和規(guī)范，使得這種連接方式的確定性和持續(xù)性受到制約。二是技術連接治理存在封閉性。數字技術平臺成為連接預算績效管理各主體的有效載體，但這些載體之間卻相互封閉，數據資料難以互聯(lián)互通與共享利用。政府系統(tǒng)基于“數字政府”平臺推動的部門數據共享，財政部門建設的“數字財政”平臺數據，大多未能與人大預算聯(lián)網監(jiān)督平臺相互對接。三是技術連接治理的對象單一性。目前，通過數據平臺或者第三方評價連接的均為黨政機構，而對于社會上的大運營商、大平臺、大機構的連接則較為薄弱，未能充分發(fā)揮社會外部力量在預算績效管理中的作用。

再次，技術對治理的引領乏力。一是技術引領的牽引力不足。目前，目標或指標引領預算績效管理的跨部門聯(lián)動，未能實現(xiàn)從黨委政府或人大機關的層面高位推動、實施跨部門優(yōu)先績效目標引領，因而導致引領多主體聯(lián)動的范圍、深度和力量非常有限。二是技術引領的保障薄弱。目前尚未建立引領三方協(xié)同的正式制度，導致引領多主體聯(lián)動的制度保障較為薄弱。三是技術引領的黏合作用不強。雖然上述技術引領了多主體聯(lián)動，但這些主體間的工作任務未能實現(xiàn)充分融合和流程再造，技術引領對跨部門預算績效管理工作的黏合作用不強。

四、強化預算和績效管理一體化的路徑思路

技術邏輯、治理邏輯和技術與治理的融合是實現(xiàn)預算和績效管理一體化的三大邏輯。未來若要強化預算和績效管理一體化，促進“政府預算的績效管理”和“績效導向的預算體制管理”［21］共同發(fā)展，需要在技術邏輯方面增強技術應用的匹配性、技術含量的先進性和技術功能的穿透性，在治理邏輯方面增強多主體治理范圍的廣泛性、治理權責的清晰性和治理內容的延展性，在技術和治理的融合方面增強融合效應的滲透性、融合疊加的黏性和融合格局的固化。

首先，在技術邏輯方面，優(yōu)化數字技術運用、再造預算管理流程、強化績效目標與預算的匹配性。一是優(yōu)化數字技術運用，推動數據共享、深度挖掘和智能分析。借助數字財政平臺和數字政府平臺建設，打通數據壁壘，促進績效數據的跨部門共享、調取和使用；至少從省級層面建立財政系統(tǒng)的跨地區(qū)橫向數據共享利用，建立相同或類似的項目、部門和政策支出的目標庫、標準庫和指標完成情況數據庫，實現(xiàn)跨地區(qū)數據比較分析，助力績效目標評審、預算評估與評審和績效評價；激活、利用財政部門和預算單位在開展預算績效管理中沉淀的大量數據，植入智能算法模型，使其運用于績效目標評審、預算評審、績效評價和資金分配決策中；數字財政系統(tǒng)嵌入智能算法和統(tǒng)計分析技術乃至GPT技術，實現(xiàn)預算績效數據的智能分析和實時呈現(xiàn)。二是再造預算管理和績效管理的流程，實現(xiàn)兩者各環(huán)節(jié)的無縫對接。新增項目初步方案設計、可行性論證和概算審核環(huán)節(jié)與事前績效評估相銜接，強化兩者的信息互通和數據共享；構建事前績效評估與預算評審的聯(lián)審機制，實現(xiàn)兩者的同步審核、信息互通、結果互享；整合事中績效監(jiān)控和年中預算調整的流程，實現(xiàn)兩者的同步規(guī)劃、共同推進和有機銜接；建立“部門戰(zhàn)略—關鍵職責—核心指標”與部門預算支出規(guī)模及結構的邏輯關系，實現(xiàn)部門干“事”和謀“錢”的有機結合。三是整合目標設計與預算決策，實現(xiàn)兩者的契合匹配。預算部門在編制預算和績效目標時，應該根據績效目標來測算預算資金規(guī)模，預算支出的金額及結構與績效目標形成直接邏輯關系；績效目標評審應重點針對目標的合理性，即通過核對部門核心職責與發(fā)展規(guī)劃、上級黨委政府的任務與考核要求以及對目標進行縱向和橫向比較來確定目標制定的科學合理性；預算評審重點審核績效目標與預算編制的邏輯匹配性，即審核為完成績效目標所需的預算規(guī)模的成本測算及其支出結構安排的科學性，以確保目標與預算的匹配一致。四是建立指標與預算的一致性，實現(xiàn)兩者的邏輯互洽。構建績效指標與預算資金的邏輯聯(lián)系，強化指標的評價標準與資金支出標準的對應性，實現(xiàn)兩者的融會貫通。

其次，在治理邏輯方面，構建財政部門內部各機構的“微協(xié)同”和黨委、人大、政府系統(tǒng)的“大聯(lián)動”格局。一是財政部門內部各機構形成職責明晰、業(yè)務相融的預算績效管理體系?？冃Ч芾頇C構負責預算績效管理的建章立制、規(guī)劃和指導，其他機構按照預算績效管理的規(guī)章制度要求整合績效管理與預算管理，并接受績效管理機構的評價和監(jiān)督。也就是說，預算機構負責整合事前績效評估與預算評審，各業(yè)務機構分行業(yè)分領域整合績效目標評審、事前績效評估與預算評審、事中績效監(jiān)控與預算調整、績效自評與績效評價和預算決算，建立業(yè)務聯(lián)動、信息聯(lián)通和結果共享的工作機制，將績效管理要求有機嵌入預算編審、執(zhí)行、監(jiān)督和決算全程；績效管理機構和監(jiān)督機構聯(lián)合建立針對預算績效管理工作的評價監(jiān)督體系，對各機構開展預算績效管理工作的合規(guī)性和有效性進行過程監(jiān)督和結果評價，將其作為財政部門內部考核的一部分。二是人大、財政、審計、組織、紀（監(jiān)）委、編辦、人事和督查部門統(tǒng)籌形成預算績效管理聯(lián)動協(xié)同大格局。預算績效管理協(xié)同包括主體、對象、過程、時間和信息等方面的協(xié)同［22］，需要各級黨委、人大、政府進行頂層設計并統(tǒng)籌各相關部門形成全鏈條無縫對接的協(xié)同格局。也就是說，清晰界定人大、財政、審計、組織、紀（監(jiān)）委、編辦、人事、督查等有關部門在預算績效管理的職責并將其制度化，明確人大牽頭、財政與審計機關聯(lián)合實施、預算部門承擔主體責任、組織人事與紀（監(jiān)）委和編辦以及督查部門負責結果運用的分工；根據各自分工構建人大開展績效監(jiān)督、財政部門整合績效與預算管理、審計機關進行績效審計、組織人事與紀（監(jiān)）委和編辦以及督查部門將人大、財政和審計機關反饋的績效結果運用到其業(yè)務中的協(xié)同機制；健全預算績效管理在資金分配與管理以及完善政策等方面的結果運用機制；強化資源配置、預算績效目標和評價結果信息公開、部門間信息互聯(lián)互通的保障機制；建立預算績效管理聯(lián)動協(xié)同的監(jiān)督與評價體系并委托第三方機構實施年度評價。三是將預算部門的預算績效管理工作質量納入黨政機關績效考核（評）和財政綜合運行評價的范疇。預算績效管理工作質量包含預算部門編制績效目標、進行績效監(jiān)控和績效自評等工作的質量。將績效管理有機融入部門的預算管理和組織管理，形成部門核心職能、預算和績效相統(tǒng)一的集成體系，將部門預算績效管理活動轉化為部門履職效能，納入地方黨政機關績效考核（評）和財政綜合運行評價體系。

再次，在技術和治理邏輯融合方面，強化技術賦能、連接和引領治理的功能。一是提升技術賦能治理的有效性。除了目前廣泛使用的數據共享，還應采用區(qū)塊鏈、云計算等更多的數字技術手段來賦能多主體聯(lián)動；建立對跨部門數據進行數據挖掘分析的算法模型，形成跨部門數據統(tǒng)計分析、深度挖掘并形成分析報告的復雜計算甚至邏輯思考能力；擴大技術賦能多主體和多領域的范圍，實現(xiàn)對預算績效管理相關主體、環(huán)節(jié)和四本預算相應支出領域賦能的全覆蓋。二是構建技術驅動治理的大連接格局。在實現(xiàn)人大和政府建設的數據平臺相聯(lián)通的基礎上，進一步實現(xiàn)對組織、紀（監(jiān)）委、編辦、機關工委、督查、巡視（察）等黨委部門的連接，同時將連接擴大至社會的大運營商、大平臺、大機構，充分整合內外部各種主體的數據，形成技術驅動治理的大連接格局；開展常態(tài)化的跨部門績效溝通交流，強化績效溝通反饋的作用，推動績效經驗和知識的跨部門分享，形成跨部門績效學習和改進的良好氛圍；黨委政府層面推動建立技術連接預算績效管理多主體聯(lián)動的制度體系，強化這種聯(lián)動的確定性和可持續(xù)性。三是增強技術引領的牽引力和黏合作用。提高技術引領的位階，增強黨委政府層面的高階牽引力，強化引領勢能，形成以強引力造就多主體強聯(lián)動的態(tài)勢；整合各主體開展預算績效管理的相關職能、任務，進行結構重塑、任務重組和流程再造，增強技術引領多主體聯(lián)動的黏合作用，形成“1+1>2”的協(xié)同合力。

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［責任編輯：薛瑞漢? 李仁杰］