預算管理視角下事業(yè)單位內(nèi)部控制問題及改進措施

文/黑龍江八一農(nóng)墾大學 孫偉艷 蘇叢雪

黨的十八大后，財政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》（以下簡稱《規(guī)范》），旨在進一步加強事業(yè)單位的內(nèi)部控制。在這之后的兩年里，財政部先后頒布了關于建立內(nèi)控制度的指導意見和基礎評估的公告。自2016年度起，我國已將其作為事業(yè)單位重要制度之一，并對其進行了評估。中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代。在這樣的大環(huán)境下，規(guī)范和完善事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，強化廉潔意識，提升行政單位的管理水平，具有十分重大的意義。所以，從財政預算的視角出發(fā)，對我國事業(yè)單位目前實行的內(nèi)部控制體系進行分析，并對其進行改進，是很有必要的。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制問題分析

（一）單位層面內(nèi)部控制缺陷。1.單位組織結(jié)構(gòu)不完善。目前，事業(yè)單位無法對單位整體內(nèi)控進行領導和監(jiān)督，導致單位工作人員不嚴格執(zhí)行相關的預算管理、資產(chǎn)管理等制度，不能保證整個單位內(nèi)控制度的有效運行。事業(yè)單位無法有效組織協(xié)調(diào)各職能部門和業(yè)務部門之間的內(nèi)控工作，導致各部門之間的溝通協(xié)調(diào)比較混亂，影響了內(nèi)控管理的效率。事業(yè)單位無法對日常內(nèi)控工作進行自檢和評價，導致目前的內(nèi)控存在諸多問題，但無法及時加以改進。事業(yè)單位在預算編制和審批過程中不能發(fā)揮有效的領導和監(jiān)督作用，造成有的部門預算不足、有的部門預算過多的問題。事業(yè)單位無法有效地核準和監(jiān)督預算執(zhí)行活動。業(yè)務生產(chǎn)部門等項目的不合規(guī)申請仍未通過審批，導致預算資金申請不符合預算、預算執(zhí)行不到位的情況時有發(fā)生。目前，事業(yè)單位無法有效組織和監(jiān)督?jīng)Q算和考核工作。因此，當前單位雖然有決算，但無法有效利用決算結(jié)果。此外，在委托代理人的情況下，評估人員不受監(jiān)督，其相關權力不受監(jiān)督制約，出具的報告不夠準確。2.內(nèi)部控制體系設計不完善。預算部門無法與業(yè)務部門進行高效交流。當前，各單位的預算工作都是由財務科負責的，但是在預算的制訂中，財務與各業(yè)務部門之間的交流并不緊密，造成了預算不切合實際，與各個單位的實際需要不符，致使某一部門的經(jīng)費短缺或預算超支現(xiàn)象時有發(fā)生；預算功能無法及時地透過運作來掌握預算的實施。在執(zhí)行預算項目時，由于缺乏與各職能部門的有效交流，未能及時將項目預算執(zhí)行情況及時反饋給財務，造成預算資金失控、預算執(zhí)行不足、項目完工后資金超過預算等問題。在編制單位的內(nèi)部控制體系時，主要考慮到了預算和計劃的問題。由于各部門未按系統(tǒng)要求對預算計劃進行全面覆蓋，致使各部門工作人員對預算計劃的重視程度不高，不能根據(jù)預算計劃進行實際工作。這會加大單位的內(nèi)部舞弊和工作人員使用不對稱的信息以謀取私利的危險。3.內(nèi)部監(jiān)管體系不完善。不能有效地監(jiān)督和評估內(nèi)部控制的行為。由于單位內(nèi)部缺乏內(nèi)部審計等監(jiān)督機制，致使單位和業(yè)務層面的單位內(nèi)部控制出現(xiàn)了許多問題。而且，在單位內(nèi)部控制得分低于50分時，沒有一個部門或個人能夠提供相應的解決辦法；無法對預算、收支、采購、資產(chǎn)和其他業(yè)務部門的資金和支出的控制進行有效監(jiān)控。預算資金的使用、采購中的價格不受監(jiān)督管理單位的監(jiān)督，預算資金使用和采購中的價格是否合理，致使預算資金不按照實際計劃使用、預算資金超支等問題時有發(fā)生。4.信息系統(tǒng)建設不完善。各部門在信息化方面已有了一些基礎設施，但其工作成效只限于報表資料的錄入和輸出，總體上仍處于滯后狀態(tài)。單位預算編制、相關費用報銷、項目合同審核等仍然依靠人工完成、網(wǎng)上審核，其工作效率低下，并往往導致財務工作人員的工作堆積如山，無法進行及時處置。

（二）業(yè)務層面內(nèi)部控制缺陷。1.預算管理中無約束導致的預算控制不足。單位各部門的具體基礎預算，并非由本部門制訂，而通常都是由財務部門來制訂。這往往造成其預算無法適應部門的需要，產(chǎn)生經(jīng)費短缺的問題；在編制預算、編制指標等方面，由于各部門未形成健全的審核程序，出現(xiàn)了兩個方面的問題：一方面，造成了一些部門的工作項增加，但所撥付的資金卻無法維持項目的正常運轉(zhuǎn)；另一方面，有些部門支出少，而獲得的經(jīng)費過多，造成了各部門的內(nèi)部財務與財政權限不相適應。在預算執(zhí)行過程中，各部門缺乏完善的行政審批程序，對相關的預算項目的審批也不嚴謹。導致在缺少對執(zhí)行者監(jiān)督的情況下，不能按照實際預算要求執(zhí)行，進而使得預算過度。2.缺乏對預算外開支的審批有效監(jiān)管導致收支管理不足。在編制預算上，由于部分編制人員不了解項目的詳細情況，且編制過程中不嚴謹、不準確，導致預算經(jīng)費不能完全滿足項目的開支要求；在工程建設經(jīng)費使用中，各部門未制訂嚴格的經(jīng)費使用程序，且存在著經(jīng)費申請超預算、審批程序不嚴謹、無監(jiān)管部門監(jiān)督等問題。這樣，超過預算的開支仍然會被批準，對收支的業(yè)務控制無效。3.采購預算編制不合理導致采購操作中的管理漏洞。預算編制中，部分預算編制人員不與采購主管溝通，不清楚編制的具體項目，由于預算編制的隨意、不合理，造成了預算經(jīng)費的短缺；在申請預算過程中，各部門未建立完善的相關申請程序；項目采購表格填寫完畢，單位有關部門工作人員沒有完成全部審批程序，直接將采購文件交由辦公室工作人員負責，如未經(jīng)財務部門審查采購活動，將導致資金浪費或舞弊；在采購實施驗收中，未設立采購小組，所有的采購、驗收工作都是由辦公室負責，有些物品驗收后不入庫，然后直接交給辦公室的工作人員，程序不規(guī)范。4.單位管理缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃導致資產(chǎn)控制缺陷。在單位的資產(chǎn)管理中，沒有進行戰(zhàn)略性規(guī)劃且并未形成健全的資產(chǎn)管理過程，不能對資產(chǎn)的整體管理進行有效的控制，造成了財務部門內(nèi)部的資金分配不到位、預算不科學的問題。單位的資產(chǎn)處置程序不夠標準，若單位財務部門和黨委不參加處置程序，則財務部門不能對處置資料中的有關財務信息進行審查，造成信息不完整，處置程序不完善。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制改進措施

（一）單位層面改進措施。1.設置預算管理委員會和內(nèi)控領導小組。在預算編制中，對各部門進行制度設計和有關操作過程進行監(jiān)控，是各部門進行內(nèi)部控制的一個不可或缺的環(huán)節(jié)。為此，各部門要建立和健全預算管理委員會，解決財政收支中出現(xiàn)的各種問題，并對其進行全面組織和協(xié)調(diào)。《規(guī)范》規(guī)定，各單位應建立對內(nèi)控進行指導與協(xié)調(diào)的部門，確保其高效運作。為此，各部門要建立一支內(nèi)控領導小組，對其進行全面監(jiān)控與評估，并對之提供意見，加強各部門的內(nèi)部管理。建立一個內(nèi)部控制領導小組，解決各部門在內(nèi)部管理中不能進行有效協(xié)調(diào)和制約評估的問題。2.整合和改進單位的管理體系。在預算管理體系的構(gòu)建過程中，由于缺乏有效的橫向信息交流機制，導致單位內(nèi)部的財務預算不夠精確?！兑?guī)范》要求，在編制預算時，要確保單位內(nèi)各個部門的交流與協(xié)作工作的有效。為此，各部門應加強對預算管理中的信息交流制度的制訂，以解決各部門之間的不對稱性，防止由于個人私利而造成單位舞弊的行為，從而影響到單位的整體利益。3.建立基于內(nèi)審與紀律的內(nèi)部監(jiān)督體系?！兑?guī)范》要求各單位要加強內(nèi)部控制，加強內(nèi)部審計、紀律檢查、監(jiān)察等方面的監(jiān)督。各單位要健全內(nèi)部監(jiān)控體系，以保證其高效運作，不斷改善。各單位要建立一個內(nèi)部監(jiān)察小組，主要負責對單位的規(guī)章制度進行研究、制訂和修改，并對其進行監(jiān)督和檢查。要強化紀檢監(jiān)察單位的建設，要明確紀委的職能，要建立健全內(nèi)部審計體系。按照委托代理理論，工作人員在使用單位預算經(jīng)費時，往往會出現(xiàn)貪污行為，并通過不對稱的信息謀取個人利益。為了解決以上問題，可以從預算的角度建立以內(nèi)部監(jiān)督小組為主、內(nèi)部審計和紀律檢查為制度的內(nèi)部控制體系，對預算審批、預算執(zhí)行、核算、考核等資金收支過程進行嚴密監(jiān)督，并將其貫穿于全部門的經(jīng)濟活動，涵蓋全系統(tǒng)的內(nèi)部控制系統(tǒng)。4.完善內(nèi)部控制信息系統(tǒng)。當前，各部門還沒有將財政撥款的收支審核工作列入信息化管理體系?，F(xiàn)行的財務會計信息體系難以支撐單位的財務核算工作，也不能通過財務會計信息體系來強化單位的財務績效。《規(guī)范》要求各部門在管理活動中運用信息化技術，通過科技手段來提升單位的管理效益，保證單位的內(nèi)部控制效果。建設以內(nèi)部控制為基礎的信息化平臺，實現(xiàn)各部門間的數(shù)據(jù)、管理、協(xié)調(diào)，以提升各部門的管理效能，并在預算執(zhí)行中強化各部門的交流，加強對財政撥款程序的規(guī)范化和對財政收支的監(jiān)督。這有利于解決以前的預算資金審批缺少監(jiān)管和預算制約的問題。

（二）業(yè)務層面。1.完善預算編制、執(zhí)行及決算流程。《規(guī)范》要求各部門必須保證監(jiān)督預算的實施。在預算實施過程中，各部門要進一步細化審核程序。與此同時，單位的內(nèi)部監(jiān)察小組要強化過程監(jiān)管，確保各部門的各項工作都能嚴格遵守預算管理的要求，控制過多的預算，防止舞弊。《規(guī)范》要求各部門要強化預算編制，保證各項預算、考核的成果及時反映和運用。在決算與考評環(huán)節(jié)，要對各個部門預算項目的實施進行仔細分析，并將其成果及時上報，對有關部門進行考評。2.健全財政收支的預算和審批程序?！额A算法》明確了各部門的各項收支均納入財政預算內(nèi)，而《規(guī)范》也明確了財政收支必須納入各部門的財政工作中。按照《預算法》的有關規(guī)定，各部門的收支都要納入財務部門統(tǒng)一核算，對各部門的成本進行統(tǒng)一的預算。要堅持勤儉節(jié)約，按財政預算內(nèi)規(guī)定，搞好經(jīng)費開支。所有的開支，都要納入單位的財政收支中去，進行統(tǒng)一的管理和會計處理。3.改進采購的預算和工作程序。《規(guī)范》要求各部門加強政府采購預算的執(zhí)行，以保證政府的財政支出，各部門要強化對采購的預算控制。編制部門應與采購部主管及時聯(lián)系，并進行市場調(diào)查，確保預算的科學性和準確性。所有的采購工作都要嚴格遵守核定的采購預算和采購計劃，以防止出現(xiàn)不足或超出預算的情況?！兑?guī)范》要求各有關部門要健全審批手續(xù)。各部門應制訂更加嚴謹?shù)纳暾埡团鷾食绦?，以確保單位的各項工作與單位相關法規(guī)相一致。《規(guī)范》要求，在單位進行驗收時，必須配備專業(yè)的驗收人員，并出具合格的驗收報告。4.健全資產(chǎn)預算編制、使用和處置的程序。各部門在進行資產(chǎn)購置預算時，要與各部門的財務主管進行全面交流，以保證其在各部門的資源分配情況下能夠更好地進行預算的編制，推動資源的合理分配和節(jié)約利用。在資產(chǎn)收購資金的審批過程中，各部門要強化對資金審批過程的監(jiān)管與審核，以保證項目所需的采購經(jīng)費達到預算的要求，并與項目的投資進度相符。同時，要對所屬單位的國有財產(chǎn)購置進行強化監(jiān)督，并定期開展專項督查，并主動協(xié)助單位紀檢、財務監(jiān)督人員開展對資產(chǎn)管理工作的監(jiān)督和檢查。《規(guī)范》要求，要建立和完善單位資產(chǎn)的內(nèi)部控制體系，對單位的資產(chǎn)進行統(tǒng)一的管理，并對其進行全面清查；對單位的資產(chǎn)進行統(tǒng)計和分析。所以，各部門要妥善管理好辦公用具，保管好本部門的資產(chǎn)，并對固定資產(chǎn)的使用進行定期統(tǒng)計；對單位的資產(chǎn)進行歸類，并進行卡片注冊，以保證職責的落實。對有關資產(chǎn)進行統(tǒng)一的存檔管理和定期清點。

三、結(jié)語

通過對單位和業(yè)務兩個方面的綜合分析，可以看出：單位組織結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部控制體系設計不完善、內(nèi)部監(jiān)管體系不完善、信息體系建設不完善；預算管理中無約束導致的預算控制不足；缺乏對預算外開支的審批有效監(jiān)管導致收支管理不善；采購預算編制不合理導致采購操作中出現(xiàn)管理漏洞；單位管理缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃導致資產(chǎn)控制缺陷。在此基礎上，從預算管理的角度，對單位的內(nèi)部控制進行改革：設立預算管理委員會、設立內(nèi)控領導小組；在預算管理的基礎上，整合和改進單位的管理體系；建立基于內(nèi)審與紀律的內(nèi)部監(jiān)督體系；完善單位的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)；完善預算編制、執(zhí)行和決算程序；健全財政收支的預算和審批程序；改進采購的預算和工作程序；健全資產(chǎn)預算編制、使用和處置的程序。這些措施有助于實現(xiàn)機構(gòu)內(nèi)部控制、對單位經(jīng)濟活動的控制、相關部門職責和業(yè)務流程的監(jiān)督，使資金使用效率顯著提升。