社會組織參與養(yǎng)老服務的制度環(huán)境激勵因素及其作用機理

姜耀輝

［摘 要］ 社會組織參與養(yǎng)老服務是推動養(yǎng)老服務多元化發(fā)展的必由之路。運用制度分析法、問卷調查法和網絡層次分析法（NP）從制度環(huán)境層面分析社會組織參與養(yǎng)老服務的具體激勵因素及其作用機理。宏觀制度環(huán)境、微觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境三個維度構成了制度環(huán)境激勵的解釋框架。最大激勵維度是制度執(zhí)行環(huán)境，微觀制度環(huán)境次之，宏觀制度環(huán)境最次。制度執(zhí)行環(huán)境主要通過減少縱向層級傳導和橫向部門協(xié)作執(zhí)行所造就的制度張力，增強政策落實效果和組織發(fā)展預期。從制度環(huán)境層面激勵社會組織參與養(yǎng)老服務，要著力優(yōu)化制度執(zhí)行環(huán)境，提升層級執(zhí)行和部門協(xié)作效果；切實轉變國家層面對社會組織參與養(yǎng)老服務的認知、判斷和態(tài)度，提升國家重視度和國家支持度；完善社會組織參與養(yǎng)老服務的人才、登記和管理制度。

［關鍵詞］ 社會組織；養(yǎng)老服務；制度環(huán)境；激勵因素；作用機理

一、問題的提出

黨的二十大報告提出“推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務”，強調“引導、支持有意愿有能力的企業(yè)、社會組織和個人積極參與公益慈善事業(yè)”。 社會組織提供養(yǎng)老服務兼具服務公共性、方式差異化、水平專業(yè)化的特點，在養(yǎng)老服務多元化供給中發(fā)揮不可替代的重要作用， 有助于構建多層次養(yǎng)老服務體系。 社會組織豐富了養(yǎng)老服務供給主體，已成為加強養(yǎng)老服務行業(yè)管理、紓解養(yǎng)老服務供給難題的政府好幫手，還將成為我國養(yǎng)老服務的生力軍和主體力量，引入社會組織參與養(yǎng)老服務是大勢所趨。社會組織數(shù)量和養(yǎng)老服務需求總量的加速增長，以及黨和國家前所未有的高度重視，促使越來越多的社會組織涌入養(yǎng)老服務領域。按照目前廣為接受的“國家與社會”宏觀理論假設，寬松環(huán)境的形成更能激發(fā)社會組織參與養(yǎng)老服務的動力，但現(xiàn)實卻是“國家政策熱、養(yǎng)老市場冷、社會組織難”。實踐中，社會組織參與養(yǎng)老服務的效果一般，表現(xiàn)在以下方面。第一，參與意愿不強，參與整體數(shù)量有限，養(yǎng)老服務供給總量不足。據(jù)統(tǒng)計，我國養(yǎng)老服務類社會組織不足社會組織總量的3%。 第二，參與機會受限，參與困境未得到實質性改善，社會組織舉辦養(yǎng)老機構舉步維艱，社會組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的空間也很有限。 第三，參與能力不足，社會組織整體能力較弱，存在資金人才短缺、專業(yè)化不強、公信力不足等問題， 難以有效參與養(yǎng)老服務市場競爭。上述現(xiàn)實問題表明，養(yǎng)老服務中的社會組織參與動力不足，背后根源則是激勵不足。

激勵作為現(xiàn)代組織管理理論的核心內容，受到各類組織重視，社會組織也不例外。誠如美國杜克大學n 教授所說，“公共管理者如何成功激勵人們?yōu)閷崿F(xiàn)公共目標而充滿活力又理智地工作”的動機問題是公共管理的三個大問題之一。 激勵已成為推進社會組織發(fā)展必須要面對的核心問題，養(yǎng)老服務領域亦是如此。然而，目前學界對社會組織激勵研究相對有限，對社會組織參與養(yǎng)老服務激勵關注不夠，其中，更為關鍵的制度環(huán)境激勵研究尤為不足。制度環(huán)境是社會組織創(chuàng)新發(fā)展的原動力， 是影響社會組織持續(xù)參與養(yǎng)老服務的基礎性、全局性、穩(wěn)定性因素，須重點關注。學界對社會組織參與養(yǎng)老服務制度環(huán)境激勵的研究，主要集中在合法性激勵、財稅激勵、契約激勵等方面。 總體上看，從制度環(huán)境視角解讀社會組織參與養(yǎng)老服務的論述尚顯籠統(tǒng)，側重于制度文本解讀和制度執(zhí)行的規(guī)范性分析，基本將制度環(huán)境視為整體構念，較少細分其結構，難以推進深入研究。綜上，提出本文的核心研究問題：哪些制度環(huán)境因素能夠持續(xù)激勵社會組織參與養(yǎng)老服務？其重要性如何？其作用機理是什么？

二、社會組織參與養(yǎng)老服務的制度環(huán)境激勵維度解構

新制度主義學派代表Nort 認為，制度“是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”，由正式的規(guī)則、非正式的約束以及它們的實施特征三部分構成， 并將制度環(huán)境界定為“一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會與法律規(guī)則”。Sott 和yr 強調制度環(huán)境與技術環(huán)境相對應，認為制度環(huán)境是“以規(guī)則和要求的規(guī)范化為特色，單個組織如果想獲得支持和合法性就必須遵從這些規(guī)則和要求”， 具有制約和使能作用。周雪光也強調制度環(huán)境“具有激勵機制”，可以通過影響資源和利益分配產生激勵作用。 可知，制度環(huán)境能夠提供有效的激勵機制， 要重視其蘊含的激勵功能。

國內學界對社會組織的制度環(huán)境也有著相似理解。俞可平認為它是國家規(guī)范和制約社會組織活動的所有正式的或非正式的準則； 黃曉春提出它是專門的法規(guī)和相應的文件，以及政府部門實際上采用的各種習慣性做法； 陳成文則指出它是影響社會組織發(fā)展的一系列規(guī)劃或者規(guī)范，分為宏觀制度環(huán)境、微觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境。 研究者刻畫了社會組織所處制度環(huán)境時刻變化且絕非單一的共識。本文認為，聚焦養(yǎng)老服務領域，社會組織參與養(yǎng)老服務的制度環(huán)境，是指規(guī)范或影響社會組織參與養(yǎng)老服務行為活動選擇的一系列正式制度和非正式制度以及實施機制所構成的一個完整的復雜系統(tǒng)。進一步地，社會組織參與養(yǎng)老服務的制度環(huán)境激勵，是指國家和各級政府通過高質量的制度安排以及執(zhí)行，為社會組織參與養(yǎng)老服務提供優(yōu)良的外部制度空間。其本質是形塑養(yǎng)老服務類社會組織生存和發(fā)展的重要外部環(huán)境，影響組織合法性和資源獲得，j 以制度外驅力來激勵社會組織參與養(yǎng)老服務。

社會組織參與養(yǎng)老服務的制度環(huán)境不是單純的整體，其不同結構所起的作用不同，須解構分析。基于前述Nort 關于制度環(huán)境包括靜態(tài)制度規(guī)則和動態(tài)制度執(zhí)行的內涵闡釋，結合中國國情，本文借鑒陳成文的觀點，認為我國社會組織參與養(yǎng)老服務的制度環(huán)境，在結構上劃分為宏觀制度環(huán)境、微觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境三部分，分別指總體制度安排、具體制度安排和動態(tài)政治生態(tài)環(huán)境。 沿著這三個維度，本文嘗試對社會組織參與養(yǎng)老服務的具體制度環(huán)境激勵因素進行識別提煉。

（一）宏觀制度環(huán)境

社會組織參與養(yǎng)老服務的宏觀制度環(huán)境，是指國家在總體制度安排層面對社會組織參與養(yǎng)老服務的功能認知、價值判斷和態(tài)度傾向，以及國家相應的政策法規(guī)建設。宏觀制度環(huán)境主要包括兩個方面。一是國家層面對社會組織參與養(yǎng)老服務的認知、判斷和態(tài)度，主要通過黨和國家重大會議上的相關表述、總結黨和政府高層的發(fā)言來判定。它又可細分為國家重視程度和國家支持程度，前者側重思想上的正確認識和重視社會組織參與養(yǎng)老服務，后者則強調具體行動支持，兩者都關系到國家層面制定的社會組織養(yǎng)老服務政策法規(guī)。二是國家政策法規(guī)對社會組織參與養(yǎng)老服務的制度安排，主要通過國家關于養(yǎng)老服務以及社會組織的相關法律和政策文件來體現(xiàn)。我國憲法明確了公民有結社的自由，同時專門針對特殊類型社會組織的法律，以及一些法律部分條款涉及社會組織的具體規(guī)定， 構成了社會組織參與養(yǎng)老服務的基本法律依據(jù)。

截至2021 年底，全國各地已出臺養(yǎng)老服務地方性法規(guī)46 件， 為社會組織參與養(yǎng)老服務提供了地方性法律依據(jù)。新時代黨和國家在養(yǎng)老服務政策法規(guī)中高頻提及社會組織，對社會組織參與養(yǎng)老服務釋放的“開放鼓勵”信號愈加明顯。綜上，本文認為，宏觀制度環(huán)境是社會組織參與養(yǎng)老服務的制度環(huán)境激勵維度之一，主要包括國家重視度、國家支持度、政策法規(guī)完善度三個因素。

（二）微觀制度環(huán)境

社會組織參與養(yǎng)老服務的微觀制度環(huán)境，是指國家和地方政府在具體制度安排層面對社會組織參與養(yǎng)老服務的具體管理規(guī)定，具有可操作性的特點，主要體現(xiàn)為登記制度、管理制度、監(jiān)督制度和人才制度。一是在登記制度方面，穩(wěn)妥推進直接登記。2016 年《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》明確提出，“申請設立養(yǎng)老服務類社會組織，符合直接登記條件的可以直接向民政部門依法申請登記，不再經由業(yè)務主管單位審查同意”。 這意味著養(yǎng)老服務類社會組織擺脫了雙重管理限制，更易獲得合法地位，具有積極激勵作用。二是在管理制度方面，主要包括項目購買、財稅支持、孵化培育等，配套措施日益完善。例如在項目購買上，2014—2021 年廣州市累計重點資助養(yǎng)老服務類項目6000 多萬元，資助了404 個創(chuàng)新養(yǎng)老項目，培育了一大批本土養(yǎng)老服務類社會組織。三是在監(jiān)督制度方面，主要包括年檢、信息公開、評估以及淘汰等，規(guī)范組織行為過程。例如在評估上，養(yǎng)老服務類社會組織將接受社會組織自身建設和養(yǎng)老服務質量兩方面的評估，評估結果與政府資助和獎勵優(yōu)先權掛鉤。四是在人才制度方面，主要包括人才培養(yǎng)、人才評價、職業(yè)資格認定、人才保障等。國家正在加強養(yǎng)老服務人才建設，目前全國共有200多個院校開設了養(yǎng)老服務管理相關專業(yè)，10 多個省份和30 多個城市建立了養(yǎng)老護理員崗位補貼制度， 并舉辦了首屆全國性養(yǎng)老護理職業(yè)技能大賽等。整體觀之，社會組織參與養(yǎng)老服務的微觀制度環(huán)境具有“漸趨寬松”的特征?；诖?，本文認為，微觀制度環(huán)境是社會組織參與養(yǎng)老服務的制度環(huán)境激勵維度之二，主要包括登記制度、管理制度、監(jiān)督制度、人才制度四個因素。

（三）制度執(zhí)行環(huán)境

社會組織參與養(yǎng)老服務的制度執(zhí)行環(huán)境，是指地方政府和基層政府在政策法規(guī)落實層面對社會組織參與養(yǎng)老服務塑造的動態(tài)政治生態(tài)環(huán)境，主要體現(xiàn)為縱向的層級治理環(huán)境和橫向的部門協(xié)作環(huán)境。一是層級治理環(huán)境指社會組織養(yǎng)老服務政策從中央下達地方及執(zhí)行過程中所營造的動態(tài)政治生態(tài)，反映了黨和國家關于社會組織參與養(yǎng)老服務的頂層制度設計在地方和基層政府的執(zhí)行現(xiàn)狀，主要有執(zhí)行有效性和規(guī)劃前瞻性兩個因素。執(zhí)行有效性是指不同層級政府及時有效地組織實施社會組織參與養(yǎng)老服務相關政策法規(guī)的程度；規(guī)劃前瞻性是指當?shù)卣疄槁鋵崌覍用骊P于社會組織參與養(yǎng)老服務政策，結合地方實際制定相關中長期發(fā)展規(guī)劃的可能性。二是部門協(xié)作環(huán)境指不同職能部門間的政策執(zhí)行配合所營造的政治生態(tài)，體現(xiàn)了同級政府不同職能部門間“橫向協(xié)同”的制度執(zhí)行現(xiàn)狀，主要有權責清晰度、協(xié)作順暢度兩個因素。權責清晰度是指各相關政府部門的職能清晰、利益協(xié)調、策略一致的程度；協(xié)作順暢度是指各相關政府部門能夠有序有效協(xié)同推進社會組織參與養(yǎng)老服務發(fā)展的程度。良好的層級治理環(huán)境和部門協(xié)作環(huán)境，意味著社會組織養(yǎng)老服務政策的及時有效傳達和高效協(xié)同執(zhí)行。綜上，本文認為，制度執(zhí)行環(huán)境是社會組織參與養(yǎng)老服務的制度環(huán)境激勵維度之三，主要包括執(zhí)行有效性、規(guī)劃前瞻性、權責清晰度、協(xié)作順暢度四個因素。

綜上，前述維度及因素共同構成制度環(huán)境激勵的網絡層次結構，見圖1。圖中，單向箭頭代表支配關系。目標層構成控制層，準則層與執(zhí)行層構成網絡層。

三、維度及因素權重確定

（一）問卷設計和數(shù)據(jù)來源

上述制度環(huán)境激勵的維度及因素的重要程度如何？權重確定是關鍵。這直接影響到社會組織決策者對參與養(yǎng)老服務努力方向的判斷。本文設計了“社會組織參與養(yǎng)老服務制度環(huán)境激勵因素及現(xiàn)狀調查問卷”。問卷由養(yǎng)老服務類社會組織主要負責人和其他高層管理者（如副院長、副理事長、部門主管等）填寫?；谖墨I分析和經驗考察，本文提出問卷初稿，后進行預調查，接著運用專家咨詢法，得到學界和業(yè)界專家的批評指正，最終確定問卷。問卷中關于社會組織參與養(yǎng)老服務解構出來的制度環(huán)境激勵因素，各由一組短句或陳述組成。

本文采用學界普遍使用的社會公眾態(tài)度調查測量方法，即每個填寫人對每一陳述的回答分別記分，分數(shù)加總結果，表明其態(tài)度強弱。評判分數(shù)越高，表明該激勵因素的重要程度越大，激勵作用越好。

通過SPSS 軟件，用克隆巴赫系數(shù)（ron's p）對問卷題項進行可靠性檢驗，信度系數(shù)值為0.919，說明問卷的整體信度非常好。用因子分析對問卷進行內容效度檢驗，O 值為0.909，題項與所測變量的適合性和邏輯相符性高，且巴特利特（rttt）球形檢驗卡方值為2711.342，p 值均為0.000，通過顯著性檢驗，問卷內部一致性效度良好。

本次問卷調查采用線上和線下相結合的方法，發(fā)放時間為2021 年8—9 月。本文以長沙市本級及所轄區(qū)（縣、市）民政部門正式登記的參與養(yǎng)老服務的社會組織為調查對象。據(jù)統(tǒng)計，截至2021 年長沙市累計培育專業(yè)養(yǎng)老服務類社會組織230 余個。 但調查發(fā)現(xiàn)，有的是沒有實際運營養(yǎng)老服務的“空殼組織”，有的是多點注冊登記的連鎖組織，研判可知，長沙市實際運營的養(yǎng)老服務類社會組織可能不到200 家。本次擬發(fā)放調查問卷的養(yǎng)老服務類社會組織182 家，由于部分組織婉拒，實際調查130 家（組織覆蓋率約為72%），共收回問卷456 份。刪除無效問卷65 份，獲得有效問卷391 份，有效率為85.75%，符合統(tǒng)計學意義?；厥諉柧淼臉颖厩闆r見表1。

（二）權重結果分析

社會組織參與養(yǎng)老服務的制度環(huán)境激勵維度及因素的權重確定包括以下步驟。首先，運用超級決策軟件（Supr son 2.10）把問卷原始數(shù)據(jù)轉換為相應的權重（w1，w2，w3，…，w391），并進行一致性檢驗，得到（λx-n）/[（n-1）*R..]<0.1，391 份問卷的判斷矩陣均獲通過。其次，賦予填寫問卷的391 個專家同等重要性（z1，z2，z3，…，z391），因為社會組織負責人和其他高層管理者的職務決定了他們對組織管理的熟悉程度相當，可以把他們當成相對獨立且同等重要的專家來分析。最后，加總平均各位專家的權重（z1w1，z2w2，z3w3，…，z391w391）/391，得到制度環(huán)境激勵維度及因素權重（見表2）。 經過t 檢驗發(fā)現(xiàn)，來自不同養(yǎng)老服務類社會組織特征（組織種類、員工數(shù)量、資產規(guī)模等）的專家對題項賦值基本不存在顯著性差異。

從表2 可知，制度執(zhí)行環(huán)境、微觀制度環(huán)境、宏觀制度環(huán)境維度的合成權重分別為0.3676、0.3573、0.2751?？芍?，在制度環(huán)境激勵中，制度執(zhí)行環(huán)境維度對社會組織參與養(yǎng)老服務產生動力的重要性最大，激勵作用最大，微觀制度環(huán)境維度次之，宏觀制度環(huán)境維度最次。

在宏觀制度環(huán)境維度中，國家重視度、國家支持度、政策法規(guī)完善度等激勵因素的權重分別是0.0917、0.0931、0.0903，顯示國家支持度占據(jù)最大的權重，表明國家支持度對社會組織參與養(yǎng)老服務產生動力的重要性最大，激勵作用最大，國家重視度次之，政策法規(guī)完善度最次。盡管國家支持度的權重略高于國家重視度，但二者幾乎占據(jù)同等重要的位置，表明激勵社會組織參與養(yǎng)老服務既需要國家層面的正確認識和重視，也需要國家層面在行動上大力推動支持。再者，國家重視度、國家支持度共同構成了國家認知、判斷和態(tài)度，合成權重為0.1848。

在微觀制度環(huán)境維度中，登記制度、管理制度、監(jiān)督制度、人才制度等激勵因素的權重分別是0.0895、0.0894、0.0880、0.0905，顯示人才制度占據(jù)最大的權重，表明人才制度對社會組織參與養(yǎng)老服務產生動力的重要性最大，激勵作用最大，登記制度和管理制度次之，監(jiān)督制度最次。持續(xù)加強社會組織參與養(yǎng)老服務的人才隊伍建設，是激勵養(yǎng)老服務類社會組織的重要方面。

在制度執(zhí)行環(huán)境維度中，執(zhí)行有效性、規(guī)劃前瞻性、權責清晰度、協(xié)作順暢度等激勵因素的權重分別是0.0924、0.0921、0.0911、0.0919，顯示執(zhí)行有效性占據(jù)最大的權重，表明執(zhí)行有效性對社會組織參與養(yǎng)老服務產生動力的重要性最大，激勵作用最大，規(guī)劃前瞻性次之，協(xié)作順暢度、權責清晰度最次。政府對政策執(zhí)行的及時有效，是激勵社會組織參與養(yǎng)老服務的重要動力源。再者，執(zhí)行有效性和規(guī)劃前瞻性構成了層級治理環(huán)境，合成權重為0.1845；權責清晰度和協(xié)作順暢度構成了部門協(xié)作環(huán)境，合成權重為0.1830。盡管層級治理環(huán)境的合成權重略高于部門協(xié)作環(huán)境，但二者幾乎占據(jù)同等重要的地位，表明激勵社會組織參與養(yǎng)老服務既需要各層級政府之間的政策執(zhí)行及時性、明確性和有效性，也需要相關職能部門之間的配合協(xié)作、高效率和銜接順暢，這都直接影響著社會組織參與養(yǎng)老服務的效果。

四、制度環(huán)境激勵社會組織參與養(yǎng)老服務的作用機理

根據(jù)上述權重確定結果可知，制度執(zhí)行環(huán)境是制度環(huán)境激勵社會組織參與養(yǎng)老服務的最大維度，微觀制度環(huán)境次之，宏觀制度環(huán)境最次；國家支持度、執(zhí)行有效性、規(guī)劃前瞻性、協(xié)作順暢度和國家重視度排在制度環(huán)境激勵因素前列，激勵作用更大。按照權重大小，制度環(huán)境主要通過以下過程對社會組織參與養(yǎng)老服務發(fā)揮激勵作用。

（一）制度執(zhí)行環(huán)境通過減少制度張力來增強政策落實效果和穩(wěn)定組織發(fā)展預期

制度執(zhí)行環(huán)境是制度環(huán)境的最大激勵維度，是社會組織參與養(yǎng)老服務的核心外部環(huán)境，其激勵作用主要體現(xiàn)在執(zhí)行有效性（0.0924）、規(guī)劃前瞻性（0.0921）和協(xié)作順暢度（0.0919）上。制度的生命力在于執(zhí)行。制度執(zhí)行是把制度優(yōu)勢轉化為治理效能的關鍵環(huán)節(jié)， 再好的制度如果得不到有效執(zhí)行也是無濟于事的。 制度執(zhí)行環(huán)境越優(yōu)良，縱向層級傳導執(zhí)行和橫向部門協(xié)作執(zhí)行產生的制度張力越小，越有利于減少科層損耗、低效協(xié)同、模糊性和碎片化執(zhí)行，進而增進社會組織參與養(yǎng)老服務的政策紅利支持，增強政策銜接落實和穩(wěn)定組織發(fā)展預期。

在社會組織參與養(yǎng)老服務的制度執(zhí)行中，縱向層級傳導執(zhí)行的復雜性和橫向部門協(xié)作執(zhí)行的動態(tài)性會導致制度張力。首先，縱向層級傳導執(zhí)行的復雜性在于，社會組織參與養(yǎng)老服務的制度執(zhí)行采取的是多重目標邏輯、風險向下配置、弱化激勵的“模糊發(fā)包”模式。 我國的社會組織政策和社會化養(yǎng)老服務政策都是典型的模糊政策，社會組織參與養(yǎng)老服務更是如此，主要表現(xiàn)為政策以籠統(tǒng)價值闡述為主，缺乏具體的執(zhí)行規(guī)劃和硬性要求，具有“模糊約束”特征。例如，國家層面發(fā)布的養(yǎng)老服務政策文件便存在居家養(yǎng)老定義上的偏差， 相關社會組織管理規(guī)定也存有差異，會影響政策執(zhí)行者的認知判斷。地方政府和基層政府為了規(guī)避屬地管理風險會作出模糊化執(zhí)行、選擇性執(zhí)行，展現(xiàn)出竭力削減政策模糊性、提升政策清晰度的行動邏輯，易導致政策修正、扭曲和形變等科層耗損。其典型表現(xiàn)是辦理登記難：雖然國家對養(yǎng)老機構已由許可制改為備案制，但由于社會組織和養(yǎng)老機構的特殊性、風險性和敏感性，審核時相關部門往往從緊從嚴，導致政策上的低門檻和高要求并存；社會組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務登記時也多碰到“玻璃門”“旋轉門”和“彈簧門”。其次，橫向部門協(xié)作執(zhí)行的動態(tài)性主要表現(xiàn)為制度理念和制度執(zhí)行之間的錯位偏差、制度運行各層級各部門相關主體之間的緊張關系以及靈活性調適。不同層級政府以及同級政府不同部門在實施社會組織參與養(yǎng)老服務的相關政策時，往往會表現(xiàn)出不同的策略性執(zhí)行思路。制度理念和復雜現(xiàn)實問題之間的撕扯推拉，易做出碎片化執(zhí)行、非協(xié)同執(zhí)行，導致部門間的低效協(xié)同。例如，在財政補貼上，無論是參與機構養(yǎng)老還是參與社區(qū)居家養(yǎng)老，社會組織普遍面臨資金不足的難題，而財政補貼不僅有限且不均衡。雖然有的地方政策上規(guī)定“一視同仁”，但落實上卻偏差較大：湖南省按現(xiàn)行政策可以基本保障省、市級的床位運營補貼，縣級配套補貼則大多無法落實； 陜西省榆林市對非營利性民辦養(yǎng)老服務機構的建設補貼也曾未落實到位。

再如，社會組織參與養(yǎng)老服務也普遍面臨著養(yǎng)老設施建設用地難落實、信用貸款和融資問題難解決等瓶頸。面對“模糊約束”的制度執(zhí)行環(huán)境，良好的執(zhí)行有效性、規(guī)劃前瞻性和協(xié)作順暢度有利于減少制度張力。制度張力的減少能夠提升宏觀制度和微觀制度的合法性、權威性，弱化社會組織的依附式發(fā)展以增強自主性，進而增強社會組織參與養(yǎng)老服務的政策落實效果和穩(wěn)定組織發(fā)展預期，提高社會組織參與養(yǎng)老服務的積極性。首先，執(zhí)行有效性反映了地方政府和基層政府對社會組織參與養(yǎng)老服務制度執(zhí)行的靈活性、及時性和有效性。社會組織參與養(yǎng)老服務的宏觀制度和微觀制度再優(yōu)良，也只有通過有效執(zhí)行才能保證制度的“細化落實”。良好的執(zhí)行有效性意味著地方政府能結合當?shù)貙嶋H和自身治理目標及時有效地實施社會組織參與養(yǎng)老服務的相關政策，避免層級鏈條下的“打折扣執(zhí)行”“選擇性執(zhí)行”“模糊化執(zhí)行”，避免制度“懸置”“空轉”“停擺”，減少科層損耗，讓國家綱領性的養(yǎng)老政策目標落地落實，增加社會組織的參與意愿和機會。其次，規(guī)劃前瞻性體現(xiàn)了當?shù)卣畬ι鐣M織參與養(yǎng)老服務發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌安排。良好的規(guī)劃前瞻性意味著政府根據(jù)地方實際創(chuàng)新地制定適宜的社會組織參與養(yǎng)老服務發(fā)展規(guī)劃，為社會組織參與養(yǎng)老服務提供明確指引，優(yōu)化資源配置，減少制度執(zhí)行的不確定性和模糊性。這有助于引導社會組織有計劃、有方向、有重點地參與養(yǎng)老服務，增強組織穩(wěn)定預期。

反之則反，例如，東莞市關于養(yǎng)老服務設施的規(guī)劃長期缺位，導致民辦養(yǎng)老機構無序發(fā)展，既無法滿足養(yǎng)老服務需求，也不利于養(yǎng)老服務類社會組織發(fā)展。 最后，協(xié)作順暢度反映了相關職能部門之間的協(xié)作程度、配合效率和銜接效果。良好的協(xié)作順暢度意味著民政、衛(wèi)健、發(fā)改、財政、稅務、國土、人社等社會組織和養(yǎng)老服務相關職能部門能通過增強協(xié)同意識、明晰職責權限、合理讓渡職權來加強合作治理，減少部門利益壁壘下的“碎片化執(zhí)行”“非協(xié)同執(zhí)行”甚至“沖突性執(zhí)行”。這有助于推動各類社會組織養(yǎng)老服務政策有效銜接落實，提升對養(yǎng)老服務類社會組織的支持力度。不可否認，目前養(yǎng)老服務類社會組織依然會受到諸多部門在登記管理、財政補貼、稅費優(yōu)惠、土地劃撥、房屋資產支持、貸款融資、連鎖經營等方面的限制，難以得到有效支持和發(fā)展壯大，而協(xié)作順暢度不佳是主要原因之一。

（二）微觀制度環(huán)境通過具體制度規(guī)定為規(guī)范和明確組織行為提供基本制度保證

微觀制度環(huán)境在制度環(huán)境激勵維度中的權重位列第二，其激勵作用主要體現(xiàn)在人才制度（0.0905）、登記制度（0.0895）和管理制度（0.0894）上?？紤]到三者在制度環(huán)境激勵因素中的權重排名均靠后，本文略述其要。微觀制度環(huán)境屬于在較為具體的領域做出直接規(guī)范和指導的制度集合體，涉及養(yǎng)老服務類社會組織綜合管理各方面。微觀制度環(huán)境介于宏觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境之間，一方面作為宏觀制度環(huán)境的價值體現(xiàn)，另一方面作為制度執(zhí)行環(huán)境的具體指導，在制度環(huán)境激勵社會組織參與養(yǎng)老服務的過程中發(fā)揮著承上啟下的傳導部署作用。微觀制度環(huán)境主要通過綜合性的具體制度規(guī)定以規(guī)范和支持養(yǎng)老服務類社會組織的行為活動，明確職責邊界，為激勵社會組織參與養(yǎng)老服務提供基本制度保證。大概率而言，微觀制度環(huán)境越優(yōu)良，越能更好地促進社會組織參與養(yǎng)老服務。

在微觀制度環(huán)境中，健全的人才制度、登記制度和管理制度有利于為社會組織參與養(yǎng)老服務提供更加直接有力的基本制度保證。首先，人才制度體現(xiàn)了國家對養(yǎng)老服務類社會組織人才的培養(yǎng)、培訓、評價、保障等方面的政策規(guī)劃和支持，旨在為養(yǎng)老服務類社會組織可持續(xù)發(fā)展提供專業(yè)人力資源。事業(yè)者，人也。當前，養(yǎng)老服務類社會組織隊伍建設普遍存在缺人才的“急”、水平低的“難”、地位低的“愁”、穩(wěn)隊伍的“盼”等問題，是制約社會組織參與養(yǎng)老服務的薄弱鏈條。為扭轉滯后局面，應當將專業(yè)隊伍建設作為促進養(yǎng)老服務類社會組織發(fā)展的重點。

健全完善的人才制度意味著能夠有效提升養(yǎng)老服務類社會組織從業(yè)人員的職業(yè)認可度和獲得感，激勵更多專業(yè)人才投身社會組織養(yǎng)老服務事業(yè)，提升養(yǎng)老服務專業(yè)能力。其次，登記制度和管理制度的權重相當，反映了國家對養(yǎng)老服務類社會組織的入口管理和過程管理取向，事關社會組織的認同度和公信力。登記制度是養(yǎng)老服務類社會組織取得法律合法性的制度基礎，管理制度則形塑著養(yǎng)老服務類社會組織的行為過程。優(yōu)良的登記制度意味著能有效降低養(yǎng)老服務類社會組織的登記注冊難度，良好的管理制度則意味著能提供系統(tǒng)化的配套支持措施，進而整合配置資源，提升服務效能。例如，廣州市探索將養(yǎng)老服務類社會組織劃分為民辦公益性養(yǎng)老機構、社區(qū)養(yǎng)老服務類社會組織、以提供扶老服務為主的公益慈善類社會組織三個類別，明確分類登記或備案的可操作性指引， 并連續(xù)出臺系列培育支持政策，助力養(yǎng)老服務類社會組織積極融入“大城市大養(yǎng)老”模式。

（三）宏觀制度環(huán)境通過優(yōu)化治理理念和出臺頂層制度以營造合法制度空間

宏觀制度環(huán)境在制度環(huán)境激勵維度中的權重位列第三，其激勵作用主要體現(xiàn)在國家支持度（0.0931）、國家重視度（0.0917）上。兩者是構成宏觀制度環(huán)境激勵維度的主要方面，也是社會組織參與養(yǎng)老服務的主要激勵因素。宏觀制度環(huán)境為社會組織參與養(yǎng)老服務勾畫了整體輪廓，起著定盤把向作用，塑造著組織形態(tài)和特征，是激勵社會組織參與養(yǎng)老服務的前提條件。它主要通過優(yōu)化國家層面治理理念以推動頂層制度的出臺實施，為激勵社會組織有機會、有條件參與養(yǎng)老服務營造合法制度空間。顯而易見，黨和國家的治理取向影響著社會組織參與養(yǎng)老服務制度變遷的戰(zhàn)略方向，宏觀制度環(huán)境越好，對養(yǎng)老服務類社會組織的激勵作用越大。

明確有力的國家支持度和國家重視度，是近年來我國養(yǎng)老服務類社會組織快速發(fā)展的根本保障。首先，國家支持度反映了國家層面在規(guī)劃引導、制度設計等具體決策部署上對社會組織參與養(yǎng)老服務的明確支持程度。國家支持度在制度環(huán)境激勵因素中的權重最大，說明其激勵作用最大。隨著社會組織在國家治理體系中獨特功能作用的突顯和治理主體角色的明確，養(yǎng)老服務政策法規(guī)陸續(xù)引入社會組織視角，紛紛做出“鼓勵”“支持”“資助”“依托”“培育”社會組織參與養(yǎng)老服務的政策選擇，為其賦權增能。尤其是黨的十八大以來，國家出臺的養(yǎng)老服務政策文件呈現(xiàn)出數(shù)量多、層級高、力度大、針對強、系統(tǒng)化的特點，大都重視社會組織的養(yǎng)老服務功能發(fā)揮，將社會組織參與養(yǎng)老服務作為政策創(chuàng)新點。例如，2017 年民政部等十三部門提出要“培育和打造一批品牌化、連鎖化、規(guī)?；酿B(yǎng)老服務企業(yè)和社會組織”，2021 年中共中央、國務院發(fā)文明確要“鼓勵各類公益性社會組織或慈善組織加大對老齡事業(yè)投入”。

國家的支持為養(yǎng)老服務類社會組織的生存和發(fā)展提供了廣闊空間，帶來了彌足珍貴的政策紅利期和前所未有的發(fā)展機遇期。其次，國家重視度反映了國家層面在治理理念上對養(yǎng)老服務類社會組織在老齡社會治理體系中的功能認知和關注程度。治理理念是否科學合理，從源頭上決定著社會組織參與養(yǎng)老服務的發(fā)展成敗。國家對社會組織參與養(yǎng)老服務的高度重視和明確支持，肯定社會組織參與養(yǎng)老服務的重要作用和合法地位，釋放開放鼓勵的制度空間和漸趨寬松的管理環(huán)境，將持續(xù)激勵社會組織參與養(yǎng)老服務。誠然，黨和國家越來越重視社會組織的養(yǎng)老服務功能發(fā)揮，但對社會組織解決養(yǎng)老服務供需矛盾的重要作用、能力水平等認識還不充分、不全面，有待進一步切實轉變認知和態(tài)度。綜上，制度環(huán)境激勵社會組織參與養(yǎng)老服務的作用機理，如圖2 所示。

應該看到，社會組織參與養(yǎng)老服務制度環(huán)境的三大組成部分是相互影響、融為一體的。宏觀制度環(huán)境為微觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境奠定了主基調，微觀制度環(huán)境在制度環(huán)境系統(tǒng)中起著承上啟下的傳導部署作用，而具體制度的目標能否達成，又取決于制度的具體執(zhí)行。顯然，制度執(zhí)行環(huán)境是細化落實宏觀制度和微觀制度的“最后一公里”，是激勵社會組織參與養(yǎng)老服務的關鍵一環(huán)，構成對養(yǎng)老服務類社會組織的最直接和最現(xiàn)實激勵。

五、主要結論及對策建議

制度環(huán)境是激勵社會組織參與養(yǎng)老服務的重要外部變量，具有外驅力，關乎養(yǎng)老服務類社會組織的生存和發(fā)展狀態(tài)。本文立足新制度主義理論，旨在揭示社會組織參與養(yǎng)老服務的主要制度環(huán)境激勵因素及其作用機理。通過研究，本文得出如下結論。第一，構建了一個社會組織參與養(yǎng)老服務的制度環(huán)境激勵解釋框架。制度環(huán)境從宏觀制度環(huán)境、微觀制度環(huán)境、制度執(zhí)行環(huán)境三個維度激勵社會組織參與養(yǎng)老服務，分別發(fā)揮定盤把向、傳導部署、細化落實作用。第二，解構了社會組織參與養(yǎng)老服務的具體制度環(huán)境激勵因素。宏觀制度環(huán)境激勵因素包括國家重視度、國家支持度、政策法規(guī)完善度，微觀制度環(huán)境激勵因素包括登記制度、管理制度、監(jiān)督制度、人才制度，制度執(zhí)行環(huán)境激勵因素包括執(zhí)行有效性、規(guī)劃前瞻性、權責清晰度、協(xié)作順暢度。第三，確定了社會組織參與養(yǎng)老服務的制度環(huán)境激勵維度及因素的權重。制度環(huán)境對社會組織參與養(yǎng)老服務的最大激勵維度是制度執(zhí)行環(huán)境，微觀制度環(huán)境次之，宏觀制度環(huán)境最次，排在前列的激勵因素是國家支持度、執(zhí)行有效性、規(guī)劃前瞻性、協(xié)作順暢度和國家重視度。第四，剖析了制度環(huán)境激勵社會組織參與養(yǎng)老服務的作用機理，形成了一個制度環(huán)境對社會組織參與養(yǎng)老服務激勵作用過程的系統(tǒng)化闡釋。制度執(zhí)行環(huán)境通過減少縱向層級傳導和橫向部門協(xié)作執(zhí)行所造就的制度張力來增強政策落實效果和組織發(fā)展預期，微觀制度環(huán)境通過具體制度規(guī)定為規(guī)范和明確社會組織行為提供基本制度保證，宏觀制度環(huán)境則通過優(yōu)化治理理念、出臺頂層制度以營造合法制度空間。基于以上結論，本文認為要進一步激勵社會組織參與養(yǎng)老服務，應該從宏觀制度環(huán)境、微觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境三個方面聯(lián)動施策，突出重點，綜合發(fā)力。按照前述制度環(huán)境激勵因素的權重大小，建議從以下方面進行改善。

首先，優(yōu)化社會組織參與養(yǎng)老服務的制度執(zhí)行環(huán)境，構建分層運行、動態(tài)立體的政策執(zhí)行協(xié)同機制，提升層級執(zhí)行和部門協(xié)作效果。在層級治理上，明確不同層級社會組織和養(yǎng)老服務管理部門的職責定位。中央和地方政府主要負責制定政策法規(guī)和戰(zhàn)略規(guī)劃，基層政府主要負責資源配置和服務遞送。 各級政府和相關職能部門要樹立協(xié)同合作意識，優(yōu)化“頂層設計—地方執(zhí)行—基層執(zhí)行”分層原則，提升社會組織參與養(yǎng)老服務政策執(zhí)行在不同層級的有效性、及時性和靈活性。在部門協(xié)作上，加快社會組織和養(yǎng)老服務的橫向整合。通過法律形式明確各職能部門的協(xié)作關系，推動部門間的相互配合、制度和行為的銜接契合，構建一套條塊協(xié)作、職責清晰、銜接高效、操作性強、客觀評估、有效問責的動態(tài)立體政策執(zhí)行協(xié)同機制，實質改善社會組織參與養(yǎng)老服務政治生態(tài)，確保政策落地落實落細。進一步地，加快建設養(yǎng)老服務類社會組織領導協(xié)調體系，將社會組織、老齡工作和養(yǎng)老服務等管理職能整合在以民政部為中心的行政系統(tǒng)下，賦予其統(tǒng)一領導協(xié)調權限。2023 年新一輪國家機構改革中將老齡工作劃歸民政部即是實踐動向。

其次，切實轉變國家層面對社會組織參與養(yǎng)老服務的認知、判斷和態(tài)度，進一步提升國家重視度和國家支持度。只有國家對社會組織認知準確、預判到位、態(tài)度積極，才能在頂層設計上“量體裁衣”，主動供給促進社會組織參與養(yǎng)老服務發(fā)展的總體制度，釋放更為“開放鼓勵”的激勵信號。國家層面要充分認識到養(yǎng)老服務類社會組織不但是“潛力股”更是“績優(yōu)股”，進一步明確對社會組織在老齡社會治理中重要地位的正確認知，即社會組織是重要的老齡社會治理主體，政府和社會組織的關系是老齡社會治理體系下的平等合作伙伴；進一步明確對社會組織養(yǎng)老服務功能的正確認知，即社會組織是重要的社會自治載體，能夠促進共建共治共享社會化養(yǎng)老服務體系的實現(xiàn)。另亟須加快推進國家層面社會組織法、養(yǎng)老服務法的立法進程，盡快完善相關配套法律體系，為養(yǎng)老服務類社會組織的生存發(fā)展提供可靠的法律空間。

最后，著力完善社會組織參與養(yǎng)老服務的人才、登記和管理制度。要加強專業(yè)人才隊伍建設，建立健全養(yǎng)老服務類社會組織人才培養(yǎng)和支持體系，通過為養(yǎng)老服務類社會組織人才提供專業(yè)技能培訓、重視養(yǎng)老服務社會工作專業(yè)人才培養(yǎng)、推動養(yǎng)老服務職業(yè)教育、明確職業(yè)定位和職業(yè)資格、提高薪酬待遇和社會地位等措施，吸引、激勵和維系人才隊伍。要推進分類登記，做實養(yǎng)老機構實施備案管理，切實降低民辦公益性養(yǎng)老機構的準入門檻；對社區(qū)養(yǎng)老服務類社會組織和以提供扶老服務為主的公益慈善類社會組織實行直接登記管理，予以重點培育發(fā)展。要突出支持性服務管理，進一步放開服務地域限制、落實機構用地保障、搭建服務信息平臺，通過實施運營經費補助和稅收優(yōu)惠、創(chuàng)新融資方式、組織公益創(chuàng)投、推進政府購買、建設培育基地等多元化舉措， 促進養(yǎng)老服務類社會組織持續(xù)擴大普惠型養(yǎng)老服務有效供給。

（責任編輯：李 瑩）