施工企業(yè)境外檔案管理探析

文/中鐵一局集團第四工程有限公司 張偉

一、境外檔案管理現(xiàn)狀

境外檔案反映著境外企業(yè)建立、經(jīng)營、管理等活動的真實面貌。本文所指的施工企業(yè)境外檔案主要指企業(yè)境外項目在施工中形成的具有查考和保存價值的各種形式的原始記錄，我國針對企業(yè)境外檔案管理的法律法規(guī)較少，境外檔案的信息化管理水平也相對薄弱，企業(yè)境外檔案工作可謂起步晚、基礎(chǔ)弱，加上境外復雜的法律環(huán)境、動蕩的政治環(huán)境、多元的文化環(huán)境等因素影響，境外檔案管理面臨著很大的挑戰(zhàn)。

（一）法律風險高。境外項目點多面廣、涉及多個國家及地區(qū)，法律規(guī)定各不相同，境外檔案管理通常面臨著兩難情景，如果企業(yè)遵從東道國境外法律規(guī)定，其檔案管理行為可能不符合我國法律的相關(guān)要求，不利于企業(yè)整個檔案工作的開展；如果遵從我國法律規(guī)定，可能會受到東道國境外監(jiān)管機構(gòu)追責，影響企業(yè)境外業(yè)務(wù)的正常開展，使企業(yè)置于法律風險之中。

（二）理念水平差異大。國際市場檔案語種和載體形式多樣，檔案管理依據(jù)和參照標準也各不相同、管理手段參差不齊。筆者所在企業(yè)自2009年走出國門后，先后在斐濟、圭亞那、馬來西亞、東帝汶、玻利維亞、哥倫比亞等21個國家參與了大中型工程建設(shè)。其中參與的斐濟項目以澳新（澳大利亞、新西蘭）標準為主，圭亞那、東帝汶以美國標準為主，馬來西亞以英國標準為主，相互之間有很大的區(qū)別。馬來西亞TRX項目施工過程中產(chǎn)生的資料全部在全球廣泛采用的工程項目文檔管理和信息協(xié)同云平臺——Oracle Aconex中管理存儲，可實現(xiàn)檔案產(chǎn)生到收集的全程管控，管理效率非常高；而斐濟、東帝汶、圭亞那等中小國家管理技術(shù)手段及管理方式相對比較落后，全部為純?nèi)斯や浫敕绞?，管理效率較低且弊端較多。

（三）不可控因素多。在境外檔案管理過程中，傳統(tǒng)國內(nèi)檔案管理的“計劃性”不復存在，而難以控制的政局動蕩、軍事政變、自然災害、傳播疾病等“突發(fā)性”問題常常發(fā)生，管理中稍有不慎，就有可能造成檔案資料流向不清，甚至產(chǎn)生不可逆的破壞性損失，檔案安全無法保障。如：2020～2021年全球疫情大暴發(fā)期間，馬來西亞新冠確診病例日增達2萬人，且死亡率高，生活物資匱乏無法正常補給，國際航班停飛等眾多不可控因素，使境外參建員工遭受巨大的心理壓力，嚴重的焦慮和恐慌在群體蔓延。企業(yè)對境外項目的月度考核指標以參建員工情緒是否穩(wěn)定，物資儲備是否充足為主，施工進度、成本控制、檔案管理等工作根本提不上議事日程，局面被動難以控制。

（四）檔案歸集難度大。我國施工企業(yè)檔案管理多遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一管理”的原則，各業(yè)務(wù)部門及所屬機構(gòu)形成的檔案必須移交檔案部門統(tǒng)一保管，而境外不少國家和地區(qū)則并無此類要求，檔案管理會從便于日常管理、利用的角度出發(fā)，分散保存在各個業(yè)務(wù)部門之中，基本上是各負其責，各自為政。對我們提出的相對集中統(tǒng)一的管理要求，他們從觀念上難以認同，收集工作開展困難，歸集難度大。

（五）專業(yè)管理人員匱乏。境外項目因所處的國別、區(qū)域不同，檔案管理上存在物理距離遠、文化差異大、語言種類多、檔案版本多、監(jiān)督指導難等特點。企業(yè)境外檔案管理人員多由工程技術(shù)人員兼任，外語水平及檔案管理專業(yè)技能無法勝任境外檔案資料編制管理要求，懂外語人員卻又不懂檔案專業(yè)知識與技能，存在境外檔案管理工作專業(yè)人員匱乏、經(jīng)驗不足的困難。

二、加強境外檔案管理的具體措施

隨著《企業(yè)境外檔案管理辦法》《國有企業(yè)境外檔案監(jiān)管體系研究成果》的印發(fā)與發(fā)布，為企業(yè)境外檔案管理提供了參考依據(jù)，指明了方向，也填補了我國境外檔案管理領(lǐng)域的空白。

（一）構(gòu)建完整系統(tǒng)的境外檔案管理保障體系。境外檔案管理存在諸多特殊性，企業(yè)在制訂境外檔案管理辦法時，應(yīng)以“雙重遵從”為基礎(chǔ)，了解境外項目建設(shè)規(guī)模、該國檔案管理政策等問題后，根據(jù)具體情況因地制宜，實行一項一策式的境外檔案管理模式。這樣既可以將東道國和我國的法律法規(guī)相關(guān)要求融入企業(yè)境外檔案管理之中，又為企業(yè)境外機構(gòu)提供了面臨法律矛盾時的解決方法。特殊時期，調(diào)研不便時也可由境外機構(gòu)根據(jù)國家地區(qū)差異性、東道國檔案管理具體要求、業(yè)務(wù)范圍，因地制宜地制訂符合自身的檔案管理辦法及實施細則，報企業(yè)檔案管理部門審批后實施。企業(yè)境外檔案管理制度應(yīng)納入考核體系和獎懲制度，以增強規(guī)章制度的可操作性，提升境外機構(gòu)檔案歸集的執(zhí)行力。企業(yè)應(yīng)根據(jù)實際情況組建境外檔案協(xié)作援助機構(gòu)，做好檔案監(jiān)督指導，確保按階段歸檔，當境外檔案移交回國困難時，企業(yè)境外機構(gòu)應(yīng)該通過外交、法律和技術(shù)手段維護國家利益及企業(yè)利益。

（二）加強境外機構(gòu)全員思想認識法律意識。增強全員檔案意識是國內(nèi)外檔案工作的必由之路，政治思想認識是做好一切工作的基礎(chǔ)，企業(yè)發(fā)展到哪里，對檔案人員的思想教育工作就應(yīng)延伸到哪里。要把黨的領(lǐng)導貫穿檔案管理全過程，各境外機構(gòu)所有工作人員都應(yīng)有保護國有資產(chǎn)、保守國家秘密的責任和義務(wù)，要牢記檔案工作姓“黨”的政治屬性，任何個人不得自行銷毀或透露檔案信息。檔案管理工作要優(yōu)先選用具備檔案專業(yè)知識和技能的中方員工，檔案工作者要肩負起為黨管檔、為國守史的職責使命，樹立檔案資產(chǎn)意識、責任意識、保密意識。企業(yè)駐外機構(gòu)各級領(lǐng)導及工作人員必須重視檔案管理工作，并采取有力措施做好文件的備份和保存，確保駐外機構(gòu)檔案資料的完整安全，以防突發(fā)事件導致檔案資料丟失、損毀。

（三）加強境外檔案應(yīng)急管理措施與應(yīng)急演練。不可預測性對境外檔案管理能力尤其是應(yīng)急處置能力提出了較高要求。企業(yè)要制訂《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》并定期演練，企業(yè)境外檔案保管場所應(yīng)當滿足檔案安全保管要求，并配備必要的物資設(shè)備設(shè)施，加強人防、物防、技防等安全措施，企業(yè)境外機構(gòu)要在所在國家或地區(qū)法律、法規(guī)允許的情況下，對重要檔案及時進行數(shù)字化并做好境外檔案統(tǒng)計工作，定期向所屬企業(yè)報送。日常檔案保管時要對檔案進行分級、分類管理，建立機讀目錄，重要實物檔案要單獨排列、做出特殊標識。當檔案安全受到威脅時，應(yīng)按照預案采取有效保護措施并及時備案，涉及企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密、債權(quán)債務(wù)等內(nèi)容的重要檔案一定要確保回國。

（四）加強境外檔案全過程的考核監(jiān)督指導。《企業(yè)境外檔案管理辦法》第七條規(guī)定，投資主體或母公司負責企業(yè)境外單位檔案工作監(jiān)督、指導。受地理位置因素影響，境外項目工程進度、施工成本、資金監(jiān)管等各項業(yè)務(wù)的考核與監(jiān)督本就較為困難，檔案管理工作更容易被忽視，企業(yè)應(yīng)以資產(chǎn)關(guān)系為紐帶，本著有利于維護國家利益、有利于企業(yè)合法權(quán)益、有利于工作開展、有利于安全保密為原則，加強境外檔案工作監(jiān)督與指導，確保境外檔案完整、有效、準確、系統(tǒng)、安全。企業(yè)檔案管理部門應(yīng)與境外項目檔案工作分管領(lǐng)導、專職檔案人員通過電話、企業(yè)辦公軟件、視頻會議等方式建立檔案業(yè)務(wù)溝通渠道，以便為境外檔案的業(yè)務(wù)指導工作提供保障，力爭在境外項目合同談判階段，明確檔案資料編制、移交、歸屬等問題，并列入合同以確保我方權(quán)益，實現(xiàn)從投標階段到竣工移交的全過程動態(tài)監(jiān)管，以提高效率、降低成本。

（五）加強境外檔案管理人才培養(yǎng)并確保穩(wěn)定。企業(yè)境外機構(gòu)派出人員多為企業(yè)培養(yǎng)出的優(yōu)秀員工，有很強的檔案責任意識，對檔案管理工作比較重視，但因缺少境外檔案管理相關(guān)參考資料，缺少精通業(yè)務(wù)的檔案人員，使企業(yè)境外檔案管理出現(xiàn)了不可控的現(xiàn)象。隨著境外項目數(shù)量的不斷增加，企業(yè)檔案人員要修正原先專注本國檔案管理的局限，以關(guān)聯(lián)視角拓展工作界面和思維深度探索鉆研，構(gòu)建基于關(guān)鍵控制點的全球化企業(yè)檔案管理系統(tǒng)，改善距離遠、工作時差大、管理人員匱乏等難題。境外檔案的地理文化差異對境外檔案人員提出了極高的要求，因檔案材料的語種復雜多樣，不僅有中文版還有相當一部分多語種文件，檔案工作人員必須懂外語、懂檔案管理專業(yè)知識、懂計算機知識，企業(yè)必須從檔案人員中選拔一批施工經(jīng)驗豐富、責任心強、具有一定專業(yè)基礎(chǔ)、實踐經(jīng)驗和上崗證的中方黨員從事境外檔案管理工作，并保證檔案人員的穩(wěn)定，以網(wǎng)上遠程視頻培訓或微課視頻等為駐外機構(gòu)專兼職檔案員提供專業(yè)性、系統(tǒng)性的基礎(chǔ)培訓，以提升檔案人員的業(yè)務(wù)能力與管理能力，逐步解決境外檔案人員匱乏的問題。檔案人員也要自覺加強自身修養(yǎng)、專業(yè)能力與綜合素質(zhì)的提升，竭盡全力做好境外檔案管理工作。

三、境外項目檔案保管措施利弊分析

境外檔案與境內(nèi)檔案有很大的區(qū)別，對留存的重要文件要求與國內(nèi)也不盡相同，要想實現(xiàn)與國內(nèi)一樣的規(guī)范化管理較為困難。境外項目檔案保管要以實現(xiàn)“雙重遵從”為原則，境外機構(gòu)撤銷時，應(yīng)及時對檔案資料進行鑒定，經(jīng)鑒定需要銷毀的，在履行銷毀程序后方可銷毀，需繼續(xù)保存的，按照隸屬關(guān)系移交相關(guān)企業(yè)保管。企業(yè)重要文件的原件，如果條件允許，能夠運回境內(nèi)交由檔案管理部門最為穩(wěn)妥，但有的國家或地區(qū)有關(guān)法律規(guī)定不允許此類文件出境，那么企業(yè)檔案管理部門應(yīng)收集復印件并妥善保管以備查用。目前，筆者所在企業(yè)參與的境外項目中，東道國要求大致可以分為三類：第一類絕對禁止檔案資料出境；第二類涉及國家地質(zhì)礦產(chǎn)的資料禁止出境，其他檔案無相關(guān)法律法規(guī)要求；第三類，所在國家未設(shè)立檔案管理方面的相關(guān)標準。為進一步實現(xiàn)境外檔案管理的規(guī)范化，我國施工企業(yè)可在未設(shè)立檔案管理相關(guān)標準的國家推行我國檔案管理相關(guān)辦法，對有具體要求的東道國采取“雙重遵從”原則，根據(jù)實際情況采取最佳解決措施。

（一）委托境外代管機構(gòu)進行保存。境外項目受臨時機構(gòu)條件和地域社會環(huán)境因素影響的制約，施工過程中檔案多存儲在集裝箱中，為有效降低項目竣工交付使用后實體檔案分散保存，不利于集中管理的問題和檔案的安全性，企業(yè)可以選取委托代管機構(gòu)代為管理，當然境外檔案采用外包服務(wù)方式管理時，企業(yè)應(yīng)當嚴格審核承包方的信息安全、服務(wù)資質(zhì)和能力。簽訂外包合同或協(xié)議應(yīng)當明確有關(guān)檔案安全保管、信息保密和提供利用等方面的責任和約定條款，以保障境外檔案的安全和利用。嚴禁將涉及國家秘密的境外檔案管理外包或委托任何社會中介機構(gòu)保管。企業(yè)要重點要求境外企業(yè)做好重要文件的收集歸檔，如：登記注冊、資產(chǎn)權(quán)屬證明、業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)的批準文件法律文書、合同協(xié)議等。原因是雖然簽訂了保密協(xié)議等，但還是容易出現(xiàn)泄密風險。

（二）應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)據(jù)手段進行存儲。目前，筆者所在企業(yè)境外檔案運輸回國多采用境外人員回國時隨身攜帶的方式，量少不說，無形中增加了境外人員的負擔。企業(yè)應(yīng)以需求為導向、以利用為目的，充分利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化技術(shù)，研發(fā)一套統(tǒng)一的檔案管理信息系統(tǒng)平臺，在確保檔案完整安全的前提下，有效整合境外不同區(qū)域內(nèi)各機構(gòu)的檔案資源，實現(xiàn)企業(yè)境外檔案管理的一體化、規(guī)范化及境外檔案資源共享與高效利用。這樣企業(yè)便可以考慮將重要檔案原件運輸回國，而將其數(shù)字化副本、復制件直接存儲于檔案管理信息系統(tǒng)或通過加密網(wǎng)絡(luò)傳送回國。企業(yè)也可以適當放寬境外檔案管理要求，有效落實“雙重遵從”，解決“兩難”選擇。

（三）設(shè)立境外區(qū)域?qū)傥募芾碇行?。境外檔案的收集，對推動境外項目的順利實施、維護企業(yè)在境外的合法權(quán)益、促進企業(yè)項目管理與國際接軌等具有重要意義。企業(yè)境外檔案工作應(yīng)當建立在遵循東道國或地區(qū)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，但很多國家禁止該國資料外漏，有很嚴密的海關(guān)，還有很強的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全屏障，不允許資料通過各種手段運出國境。在這種情況下，設(shè)立境外區(qū)域?qū)傥募芾碇行?、建立?shù)字檔案館，將紙質(zhì)檔案、電子檔案進行集中統(tǒng)一管理似乎是一項絕佳方案，不會因項目機構(gòu)的撤銷、人員的調(diào)離而影響企業(yè)境外工作的延續(xù)性，但此項工作需企業(yè)高層給予重視和全力支持才能進一步推進。

四、結(jié)語

施工企業(yè)境外項目身處不同的國家和地區(qū)，社會環(huán)境、文化特色、法律法規(guī)、語言種類等方面都不盡相同，如何克服這些管理上的影響因素，使企業(yè)境外機構(gòu)檔案工作既不違反國外法律法規(guī)限制，又能符合國內(nèi)檔案管理相關(guān)要求，還需要決策者和實踐者突破現(xiàn)有“檔案視野”的局限性，不斷創(chuàng)新鉆研?！白叱鋈ァ睉?zhàn)略作為一種重要的經(jīng)濟增長方式，必將逐步擴大，國有企業(yè)到境外建立分支機構(gòu)、與外方合資合作開拓市場已成為一種趨勢，境外檔案將隨之大量產(chǎn)生，企業(yè)檔案管理部門要克服管理上鞭長莫及的劣勢，運用數(shù)字化、信息化等先進管理手段調(diào)配、利用境外檔案資源，最大限度地維護國有企業(yè)的經(jīng)濟利益與合法權(quán)益，使企業(yè)境外檔案工作規(guī)范化、科學化、系統(tǒng)化發(fā)展。