黨內(nèi)組織法規(guī)與黨組織結(jié)構(gòu)關聯(lián)性的歷史考察

張云博

摘?要：黨內(nèi)組織法規(guī)是基于中國共產(chǎn)黨面臨極其嚴峻的革命形勢而派生的，經(jīng)過革命所形成的斗爭經(jīng)驗證明嚴格有效的黨內(nèi)組織法規(guī)會提升黨員的戰(zhàn)斗力，優(yōu)化黨組織結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)組織法規(guī)不僅在黨內(nèi)政治生活方面對黨員有著要求，還會在黨內(nèi)共識層面形成制度化的統(tǒng)一，使得黨員的行為從外界規(guī)制走向自覺要求。十九屆四中全會指出黨內(nèi)法規(guī)制定工作要以新修訂的《條例》為遵循，要求在建設黨組織各方面的法規(guī)制度相協(xié)調(diào)以保障法規(guī)制度相配套。研究黨內(nèi)組織法規(guī)的歷史脈絡與黨組織結(jié)構(gòu)的關聯(lián)性調(diào)整對今后組織法規(guī)的建設有著重要啟示，總結(jié)其歷史經(jīng)驗對于貫徹落實全面從嚴治黨、依規(guī)治黨重大決策部署，推進黨的建設制度化進程有著重要意義。

關鍵詞：黨內(nèi)組織法規(guī)；組織結(jié)構(gòu)；依規(guī)治黨；制度化

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.07.052

組織法規(guī)作為組織管理制度的一種規(guī)范性表達，自中國共產(chǎn)黨成立以來就不斷推行相關制度建設，并且行之有效。延安時期，組織法規(guī)成為積聚黨組織力量、調(diào)節(jié)黨組織結(jié)構(gòu)的重要制度化表達。在“從嚴治黨、依規(guī)治黨”重大決策部署的背景下，有必要對組織法規(guī)的歷史進行考察，結(jié)合組織法規(guī)的歷史繼承性和現(xiàn)有規(guī)范性，集中梳理其歷史特征，并在此基礎上發(fā)掘組織法規(guī)與黨組織結(jié)構(gòu)的關聯(lián)特點，進而提出促進組織法規(guī)走向制度化的路徑。

1?中國共產(chǎn)黨組織法規(guī)演變的歷史考察

組織法規(guī)屬于黨內(nèi)法規(guī)的一個分支，國內(nèi)外均有其歷史痕跡，中國共產(chǎn)黨向蘇聯(lián)學習其黨內(nèi)制度安排，并在延安時期構(gòu)建適合中國國情的組織法規(guī)。中國共產(chǎn)黨在進行長期斗爭總結(jié)發(fā)現(xiàn)高效的組織性才能保證黨在革命戰(zhàn)爭中存活下來，而高效的組織性則需要黨內(nèi)法規(guī)來進行規(guī)范，僅僅是有離散的法規(guī)條文是不能形成強大的組織力量的，只有形成了組織法規(guī)的制度化建設才能更進一步的激發(fā)出組織的力量，因而中國共產(chǎn)黨針對各方面的組織要求，形成了以黨章為核心，包含了準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等為黨內(nèi)法規(guī)體系，在這一體系之下逐步形成了結(jié)構(gòu)鮮明、分工明確的黨組織結(jié)構(gòu)，對于中國共產(chǎn)黨在延安局部執(zhí)政起到了重要促進作用。

1927年11月9日通過的《最近組織問題的重要任務決議案》中認為革命失利一個重要原因是非無產(chǎn)階級的小資產(chǎn)階級所帶來的結(jié)果，并提出了將工農(nóng)分子的新干部替換非無產(chǎn)階級的知識分子干部，強調(diào)“要使黨的指導干部之中無產(chǎn)階級及貧民的成分占大多數(shù)……工會機關的干部，則需全部換成工人?！?937年4月11日，中央書記處發(fā)布了《中央關于修改國民大會組織法與選舉法的通知》，并在1937年5月10日的《蘇區(qū)黨代表會議組織問題報告提要》中進行了進一步的細化和強調(diào)。在這兩個文件中突出以民主為基礎來調(diào)節(jié)黨組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)容，例如：“二十歲以上的中華民國公民均具有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。增加各黨各派的特種選舉。蘇維埃制度到民主共和制度的轉(zhuǎn)變?！边@一時期黨內(nèi)法規(guī)并未形成具有規(guī)范性表達的概念，但在黨組織中已經(jīng)包含了以民主為基礎“工農(nóng)轉(zhuǎn)向”的組織結(jié)構(gòu)特點。換言之，黨組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)具備了吸納更多黨員和擴大黨組織的內(nèi)部條件。

中國共產(chǎn)黨擴大的六屆六中全會通過了《關于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》，劃分了中央委員會、中央政治局、中央書記處、各中央局及中央分局的工作范圍和等級關系，由于這一時期中國共產(chǎn)黨的力量相對薄弱，為完成其政治目標和任務需要借助其他政黨的力量以擴大其政治影響，例如：“政治局有權(quán)以中央名義發(fā)表宣言通電及與其他黨派之組織機構(gòu)發(fā)生關系?！边@體現(xiàn)了通過修改法規(guī)的方式來推動民主集中制，使得具有特種技能的人員進入到黨組織，使得黨組織結(jié)構(gòu)向?qū)I(yè)和特種方向調(diào)節(jié)，這一舉措提高了群眾的參與度，會培養(yǎng)群眾的參與意識，進而推動民主思想在群眾中的發(fā)展，這種群眾參與意識主要通過中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主風氣來體現(xiàn)的?！霸谡伟l(fā)展當中，公民的政治參與狀況，是衡量一個社會政治民主進步之程度的普適標準之一?！?/p>

黨組織想要充分發(fā)揮其組織力量，在歷史經(jīng)驗中絕不能包辦一切，但殘酷的斗爭中要統(tǒng)一思想、高效行動，就需要在縱向的決策領域進行集中，這一點在具有決策層面的黨組織內(nèi)充分體現(xiàn)。在延安時期革命斗爭需要政治職能領導其他社會職能，具體表現(xiàn)為軍政委員會領導政治部，政治部指導黨委會。這些歷史現(xiàn)象的產(chǎn)生離不開外部斗爭的緊迫壓力，中國共產(chǎn)黨逐漸萌發(fā)了黨領導一切的原則。在具體的黨政工作、軍事行動的層面為取得更好地政治發(fā)展空間需要充分發(fā)揮黨員的主觀能動性和黨的組織性，而具體工作的前提是黨內(nèi)思想的集中，這種集中性在具體政策、法規(guī)條文上充分得到了體現(xiàn)。

2?對工農(nóng)轉(zhuǎn)向下組織法規(guī)制度化調(diào)整的分析

黨內(nèi)法規(guī)是對黨內(nèi)政治生活條文化的表現(xiàn)，其具有民主和集中兩個因素，民主因素的具體表現(xiàn)為兩個方面：一是選舉制度的民主，二是黨內(nèi)政治生活的民主。而集中性因素建立在民主性因素基礎之上，只有通過民主選舉再經(jīng)過被選舉出的代表進行集中性的討論和對黨內(nèi)法規(guī)的確立才能保證黨不脫離群眾。兩者良性互動會在黨內(nèi)形成共識，而這種共識是激發(fā)黨內(nèi)凝聚力的前提，這種共識在黨組織結(jié)構(gòu)層面伊始于選舉制度的完善。

黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)政治生活的規(guī)范性文件表達，需要表達出黨的政治訴求：“實行集中領導下的民主政治，改善政治機構(gòu)，密切政府與人民的聯(lián)系，發(fā)揮抗日政權(quán)的最大效能。”以其來調(diào)劑黨組織結(jié)構(gòu)，通過以民主集中為原則的選舉和組織方式，使得各地黨組織能夠取材于民，使具有專業(yè)性、特種性、地域性的黨員來代表當?shù)氐娜罕?，使黨組織能夠更好地達到自身的政治訴求。特種性和區(qū)域性的轉(zhuǎn)向使黨接收了新的血液并擴大了黨組織的范圍。此外，由于大革命的失敗，黨內(nèi)形成了一種“黨內(nèi)領導干部非工人是致使大革命失敗的原因之一”的認識，基于這種認識中共中央確立黨最重要的組織任務是“將工農(nóng)分子的新干部替換非無產(chǎn)階級的知識分子干部?！边@種轉(zhuǎn)向是馬克思列寧主義在中國的實踐，它改善了工農(nóng)階級對于共產(chǎn)黨的看法，有效地動員了工農(nóng)階級，但由于中國的工農(nóng)階級并不具備蘇聯(lián)工農(nóng)階級的特點，在經(jīng)濟上仍然以小農(nóng)思想為主導，必然也會在思想上產(chǎn)生分歧，為克服這種分歧黨內(nèi)法規(guī)必須分層制定。

依據(jù)延安時期的特定歷史情況，組織法規(guī)的主要有兩個層次：一是依托馬克思列寧主義而制定的指導思想層面的組織法規(guī)；二是對具體各組織部門工作情況而制定的指導實踐層面的組織法規(guī)。隨著各級部門的工農(nóng)數(shù)量占比越來越多，黨內(nèi)部分思想與馬克思列寧主義思想的差異也越來越大，為克服這種差異就需要頻繁的下達指示來指導行動，根據(jù)不同地區(qū)斗爭的復雜程度來進行即時指導。在這一特殊時期，需要黨員充分發(fā)揮自身的主觀能動性才能克服嚴峻的考驗，因而黨內(nèi)法規(guī)的指示開始偏向具體、特種、專業(yè)的文件，屬于黨員具體行動的層次，其中也有對于黨內(nèi)教育、宣傳、黨員質(zhì)量等指示。在《中央宣傳部關于提高延安在職干部教育質(zhì)量的決定》一文中指出黨員干部的質(zhì)量問題，提高黨員的學習效率、增添學習指導、改善學習方法，加強黨員對于制定政策的理解、認同，以期更好地落實黨的具體政策指導。

此時中國共產(chǎn)黨還具備了局部執(zhí)政區(qū)域相對穩(wěn)定的特點，黨內(nèi)法規(guī)就分化為指導兩個方面的文件，一方面的黨內(nèi)法規(guī)具有靈活、高效、迅速的特點；另一方面卻有著保證其執(zhí)政區(qū)域內(nèi)穩(wěn)定的特點，既有了對領導集體確立的新要求，進一步也有了對組織法規(guī)權(quán)力配置的新要求，要從革命斗爭中產(chǎn)生一個既能準確理解馬克思列寧主義原理又能夠深刻把握中國客觀實際的領導核心層。黨的六屆六中全會形成了統(tǒng)一的黨內(nèi)共識即以毛澤東為核心的中共第一代中央領導集體基本形成。延安整風運動克服了全黨存在思想差異問題并統(tǒng)一了思想，《“九·一”決定》鞏固了黨的一元化領導，在工農(nóng)轉(zhuǎn)向的背景下形成了以毛澤東為核心的黨的中央領導機構(gòu)。

3?組織法規(guī)建構(gòu)路徑的發(fā)展和完善

通過上述分析組織法規(guī)基于黨員自下而上的民主選舉并產(chǎn)生由上到下的集中表達，但基于群眾思想觀念上的差距，以及殘酷的外部斗爭，再加上蘇聯(lián)組織制度的影響，造成了組織法規(guī)建構(gòu)路徑與蘇聯(lián)組織制度的相似性以及制定程序的不規(guī)范性。例如六屆六中全會中對監(jiān)督委員會的安排是“監(jiān)督各種黨的機關，黨的干部及黨員的工作對于黨的章程決議之正確執(zhí)行。”其是否符合列寧在晚年設立監(jiān)察委員會的原則是有待商榷的，而后進行的適當調(diào)整中央與地方行政管理權(quán)限“必須在黨的各級組織中無例外地貫徹執(zhí)行黨的集體領導原則和擴大黨內(nèi)民主?！敝钡?955年3月中共全國代表會議通過了《關于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》黨內(nèi)監(jiān)督才被提升到與黨內(nèi)執(zhí)行相當?shù)牡匚唬袑嵓訌娊M織內(nèi)部的監(jiān)督機制，在黨內(nèi)已經(jīng)形成了一定層面的共識，組織法規(guī)已經(jīng)走上了制度化的道路。制度化的表現(xiàn)如下：

其一，明確組織法規(guī)的制定主體。具體的組織法規(guī)起草一般要有六個要素：“名稱、制定目的和依據(jù)、適用范圍、具體規(guī)范、解釋機關、施行日期?！蓖ㄟ^上述分析，可以提供一些完善組織法規(guī)的現(xiàn)實依據(jù)。延安時期黨內(nèi)法規(guī)的制定主體并不明確，可以是黨的代表大會，也可以是中央委員會，還可以是中央政治局，例如：“1925年四大黨章中明確規(guī)定黨章的修改主體是黨的全國代表大會，但1927年中央政治局卻對黨章進行了修改，制定《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程議決案》?！?/p>

其二，明確組織法規(guī)制定細則和范圍。首先，要進一步完善關于組織法規(guī)制定的程序、執(zhí)行、監(jiān)督等各個具體環(huán)節(jié)，區(qū)分中央組織法規(guī)和地方組織細則的區(qū)別，依據(jù)現(xiàn)實出現(xiàn)的具體問題進行針對性地調(diào)整，保障具體組織法規(guī)的可操作性的同時要消除掉部分意義不明的法規(guī)，例如：“健全工作機制、優(yōu)化工作流程”等字樣，在實踐中并無可依托的細則和范圍，自由量裁權(quán)較大。其次，改善以往會議之間的長時間間隔，保證組織法規(guī)的約束力度和執(zhí)行的公開程度。最后，對組織法規(guī)制定程序、執(zhí)行進行廣泛的黨內(nèi)監(jiān)督和社會監(jiān)督，為避免權(quán)力過于集中，則需要異體的黨內(nèi)監(jiān)督。

其三，以民主為基礎明確組織法規(guī)特點并靈活調(diào)整。首先，組織法規(guī)有其歷史繼承和未來發(fā)展，在面臨不同專業(yè)、不同地區(qū)、不同民族這些特殊情況時必須要考慮進去，例如在選舉制度這一塊，仍然延續(xù)民主選舉這一形式，可選民的社會屬性卻從延安時期的“特種性、專業(yè)性”逐步轉(zhuǎn)向了“政務性”。其次，為起到調(diào)節(jié)黨組織結(jié)構(gòu)的目的，需要把特殊情況考慮進去。比如在1938年3月15日發(fā)布的《中央關于大量發(fā)展黨員的決議》中明確表達要打破黨內(nèi)在發(fā)展黨員中的關門主義傾向，反對把黨的注意力局限在恢復和審查舊關系和舊線索的狹窄圈子內(nèi)并對新黨員的候補條件進行了重新規(guī)定。最后，組織法規(guī)要與區(qū)域自治規(guī)定在一定程度上銜接。區(qū)域自治是我國基本國情之一，伴隨的是區(qū)域自治的自我管理，因此部分組織法規(guī)就不一定完全適應這種情況。

其四，加強黨內(nèi)監(jiān)督并厘清其效力并分清其適用范圍。蘇聯(lián)對于權(quán)力過分集中和弱化黨內(nèi)監(jiān)督的政治教訓仍要注意，因此“在這個問題上，鑒于蘇聯(lián)的教訓，請同志們想一想我們黨的歷史，以便適當?shù)貋斫鉀Q這個分權(quán)、集權(quán)的問題?！倍鞣N復雜原因的合力造成了黨內(nèi)監(jiān)督落實困境，這就對黨內(nèi)監(jiān)督的范圍、效力提出更具體、更全面以及更細化的要求。

其五，加強權(quán)責一致原則的具體實現(xiàn)。以“堅持德才兼?zhèn)?、以德為先、任人唯賢”為基本遵循，結(jié)合新時代面臨社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變形式，發(fā)展基于純粹原子個人所派生的組織方式會造成設想與現(xiàn)實的沖突，這種情況在我國尤為明顯，由此也對黨組織成員提出了進一步的政治素質(zhì)要求，而錯綜復雜的因素相結(jié)合就使得各項組織法規(guī)的具體落實有了彈性，黨組織成員需要極高的政治意識才能克服這些問題。而權(quán)責一致則是政治意識的重要體現(xiàn)，現(xiàn)實中對各部門的主管人、領導人要加強其權(quán)責一致的政治意識，改善少承擔甚至不承擔的不良觀念，正確認識權(quán)力的根本源頭在于群眾對于自身權(quán)利的讓渡。

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