從責(zé)任話語到人權(quán)話語：走向服務(wù)的行政道歉

［收稿日期］2023-08-30

［基金項(xiàng)目］本文為國家社科基金后期資助項(xiàng)目“數(shù)字政府治理研究”（19FGLB032）的階段性成果

［作者簡介］周益（1988—? ），女，河北滄州人，中國人民公安大學(xué)犯罪學(xué)學(xué)院博士研究生。

［摘要］目前，對行政道歉的理論闡釋主要是從包括政治責(zé)任和法律責(zé)任在內(nèi)的責(zé)任話語角度進(jìn)行的。既有的行政道歉責(zé)任話語存在著行政道歉規(guī)范性不足、致歉事由覆蓋面不廣和制度功能不彰等缺陷，制約著行政道歉制度功能的發(fā)揮。從人權(quán)話語和憲法人權(quán)規(guī)范的視角來理解和闡釋行政道歉，能夠有效增強(qiáng)行政道歉的規(guī)范性，擴(kuò)展致歉事由的覆蓋面，凸顯行政道歉有別于其他問責(zé)制度的功能。新時(shí)代，要通過“以人民為中心”的人權(quán)話語理解和闡釋行政道歉制度?！耙匀嗣駷橹行摹钡娜藱?quán)話語凸顯了“服務(wù)”意涵，行政道歉需要通過致歉事由的“服務(wù)”轉(zhuǎn)向和道歉表達(dá)內(nèi)容的“服務(wù)”延伸來回應(yīng)新時(shí)代人權(quán)話語的“服務(wù)”意涵。在制度建構(gòu)層面，需要通過強(qiáng)化“美好生活權(quán)”的國家保護(hù)義務(wù)、在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中完善“以人民為中心”的行政道歉制度建構(gòu)、強(qiáng)化行政道歉在行政救濟(jì)制度體系中的功能表達(dá)，實(shí)現(xiàn)行政道歉的“服務(wù)”功能轉(zhuǎn)向。

［關(guān)鍵詞］行政道歉；責(zé)任話語；人權(quán)話語；以人民為中心

［中圖分類號］D922.1? ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A? ［文章編號］1003-7608（2023）06-0128-09

近年，隨著國家治理現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，黨政機(jī)關(guān)及其工作人員因違法、違規(guī)、不當(dāng)行為和不作為行為向公眾進(jìn)行道歉的案例屢見不鮮。例如，西安市政府因地鐵電纜處理不當(dāng)，向當(dāng)?shù)毓裰虑福婚L沙市委市政府就居民自建房倒塌事故向全社會(huì)公開道歉。國內(nèi)學(xué)者對此類道歉現(xiàn)象的稱謂較多，有“政府道歉”［1］“官員道歉”［2］“政治道歉”［3］“行政道歉”［4］等多種說法。對同一現(xiàn)象使用不同概念，實(shí)質(zhì)上反映了不同學(xué)科對這一現(xiàn)象的不同關(guān)注視角。法學(xué)學(xué)者基于行政法上的行政機(jī)關(guān)責(zé)任視角，一般采用“行政道歉”的概念，并對行政道歉的價(jià)值［5］、原則及致歉對象、主體、性質(zhì)、原因等要素［6］和相關(guān)法律規(guī)范［7］進(jìn)行了研究。既有研究大多立足法律規(guī)范的視角討論行政道歉，厘清行政道歉在不同層面的責(zé)任屬性，推動(dòng)了行政道歉的法治化發(fā)展。然而，既有研究在理論和實(shí)踐層面都存在著不足。在理論層面，未能充分揭示行政道歉的法理基礎(chǔ)，僅限于運(yùn)用“面子”等社會(huì)經(jīng)驗(yàn)命題來解釋行政道歉的重要性，僅區(qū)分了不同性質(zhì)道歉行為的責(zé)任基礎(chǔ)，對行政道歉運(yùn)行邏輯的一般性闡釋闕如；在實(shí)踐層面，忽視了行政道歉作為一種問責(zé)機(jī)制與其他問責(zé)制度的關(guān)聯(lián)性和差異性，未能揭示行政道歉在問責(zé)制度體系中具有的獨(dú)特功能。因此，超越既有的行政道歉責(zé)任話語，從更深層次揭示行政道歉的法理基礎(chǔ)，并以此為邏輯起點(diǎn)分析行政道歉與其他問責(zé)制度不同的功能，對推動(dòng)行政道歉的制度完善具有重要意義。

一、行政道歉責(zé)任話語的缺陷

目前，對行政道歉的理論闡釋，主要是從責(zé)任話語的角度展開的，包括將政治責(zé)任與法律責(zé)任作為行政道歉的法理基礎(chǔ)［8］。但是，行政道歉的責(zé)任話語存在著規(guī)范性不足、致歉事由覆蓋面不廣和制度功能不彰等缺陷。這些缺陷導(dǎo)致在理論層面存在無法提供對行政道歉的整體性理解問題，在實(shí)踐層面存在難以保障行政道歉規(guī)范運(yùn)行、廣泛應(yīng)用和在問責(zé)制度體系中彰顯獨(dú)特制度功能問題。

（一）行政道歉責(zé)任話語的規(guī)范性不足

行政道歉責(zé)任話語從政治責(zé)任和法律責(zé)任這兩個(gè)維度展開，這兩個(gè)維度都存在對行政道歉理論闡釋的規(guī)范性不足問題。

1. 行政道歉政治責(zé)任話語的規(guī)范性不足

就行政道歉責(zé)任話語的政治責(zé)任維度看，政治責(zé)任話語自身具有非規(guī)范性的特征。政治責(zé)任是指“政治官員制定符合民意的公共政策并推動(dòng)其實(shí)施的職責(zé)以及沒有履行好職責(zé)時(shí)所應(yīng)受的制裁和譴責(zé)”［9］。行政道歉政治責(zé)任話語，將政治理念或政治倫理作為行政道歉的邏輯起點(diǎn)，即以政治理念或政治倫理的要求來判斷是否應(yīng)當(dāng)作出行政道歉以及作出行政道歉的程序、方式與內(nèi)容。在實(shí)施直接選舉制度的西方國家，行政機(jī)關(guān)和官員作出行政道歉的邏輯起點(diǎn)在于社會(huì)契約的政治理念和對選民直接負(fù)責(zé)的政治倫理。在我國，黨政機(jī)關(guān)及其工作人員作出行政道歉的邏輯起點(diǎn)在于，人民當(dāng)家作主、黨和政府對人民負(fù)責(zé)的人民民主政治理念和“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究”的權(quán)責(zé)統(tǒng)一政治倫理。由于政治理念和政治倫理缺乏強(qiáng)制性的規(guī)范效力，以及具有抽象性、開放性、模糊性和變更性的特征，將政治責(zé)任作為作出行政道歉的直接依據(jù)，導(dǎo)致行政道歉缺乏規(guī)范性基礎(chǔ)。

建立在政治責(zé)任基礎(chǔ)上的行政道歉，存在的規(guī)范性缺失問題具有兩方面的后果。其一，是否作出行政道歉存在著高度不確定性問題，由于缺乏強(qiáng)制效力，是否作出行政道歉高度依賴官員自身的道德品質(zhì)。如果官員自身道德品質(zhì)低下，不愿意承擔(dān)政治責(zé)任，本該基于政治責(zé)任而作出的行政道歉面臨被逃逸的風(fēng)險(xiǎn)，這一問題在西方缺乏對政黨成員組織和紀(jì)律約束的“柔性政黨”制度下表現(xiàn)得尤為突出。例如，美國前總統(tǒng)特朗普就始終拒絕對他在“國會(huì)山騷亂”中的煽動(dòng)責(zé)任進(jìn)行道歉。其二，作為意識形態(tài)的抽象的政治理念和政治倫理并不涉及作出行政道歉的程序、方式與內(nèi)容等技術(shù)性規(guī)范，這就導(dǎo)致基于政治責(zé)任而直接作出的行政道歉在具體表達(dá)上往往具有隨意性，與行政道歉的制度化和規(guī)范化之間存在著張力。正是由于直接基于政治責(zé)任而產(chǎn)生的行政道歉固有的非規(guī)范性特征的負(fù)面后果，隨著現(xiàn)代責(zé)任政治的發(fā)展，特別是以保障責(zé)任為目標(biāo)的制度建構(gòu)的展開［10］，政治責(zé)任往往不再成為作出行政道歉的直接事由，而是成為行政道歉在政治理念和政治倫理層面得以證成的正當(dāng)化理由。

2.行政道歉法律責(zé)任話語的規(guī)范性不足

就行政道歉責(zé)任話語的法律責(zé)任維度看，在目前行政道歉相關(guān)法律規(guī)范欠缺、模糊和缺乏體系性整合的情況下，法律責(zé)任話語實(shí)際上并未發(fā)揮有效的規(guī)范性功能。法律責(zé)任作為行政道歉的直接事由，必須有法律規(guī)范的明文規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上得到法的規(guī)范效力保障，由此克服以政治責(zé)任作為行政道歉直接事由規(guī)范性缺失的問題，并推動(dòng)行政道歉作為責(zé)任政治表現(xiàn)方式的制度化轉(zhuǎn)向。但是，行政道歉法律責(zé)任話語實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的規(guī)范功用具有限制條件，即只有在行政道歉法律規(guī)范體系完備、規(guī)范完整和內(nèi)容精準(zhǔn)的理想狀態(tài)下，才能夠有效發(fā)揮其規(guī)范性功能。從行政道歉法律規(guī)范的整體立法情況來看，僅有《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）和《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）這兩部現(xiàn)行有效的法律對行政道歉進(jìn)行了零散規(guī)定，且僅僅涉及國家賠償和治安管理領(lǐng)域的行政道歉法定事由，其無法與行政道歉實(shí)踐中出現(xiàn)的豐富致歉事由相匹配。可見，既有的行政道歉法律規(guī)范距離體系完備要求有著相當(dāng)大的差距。這就導(dǎo)致在法定事由之外的大量行政道歉，依然只能將政治責(zé)任作為作出行政道歉的直接事由，這在實(shí)踐中實(shí)際上加劇了行政道歉規(guī)范性不足的缺陷，并且，既有的法律規(guī)范對行政道歉的規(guī)定也相對簡單和模糊。《國家賠償法》第三十五條規(guī)定：“致人精神損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉?！币环矫妫谠摋l款中，對較為模糊的“侵權(quán)行為影響的范圍”的解釋和判斷較為困難，這削弱了關(guān)于國家賠償?shù)男姓狼傅囊?guī)范性；另一方面，該條款只是簡略規(guī)定“賠禮道歉”，并未對賠禮道歉的程序、方式與內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，也削弱了關(guān)于國家賠償?shù)男姓狼傅囊?guī)范性?！吨伟补芾硖幜P法》第一百一十七條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)及其人民警察違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)賠禮道歉；造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！币环矫妫摋l中“公民、法人和其他組織合法權(quán)益”概念同樣存在著抽象性和模糊性的問題；另一方面，該條仍然沒有對賠禮道歉的程序、方式與內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。

概言之，從行政道歉既有法律規(guī)范的整體情況和具體內(nèi)容來看，行政道歉法律責(zé)任話語并未發(fā)揮出相對于政治責(zé)任話語的規(guī)范性優(yōu)勢。因此，只有通過推動(dòng)行政道歉法律規(guī)范的體系化塑造，才能實(shí)現(xiàn)行政道歉在法治軌道上運(yùn)行。

（二）行政道歉責(zé)任話語的致歉事由覆蓋面不廣

一方面，從行政道歉責(zé)任話語的政治責(zé)任維度看，行政道歉政治責(zé)任話語在事實(shí)層面無法全面覆蓋基于政治責(zé)任應(yīng)當(dāng)作出行政道歉的致歉事由。在西方“柔性政黨”制度下，在產(chǎn)生政治責(zé)任而尚未產(chǎn)生法律責(zé)任的情況下，是否作出行政道歉主要依賴于官員自身的道德品質(zhì)。而在中國強(qiáng)調(diào)政黨成員的組織性、紀(jì)律性和服從性的“剛性政黨”制度和強(qiáng)調(diào)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的體制下，在產(chǎn)生政治責(zé)任而尚未產(chǎn)生法律責(zé)任的情況下，是否作出行政道歉則高度依賴于黨內(nèi)法規(guī)的判斷和約束。在全面從嚴(yán)治黨背景下，政治責(zé)任在相當(dāng)大的程度上實(shí)際上轉(zhuǎn)化為“以政黨或者組織為運(yùn)作場域”的“紀(jì)律責(zé)任”［11］。在這樣的背景下，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際成了基于政治責(zé)任而形成的行政道歉致歉事由的主要判斷依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)涉及行政道歉的主要規(guī)范集中體現(xiàn)于《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱《問責(zé)條例》）第七條第九款，該款規(guī)定了黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，不履行或者不正確履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)的情形，具體包括“履行管理、監(jiān)督職責(zé)不力，職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故、群體性事件、公共安全事件，或者發(fā)生其他嚴(yán)重事故、事件，造成重大損失或者惡劣影響”。雖然行政道歉不屬于《問責(zé)條例》規(guī)定的對黨組織進(jìn)行檢查、通報(bào)、改組和對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分這七種問責(zé)方式，但是在行政道歉政治責(zé)任話語下，《問責(zé)條例》規(guī)定的問責(zé)情形是在黨內(nèi)法規(guī)體系之內(nèi)判斷行政道歉致歉事由最重要的依據(jù)。根據(jù)《問責(zé)條例》規(guī)定的問責(zé)情形，作為基于政治責(zé)任/“紀(jì)律責(zé)任”而形成的行政道歉致歉事由，存在的覆蓋面狹窄問題體現(xiàn)于兩方面。其一，《問責(zé)條例》規(guī)定的問責(zé)情形主要是重大事件和已經(jīng)造成實(shí)質(zhì)負(fù)面后果的事件。這就意味著以黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，確定基于政治責(zé)任而作出的行政道歉的致歉事由，會(huì)忽略未構(gòu)成重大事件和未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)負(fù)面后果的致歉事由。這就意味著一些本應(yīng)基于政治責(zé)任而作出行政道歉的一般性事件，或僅僅對人民群眾造成精神損害而未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性損害的事件，往往實(shí)質(zhì)性地逃逸了行政道歉的責(zé)任形式表達(dá)。其二，《問責(zé)條例》規(guī)定的問責(zé)情形主要涉及對群體造成損害或負(fù)面影響的事件，缺乏對導(dǎo)致個(gè)體損害或因個(gè)體產(chǎn)生的負(fù)面影響事件的關(guān)注。這就意味著，基于政治責(zé)任/“紀(jì)律責(zé)任”而形成的行政道歉致歉事由，實(shí)際上主要只指向群體而難以覆蓋個(gè)體，導(dǎo)致作為問責(zé)形式的行政道歉缺乏對公民個(gè)體的關(guān)注。

另一方面，從行政道歉責(zé)任話語的法律責(zé)任維度看，中國現(xiàn)行有效的行政道歉法律規(guī)范所規(guī)定的基于法律責(zé)任而應(yīng)當(dāng)作出行政道歉的致歉事由，覆蓋面也較為狹窄。按照《國家賠償法》第三十五條的規(guī)定，只有《國家賠償法》第三條所列舉的五項(xiàng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)嚴(yán)重侵犯人身權(quán)的情形和《國家賠償法》第十七條所列舉的行使偵查、檢察、審判職權(quán)的機(jī)關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)嚴(yán)重侵犯人身權(quán)的情形在出現(xiàn)致人精神損害的后果時(shí)，才能成為行政道歉的法定致歉事由。按照《治安管理處罰法》第一百一十七條規(guī)定，只有公安機(jī)關(guān)及其人民警察在治安管理活動(dòng)中，違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，才能構(gòu)成行政道歉的法定致歉事由。從上述法律規(guī)范對行政道歉致歉事由的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，基于法律責(zé)任而形成的行政道歉致歉事由，相對于基于政治責(zé)任/“紀(jì)律責(zé)任”而形成的行政道歉致歉事由，雖然解決了后者缺失關(guān)涉公民個(gè)體的行政道歉致歉事由的問題，但是仍然僅限于嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)且出現(xiàn)致人精神損害后果的行為，以及治安管理活動(dòng)中特定主體侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，在行政道歉致歉事由的覆蓋面上仍然相當(dāng)狹小，難以實(shí)現(xiàn)行政道歉責(zé)任話語在理論上所預(yù)期的精神侵害救濟(jì)和減少權(quán)力侵害行為的功能［12］。

（三）行政道歉責(zé)任話語的制度功能不彰

在行政道歉責(zé)任話語下，行政道歉雖然不屬于《問責(zé)條例》規(guī)定的七種“內(nèi)部性”問責(zé)方式，但在由“內(nèi)部性”問責(zé)方式與“外部性”問責(zé)方式組成的問責(zé)體系視域下，行政道歉作為“外部性”問責(zé)方式在實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。具體來說，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部依據(jù)黨規(guī)國法確定責(zé)任歸屬后，如有需要向社會(huì)公眾表達(dá)政治責(zé)任或法律責(zé)任的歸屬和承擔(dān)的情形，則由相應(yīng)的責(zé)任機(jī)關(guān)和責(zé)任人依據(jù)內(nèi)部判定的責(zé)任歸屬對外部社會(huì)公眾進(jìn)行道歉。

之所以需要“外部性”問責(zé)方式，其原因在于，“外部性”問責(zé)方式能夠?qū)崿F(xiàn)“內(nèi)部性”問責(zé)方式所不具備的向公眾表達(dá)政治責(zé)任承擔(dān)的“外部性”功能，和實(shí)現(xiàn)行政違法行為或不作為行為對公民造成的精神損害救濟(jì)的“外部性”功能。然而，由于作為“外部性”問責(zé)方式的行政道歉要在“內(nèi)部性”責(zé)任歸屬判定的基礎(chǔ)上作出，這也就意味著，行政道歉亦是“內(nèi)部性”責(zé)任判定的外部延伸和外部表達(dá)，同時(shí)承擔(dān)兩種問責(zé)方式的功能。行政道歉在問責(zé)體系中“內(nèi)外兼具”的雙重功能實(shí)際上模糊了其制度功能。由于責(zé)任話語的核心目標(biāo)和問責(zé)制度的核心功能在于“內(nèi)部性”的責(zé)任歸屬判定，一旦在行政道歉的致歉內(nèi)容中，只涉及經(jīng)內(nèi)部判斷得出的政治責(zé)任或法律責(zé)任歸屬的內(nèi)容，而淡化了政治責(zé)任或法律責(zé)任承擔(dān)和精神損害救濟(jì)的表達(dá)，則其就會(huì)淪為“內(nèi)部性”責(zé)任判定結(jié)論的外部“傳達(dá)”。在這種情形下，行政道歉只具備了“外部性”的形式，在實(shí)質(zhì)功能上與“內(nèi)部性”的問責(zé)方式難以區(qū)別，行政道歉相對于其他問責(zé)制度的功能就難以彰顯。

二、人權(quán)話語作為行政道歉法理基礎(chǔ)

將人權(quán)保障作為行政道歉的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，能夠有效解決行政道歉責(zé)任話語存在的問題，凸顯行政道歉與問責(zé)體系中其他問責(zé)制度不同的功能定位。

（一）行政道歉人權(quán)話語的意義

行政道歉人權(quán)話語是指，將人權(quán)保障作為行政道歉的動(dòng)因和目標(biāo)，行政道歉是對遭受黨政機(jī)關(guān)及其工作人員侵害的公民權(quán)利的救濟(jì)方式。具體來說，在黨政機(jī)關(guān)及其工作人員以違法或不作為的方式對公民個(gè)體權(quán)利或特定群體集體權(quán)利進(jìn)行侵害并產(chǎn)生權(quán)利損害后果的情況下，黨政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)就權(quán)利侵害行為及造成的損害后果進(jìn)行行政道歉。

行政道歉人權(quán)話語與責(zé)任話語既有區(qū)別又有聯(lián)系。一方面，行政道歉人權(quán)話語主張，作出行政道歉的法理基礎(chǔ)在于實(shí)現(xiàn)憲法上的人權(quán)保障目標(biāo)，而非政治責(zé)任或法律責(zé)任的履行和外部表達(dá)。行政道歉人權(quán)話語將公民權(quán)利作為判斷黨政機(jī)關(guān)及其工作人員是否應(yīng)當(dāng)作出行政道歉的邏輯起點(diǎn)，公民權(quán)利保障是行政道歉的根本目的和直接目的。而行政道歉責(zé)任話語，則是將政治責(zé)任或法律責(zé)任作為判斷黨政機(jī)關(guān)及其工作人員是否應(yīng)當(dāng)作出行政道歉的邏輯起點(diǎn)，并將責(zé)任履行和責(zé)任外部表達(dá)作為行政道歉的直接目的，實(shí)現(xiàn)人身權(quán)和精神性權(quán)利救濟(jì)僅僅是行政道歉在完成責(zé)任履行和責(zé)任外部表達(dá)目標(biāo)的同時(shí)附帶實(shí)現(xiàn)的功能。另一方面，行政道歉人權(quán)話語本身并不否定行政道歉中政治責(zé)任與法律責(zé)任的存在，而是在更深層次上解釋了在行政道歉領(lǐng)域政治責(zé)任和法律責(zé)任存在的根本目的在于人權(quán)保障，即政治責(zé)任與法律責(zé)任被系統(tǒng)整合于人權(quán)話語之中，政治責(zé)任與法律責(zé)任均是實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的方式。行政道歉人權(quán)話語與責(zé)任話語之間屬于包容關(guān)系，人權(quán)話語為責(zé)任話語提供目標(biāo)和整合方向，責(zé)任話語是人權(quán)話語目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方式之一。

（二）人權(quán)話語作為行政道歉法理基礎(chǔ)的優(yōu)勢

1.行政道歉人權(quán)話語的規(guī)范性優(yōu)勢

行政道歉人權(quán)話語相對于責(zé)任話語的首要優(yōu)勢在于其能夠增強(qiáng)行政道歉的規(guī)范性，進(jìn)而以行政道歉的規(guī)范性來保障行政道歉的有效實(shí)施，以及按照行政道歉規(guī)范性的要求推動(dòng)行政道歉的制度完善。

第一，行政道歉人權(quán)話語主張以《中華人民共和國憲法》第三十三條規(guī)定的“國家尊重和保障人權(quán)”條款（以下簡稱“憲法人權(quán)條款”）作為行政道歉的規(guī)范依據(jù)。這能夠使行政道歉得到憲法層級最高規(guī)范效力的保障，在基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)的框架下實(shí)現(xiàn)行政道歉的規(guī)范運(yùn)行。某一制度規(guī)范效力的生成和發(fā)揮，依賴體系完備、規(guī)范完整、內(nèi)容精準(zhǔn)的規(guī)范體系。行政道歉要發(fā)揮效力，必須通過對行政道歉進(jìn)行體系性規(guī)范塑造，以融貫性的立法推動(dòng)行政道歉的規(guī)范實(shí)施?！皯椃ㄈ藱?quán)條款”作為行政道歉體系性規(guī)范塑造的規(guī)范基礎(chǔ)，具有兩方面的優(yōu)勢。一是“憲法人權(quán)條款”所具有的最高規(guī)范效力能夠有效輻射黨規(guī)和行政法律規(guī)范，能夠滿足作為行政道歉體系性規(guī)范塑造邏輯起點(diǎn)的要求。二是憲法基本權(quán)利教義學(xué)中國家保護(hù)義務(wù)的既有法律技術(shù)，能夠?yàn)樾姓狼阁w系性的規(guī)范塑造提供成熟框架，能夠推動(dòng)行政道歉規(guī)范體系盡快形成和走向完備。

第二，行政道歉人權(quán)話語能夠以“憲法人權(quán)條款”廣泛的效力范圍來彌補(bǔ)具體法律規(guī)范對行政道歉規(guī)定的缺陷。在我國，“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，我國黨政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)涉及國家治理與社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域［13］。在我國行政道歉實(shí)踐中出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、醫(yī)療、環(huán)保等廣泛致歉事由，也印證了在“掌其權(quán)必負(fù)責(zé)”［14］的“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的原理下，權(quán)力所及之處亦是責(zé)任覆蓋之地。這就意味著，即使在黨內(nèi)法規(guī)和部門行政法的立法或修訂中，增加或完善行政道歉的具體規(guī)范內(nèi)容，可能也無法覆蓋行政道歉可能出現(xiàn)的廣泛致歉事由。利用憲法作為國家根本大法和治國安邦總章程對國家治理和社會(huì)生活的廣泛效力，將“憲法人權(quán)條款”作為行政道歉的規(guī)范依據(jù)，能夠避免由于具體法律規(guī)范對行政道歉規(guī)定的漏洞和盲區(qū)。具體來說，在具體法律規(guī)范對實(shí)際發(fā)生的行政道歉致歉事由未作出規(guī)定時(shí)，可以通過“憲法人權(quán)條款”發(fā)揮直接效力的方式為行政道歉提供規(guī)范支撐，以取代非規(guī)范性的政治責(zé)任作為行政道歉的法理基礎(chǔ)。

2.行政道歉人權(quán)話語的致歉事由覆蓋性優(yōu)勢

行政道歉責(zé)任話語在致歉事由上存在忽視個(gè)體權(quán)利、非精神性權(quán)利和普通權(quán)利損害事件的問題，并未實(shí)現(xiàn)對基于“以人民為中心”的政治理念或政治倫理應(yīng)進(jìn)行行政道歉的致歉事由的全覆蓋。從理論視角看，人權(quán)話語相對于責(zé)任話語，在行政道歉致歉事由上具有延展性優(yōu)勢，有利于實(shí)現(xiàn)行政道歉致歉事由的全覆蓋。人權(quán)話語本身涉及社會(huì)生活的方方面面，既包括傳統(tǒng)的政治領(lǐng)域的政治（自由）權(quán)利，也包括20世紀(jì)被廣為認(rèn)可的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，還包括環(huán)境權(quán)、個(gè)人信息權(quán)等逐漸被證實(shí)的新興權(quán)利。人權(quán)話語的廣泛涵括性和對新興權(quán)利的包容性，使得將人權(quán)話語作為行政道歉致歉事由的法理基礎(chǔ)能夠因時(shí)因勢靈活延展行政道歉致歉事由。例如，在個(gè)人信息保護(hù)行政法律規(guī)范尚未形成體系、行政機(jī)關(guān)對個(gè)人信息保護(hù)的責(zé)任未能得到有效界定的情況下，如果以責(zé)任話語來認(rèn)識與政務(wù)公共數(shù)據(jù)泄露相關(guān)的行政道歉問題，就會(huì)產(chǎn)生行政道歉逃逸的可能。由于既有法律規(guī)范尚未形成，在無法進(jìn)行責(zé)任判定的情況下，政務(wù)公共數(shù)據(jù)泄露就難以被納入行政道歉的致歉事由。此時(shí)，基于政治理念或政治倫理本應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的政務(wù)公共數(shù)據(jù)泄露的行政道歉，就有可能被逃逸。如果以人權(quán)話語來認(rèn)識這一問題，個(gè)人信息權(quán)（益）作為《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定的法定權(quán)利以及作為得到學(xué)界廣泛認(rèn)可的公民基本權(quán)利，在政務(wù)公共數(shù)據(jù)泄露中被行政機(jī)關(guān)的不作為行為所侵害，行政機(jī)關(guān)對公民個(gè)人信息權(quán)侵害的行為就可以成為行政道歉的致歉事由。由此可見，在行政道歉人權(quán)話語下，侵權(quán)行為與致歉事由之間建立了直接聯(lián)系。而在行政道歉責(zé)任話語下，侵權(quán)行為與致歉事由之間的聯(lián)系，則需要責(zé)任判定的轉(zhuǎn)介環(huán)節(jié)，一旦在責(zé)任判定的轉(zhuǎn)介環(huán)節(jié)出現(xiàn)障礙，就會(huì)導(dǎo)致行政道歉致歉事由的缺失。

人權(quán)話語下的行政道歉致歉事由所具有的延展性優(yōu)勢具體體現(xiàn)在兩方面。一方面，從致歉事由涉及對象角度看，行政道歉人權(quán)話語能夠?qū)崿F(xiàn)從個(gè)體到群體的致歉事由對象全覆蓋。在行政道歉責(zé)任話語中，由于以群體為對象的行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為行為往往會(huì)造成重大損失或惡劣影響，更能夠觸發(fā)責(zé)任判定機(jī)制，繼而在責(zé)任判定的基礎(chǔ)上作出行政道歉。因此，行政道歉的致歉事由主要關(guān)注以群體為對象的行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為行為。行政道歉人權(quán)話語則強(qiáng)調(diào)行政道歉的價(jià)值目標(biāo)在于對公民的權(quán)利救濟(jì)、實(shí)現(xiàn)公民的主體性。因此，行政道歉人權(quán)話語在致歉事由上的根本關(guān)注在于對公民個(gè)體造成的損害。如果將群體權(quán)利（公共利益）理解為個(gè)體權(quán)利的集合，那么行政道歉對公民個(gè)體權(quán)利的根本關(guān)注與對群體權(quán)利（公共利益）的關(guān)注并不沖突，則行政道歉人權(quán)話語能夠?qū)崿F(xiàn)作為致歉事由對象的個(gè)體與群體的統(tǒng)一。另一方面，從致歉事由涉及事件性質(zhì)角度看，行政道歉人權(quán)話語能夠以對個(gè)體權(quán)利的關(guān)懷為支點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)從普通權(quán)利損害事件到造成重大損失或惡劣影響的事件的致歉事由全覆蓋。在行政道歉責(zé)任話語中，行政道歉的致歉事由主要關(guān)注行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為行為造成重大損失或者惡劣影響的事件，這依舊是一種以“事”為中心的管理思維，并不符合“以人民為中心”的發(fā)展思想“對人的地位與意義的高度認(rèn)可”［15］的要求。因此，強(qiáng)調(diào)對“人”的根本關(guān)注的行政道歉人權(quán)話語，一方面，主張將行政機(jī)關(guān)對個(gè)人的未造成惡劣影響的普通權(quán)利損害事件作為行政道歉致歉事由；另一方面，在造成重大損失或惡劣影響需要作出行政道歉的事件中，主張行政道歉的目的不在于傳達(dá)對重大事件責(zé)任歸屬的判定結(jié)果和“息事寧人”，而是保障在重大事件中權(quán)利受到侵害的諸多個(gè)體的人權(quán)。

3.行政道歉人權(quán)話語的制度功能凸顯優(yōu)勢

在行政道歉責(zé)任話語中，行政道歉被視為問責(zé)體系的組成部分，對行政道歉的理解認(rèn)識和規(guī)范塑造主要是在行政組織法的層面展開的。因此，盡管行政道歉存在著精神性權(quán)利救濟(jì)的溢出效果，但其根本屬性仍是問責(zé)機(jī)制的外部表達(dá)，核心功能仍然在于在行政組織法層面實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”。按照行政救濟(jì)的性質(zhì)是一種對被行政行為所損害的公民權(quán)利法律補(bǔ)救機(jī)制的認(rèn)識［16］，以人權(quán)話語來理解和認(rèn)識行政道歉，主要在行政救濟(jì)法的層面展開，按照行政救濟(jì)法的理念和基本框架進(jìn)行行政道歉的制度建構(gòu)。雖然行政道歉仍然與問責(zé)體系之間具有緊密聯(lián)系，但是按照行政救濟(jì)并非“對行政主體的一種懲戒”［17］的基本立場，行政道歉在制度功能上表現(xiàn)出與其他具有懲戒色彩的問責(zé)機(jī)制的不同。因此，在行政道歉人權(quán)話語下，行政道歉根本的制度功能在于以道歉的方式實(shí)現(xiàn)對被行政行為侵害的公民權(quán)利的補(bǔ)救。由此，在人權(quán)話語下，行政道歉不再存在與問責(zé)體系中其他問責(zé)機(jī)制在制度功能上混淆的問題。

三、“以人民為中心”人權(quán)話語行政道歉的服務(wù)功能轉(zhuǎn)向

將人權(quán)話語作為理解和認(rèn)識中國行政道歉制度的法理基礎(chǔ)，要充分理解新時(shí)代中國人權(quán)理論與人權(quán)話語的核心要義和發(fā)展方向，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建行政道歉人權(quán)話語的制度路徑。

（一）“以人民為中心”人權(quán)話語行政道歉服務(wù)功能轉(zhuǎn)向的內(nèi)容

在“以人民為中心”的新時(shí)代人權(quán)話語下，人權(quán)保障呈現(xiàn)出從被動(dòng)保護(hù)向主動(dòng)“服務(wù)”的轉(zhuǎn)向，行政道歉制度也應(yīng)當(dāng)按照人權(quán)話語向“服務(wù)”意涵轉(zhuǎn)向的趨勢，在致歉事由和道歉表達(dá)方式上實(shí)現(xiàn)服務(wù)功能轉(zhuǎn)向。

1.“以人民為中心”人權(quán)話語的服務(wù)意涵

隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在“以人民為中心”的發(fā)展思想推動(dòng)下，我國的人權(quán)話語也隨著社會(huì)主要矛盾的變化而不斷發(fā)展創(chuàng)新，形成了具有鮮明人民性的人權(quán)發(fā)展道路和“以人民為中心”的人權(quán)話語。

“以人民為中心”的人權(quán)話語相對于傳統(tǒng)人權(quán)話語更加凸顯了服務(wù)意涵，即人權(quán)事業(yè)由黨政機(jī)關(guān)“應(yīng)答式”的被動(dòng)人權(quán)保障，轉(zhuǎn)向黨政機(jī)關(guān)“將重視人權(quán)貫徹進(jìn)執(zhí)政的全方位、全過程中”［18］，以主動(dòng)服務(wù)來優(yōu)化人權(quán)治理，回應(yīng)人民人權(quán)訴求?！耙匀嗣駷橹行摹钡娜藱?quán)話語與新時(shí)代人權(quán)發(fā)展道路中強(qiáng)調(diào)人民主體地位和“美好生活權(quán)引領(lǐng)新一代人權(quán)”［19］具有緊密聯(lián)系。一方面，“以人民為中心”的人權(quán)話語強(qiáng)調(diào)“人民性是發(fā)展中國人權(quán)事業(yè)的最顯著特征”［20］，并始終將實(shí)現(xiàn)人民的主體地位放置于人權(quán)發(fā)展的首要方面。在人權(quán)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)人民主體地位的關(guān)鍵在于，“讓人民成為人權(quán)事業(yè)發(fā)展的主要參與者、促進(jìn)者、受益者”［21］。因此，只有黨政機(jī)關(guān)以“服務(wù)”的態(tài)度，通過實(shí)踐調(diào)查研究主動(dòng)了解人民群眾的人權(quán)訴求，以事前預(yù)防的方式主動(dòng)解決人權(quán)事業(yè)發(fā)展中的困難和障礙，才能夠按照“以人民為中心”的人權(quán)話語的要求真正實(shí)現(xiàn)人民在人權(quán)事業(yè)中的主體地位。另一方面，2018年，習(xí)近平在致紀(jì)念《世界人權(quán)宣言》發(fā)表70周年座談會(huì)的賀信中，創(chuàng)造性地提出“人民幸福生活是最大的人權(quán)”的論斷，這一重要論斷為新時(shí)代人權(quán)話語指引了發(fā)展方向。美好生活權(quán)論斷的提出，意味著在保障生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上，要從人權(quán)發(fā)展的高度實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往，要以人權(quán)訴求的方式保障人民對美好生活的需要［22］。因此，以美好生活權(quán)為核心的新時(shí)代人權(quán)話語，要求黨政機(jī)關(guān)必須通過更加積極主動(dòng)作為的“服務(wù)”方式，在人權(quán)事業(yè)“沒有最好、只有更好”的發(fā)展進(jìn)程中滿足人民群眾日益增長的對美好生活的訴求?！耙匀嗣駷橹行摹比藱?quán)話語的“服務(wù)”意涵，要求增強(qiáng)行政道歉主體的致歉主動(dòng)性與真誠性，使行政道歉在凸顯“人民主體地位”中真正發(fā)揮人權(quán)保障的作用，并及時(shí)回應(yīng)美好生活權(quán)的要求。

2.“以人民為中心”人權(quán)話語行政道歉致歉事由的服務(wù)轉(zhuǎn)向

在傳統(tǒng)的人權(quán)話語下，行政道歉的致歉事由主要在于致歉主體侵害公民權(quán)利的違法作為或不作為行為。從致歉事由來看，行政機(jī)關(guān)更多表現(xiàn)出因違法而被動(dòng)道歉的態(tài)度，即以“應(yīng)答式”的人權(quán)事后救濟(jì)理念來作出行政道歉。在“以人民為中心”人權(quán)話語下，行政道歉的致歉事由要從“做錯(cuò)了”和“沒有做”的合法性事由擴(kuò)展到“沒做好”的合理性事由。為了滿足人民對美好生活的更高期待，不僅侵害公民權(quán)利的違法行為和不作為行為應(yīng)當(dāng)成為致歉事由，侵害公民權(quán)利的不合理行為也應(yīng)當(dāng)成為致歉事由。例如，在我國國家治理實(shí)踐中，存在一些由形式主義、官僚主義頑疾導(dǎo)致的合法但不合理的“一刀切”管理行為，盡管此類管理行為得到了法律法規(guī)的授權(quán)，但是由于缺乏科學(xué)決策和主動(dòng)“服務(wù)”群眾的精細(xì)化實(shí)施，往往對人民群眾的日常生活帶來了負(fù)面影響，距離人民對美好生活的向往有較大的差距，應(yīng)該將此類不作為或亂作為行為作為行政道歉事由。將此類行為作為行政道歉致歉事由，能夠以道歉方式實(shí)現(xiàn)對“美好生活權(quán)”的救濟(jì)，督促致歉主體在“服務(wù)”中提高治理能力，以滿足人民的期待。

3.“以人民為中心”人權(quán)話語行政道歉表達(dá)內(nèi)容的服務(wù)延伸

在傳統(tǒng)的人權(quán)話語下，行政道歉的表達(dá)內(nèi)容主要在于對違法作為或不作為行為造成權(quán)利損害的承認(rèn)和負(fù)責(zé)，以及以遺憾表示的方式征得權(quán)利受損主體的理解和原諒來實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的目標(biāo)。在“以人民為中心”的人權(quán)話語下，行政道歉不僅要表達(dá)承認(rèn)錯(cuò)誤和承擔(dān)責(zé)任的內(nèi)容，還要說明如何通過主動(dòng)“服務(wù)”的作為來實(shí)現(xiàn)“美好生活權(quán)”。長沙望城居民自建房倒塌事故行政道歉的表達(dá)內(nèi)容就充分體現(xiàn)了“以人民為中心”的人權(quán)話語下行政道歉表達(dá)內(nèi)容的服務(wù)延伸特點(diǎn)。在長沙望城居民自建房倒塌事故的行政道歉中，長沙市委書記吳桂英首先承認(rèn)了違法不作為行為對公民生命權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害，表明了對責(zé)任歸屬的確定，表示妥善做好安撫安置等善后工作以充分救濟(jì)人民權(quán)利來征求人民群眾的諒解。隨后，她強(qiáng)調(diào)了在人民至上的理念下，市委市政府將開展“深入開展安全生產(chǎn)大排查大整治，加大自建房安全專項(xiàng)整治力度”［23］的主動(dòng)作為。

（二）行政道歉“服務(wù)”功能轉(zhuǎn)向的制度建構(gòu)路徑

行政道歉的“服務(wù)”功能轉(zhuǎn)向，需要在制度層面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。在未來行政道歉的制度完善和制度發(fā)展中，可以通過強(qiáng)化“美好生活權(quán)”的國家保護(hù)義務(wù)、在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中完善“以人民為中心”的行政道歉制度和凸顯行政道歉在行政救濟(jì)制度體系中的功能表達(dá)，來實(shí)現(xiàn)行政道歉上的“服務(wù)”功能轉(zhuǎn)向，使行政道歉的制度發(fā)展能夠符合新時(shí)代“以人民為中心”人權(quán)話語的要求。

1.在強(qiáng)化“美好生活權(quán)”的國家保護(hù)義務(wù)中推動(dòng)行政道歉制度完善

“美好生活權(quán)”是“新時(shí)代中國人權(quán)話語體系和當(dāng)代中國人權(quán)觀中的‘關(guān)鍵詞”［24］，是新時(shí)代“以人民為中心”的人權(quán)發(fā)展道路“服務(wù)”轉(zhuǎn)向的支點(diǎn)。黨的二十大報(bào)告指出：“必須在發(fā)展中保障和改善民生，鼓勵(lì)共同奮斗創(chuàng)造美好生活，不斷實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往?！保?5］強(qiáng)化“美好生活權(quán)”的國家保護(hù)義務(wù)是推動(dòng)“美好生活權(quán)”發(fā)展的根本途徑。按照新時(shí)代“以人民為中心”人權(quán)話語的要求，推動(dòng)行政道歉制度在“服務(wù)”功能轉(zhuǎn)向中日臻完善，就必須實(shí)現(xiàn)行政道歉制度與“美好生活權(quán)”保障的有機(jī)結(jié)合，即在強(qiáng)化“美好生活權(quán)”的國家保護(hù)義務(wù)中推動(dòng)行政道歉制度完善。

在強(qiáng)化“美好生活權(quán)”國家保護(hù)義務(wù)中推動(dòng)行政道歉制度完善，應(yīng)當(dāng)從立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)分擔(dān)國家保護(hù)義務(wù)［26］的視角展開。首先，就立法機(jī)關(guān)而言，要通過立法完善行政道歉制度來履行“憲法委托”的“美好生活權(quán)”保護(hù)義務(wù)。具體來說，在我國未來可能進(jìn)行的行政法典編纂中，可以將行政道歉列為行政法上的法定權(quán)利（后果）救濟(jì)方式，并按照“美好生活權(quán)”對致歉事由和行政道歉表達(dá)內(nèi)容的要求，將行政道歉致歉事由由侵害公民權(quán)利的違法行為擴(kuò)展到侵害公民權(quán)利的不合理行為，在行政道歉表達(dá)內(nèi)容上明確要求道歉主體既要表達(dá)責(zé)任歸屬、責(zé)任承擔(dān)和權(quán)利救濟(jì)，也要明確對致歉事由再次發(fā)生的預(yù)防措施和相關(guān)權(quán)利保障的進(jìn)一步完善舉措。其次，就行政機(jī)關(guān)而言，一方面，要通過主動(dòng)致歉表達(dá)致歉誠意，推動(dòng)人民群眾對行政道歉的積極參與和有效認(rèn)可，在行政道歉中凸顯“人民主體地位”；另一方面，要在行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)“服務(wù)”中，積極聽取人民群眾對“美好生活權(quán)”的訴求，在改正既有錯(cuò)誤或不當(dāng)行為的同時(shí)，為未來工作能夠滿足人民對美好生活的向往奠定基礎(chǔ)。再次，就司法機(jī)關(guān)而言，在行政案件調(diào)解中，要鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)按照“美好生活權(quán)”的要求作出高標(biāo)準(zhǔn)的行政道歉，在保障公民權(quán)利的同時(shí)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議［27］；在涉及行政道歉的行政案件判決中，如果缺乏法律的明確規(guī)定或法律規(guī)定相對模糊，要結(jié)合“美好生活權(quán)”的規(guī)范要求進(jìn)行合憲性解釋，來保障公民在行政道歉中的實(shí)體性權(quán)利與程序性權(quán)利。

2.在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中完善“以人民為中心”的行政道歉制度建構(gòu)

在我國“黨政合署”“歸口管理”等復(fù)雜黨政關(guān)聯(lián)關(guān)系對行政道歉產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響下，行政道歉實(shí)現(xiàn)體系化的制度建構(gòu)離不開黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。目前，黨內(nèi)法規(guī)沒有對行政道歉的直接規(guī)定，只有《問責(zé)條例》涉及行政道歉致歉事由判定的間接關(guān)聯(lián)內(nèi)容。“以人民為中心”的人權(quán)話語，要求在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中通過強(qiáng)化黨內(nèi)責(zé)任，推動(dòng)應(yīng)作出行政道歉（包括單獨(dú)作出和與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合作出）的黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員或者具有黨員身份的行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員，按照“服務(wù)”的要求主動(dòng)作出、真誠作出行政道歉。對于逃逸本應(yīng)作出的行政道歉，或消極、虛假作出行政道歉的黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員或者具有黨員身份的行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員，應(yīng)按照《問責(zé)條例》和《中國共產(chǎn)黨處分違紀(jì)黨員批準(zhǔn)權(quán)限和程序規(guī)定》的要求，予以相應(yīng)的問責(zé)和紀(jì)律處分。

3.強(qiáng)化行政道歉在行政救濟(jì)制度體系中的功能表達(dá)

按照“以人民為中心”人權(quán)話語的要求，凸顯行政道歉的制度功能優(yōu)勢，不僅要將行政道歉與行政組織法上的問責(zé)機(jī)制相區(qū)分，還要在行政救濟(jì)法內(nèi)部與其他行政救濟(jì)方式相區(qū)分。因此，要在行政救濟(jì)法的框架下進(jìn)一步明確行政道歉的屬性，強(qiáng)化行政道歉在行政救濟(jì)制度體系中的功能表達(dá)，其中最為關(guān)鍵的問題在于行政道歉的發(fā)動(dòng)主體問題。在行政救濟(jì)法領(lǐng)域存在將行政相對人的主動(dòng)申請作為行政救濟(jì)發(fā)動(dòng)前提的認(rèn)識，按照這種認(rèn)識，行政道歉發(fā)動(dòng)的前提應(yīng)當(dāng)是公民在權(quán)利被行政行為侵害后主動(dòng)提出申請。但是，這種認(rèn)識在理論和實(shí)踐層面都無法與行政道歉相兼容。一方面，行政道歉一旦成為“被動(dòng)行為”就與道歉行為本身的主動(dòng)“悔過”并請求對方理解和原諒的屬性相沖突；另一方面，實(shí)踐中大量出現(xiàn)的行政主體在其行政行為侵害公民合法權(quán)利后主動(dòng)進(jìn)行道歉的現(xiàn)象則難以被解釋。有學(xué)者指出：“有關(guān)國家機(jī)關(guān)既可以主動(dòng)實(shí)施行政救濟(jì)，也可以依相對人的申請實(shí)施行政救濟(jì)……目前，多數(shù)人將行政救濟(jì)僅限于依申請而直接實(shí)施的救濟(jì)，這是不全面的。”［28］按照這一認(rèn)識，應(yīng)明確行政道歉的發(fā)動(dòng)主體應(yīng)當(dāng)是行政主體而非行政相對人。由此，在行政救濟(jì)法內(nèi)部，行政道歉應(yīng)與賠償、補(bǔ)償?shù)扔尚姓鄬θ松暾埗l(fā)動(dòng)的后果救濟(jì)方式相區(qū)分，并凸顯行政機(jī)關(guān)主動(dòng)“服務(wù)”作為來實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的功能。

四、結(jié)語

在傳統(tǒng)認(rèn)識中，行政道歉往往與不同性質(zhì)的責(zé)任相關(guān)聯(lián)，由此形成了將政治責(zé)任和法律責(zé)任作為行政道歉法理基礎(chǔ)的行政道歉的責(zé)任話語。行政道歉責(zé)任話語只能解釋行政道歉的表象問題，并在我國行政道歉黨內(nèi)法規(guī)和法律規(guī)范極度欠缺的情況下，帶來了諸多實(shí)踐問題，影響了行政道歉規(guī)范作用的發(fā)揮，制約了行政道歉在規(guī)范體系中的制度完善。因此，行政道歉責(zé)任話語無法實(shí)現(xiàn)行政道歉的人權(quán)保障（救濟(jì)）本質(zhì)。行政道歉人權(quán)話語以“憲法人權(quán)條款”作為規(guī)范依據(jù)，與法治政黨和法治政府建設(shè)具有緊密聯(lián)系。因此，應(yīng)當(dāng)按照黨的二十大報(bào)告要求，根據(jù)憲法的規(guī)范要求和依法行政的實(shí)踐需要，在行政道歉的制度完善中落實(shí)“以人民為中心”人權(quán)話語的“服務(wù)”意涵，積極實(shí)現(xiàn)“美好生活權(quán)”，有效推動(dòng)行政道歉的權(quán)利化、規(guī)范化、法治化轉(zhuǎn)向。

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［責(zé)任編輯：向長艷］