俄羅斯“套娃地區(qū)”問題的現(xiàn)狀與發(fā)展

關(guān)鍵詞：“套娃地區(qū)”；涅涅茨；民族自治；區(qū)域合并

一、引言

“套娃地區(qū)”（регион-матрёшка或матрёшечныйрегион），亦稱為“復(fù)合式主體”（сложноустроенныйсубъект），是俄羅斯聯(lián)邦一種特殊的聯(lián)邦主體結(jié)構(gòu)。在這一結(jié)構(gòu)中，俄羅斯的一些自治區(qū)（автономныйокруг，АО）在法理上直屬于俄羅斯聯(lián)邦，然而在地理位置上從屬于另一個聯(lián)邦主體，因而構(gòu)成“套娃”結(jié)構(gòu)?！疤淄薜貐^(qū)”的形成與蘇聯(lián)的民族政策緊密相關(guān)，它對所在地區(qū)的政治經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯聯(lián)邦的行政區(qū)劃總體上沿用了蘇聯(lián)的體制，據(jù)1993年俄羅斯聯(lián)邦憲法，在俄存在7個“套娃地區(qū)”，由此引發(fā)了一系列政治、經(jīng)濟與民族問題。2000—2008年，俄聯(lián)邦通過多次區(qū)域合并試圖解決這一歷史遺留問題，最終僅剩下2個“套娃地區(qū)”，一處是阿爾漢格爾斯克州（Архангельскаяобласть），包含涅涅茨自治區(qū)（Ненецкийавтономныйокруг），被稱為“阿爾漢格爾斯克套娃”；另一處是秋明州（Тюменскаяобласть），包含著漢特—曼西自治區(qū)（Ханты-Мансийскийавтономныйокруг）與亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)（Ямало-Ненецкийавтономныйокруг）兩個自治區(qū)，被稱為“秋明套娃”。在這兩個“套娃地區(qū)”內(nèi)，主體少數(shù)民族涅涅茨人是“套娃地區(qū)”問題形成與發(fā)展的重要原因，故下文將兩個“套娃地區(qū)”統(tǒng)稱為涅涅茨“套娃地區(qū)”。本文在梳理“套娃地區(qū)”形成演變規(guī)律的基礎(chǔ)上，探索涅涅茨因素對“套娃地區(qū)”問題影響的變化，并探索該問題可能的解決路徑。

二、涅涅茨“套娃地區(qū)”問題形成的歷史淵源

“套娃地區(qū)”問題的形成有著長期的歷史淵源，與俄羅斯的民族政策息息相關(guān)，以當(dāng)前兩個“套娃地區(qū)”為例，涅涅茨民族區(qū)域的自治權(quán)從無到有再到擴大，是問題形成的關(guān)鍵。十月革命前的俄國統(tǒng)治下的少數(shù)民族地區(qū)沒有任何的自治權(quán)力，當(dāng)時的俄國被列寧稱作“少數(shù)民族的監(jiān)獄”（Ленин，1970：108）。社會主義時期，蘇俄開始重視少數(shù)民族地區(qū)，對涅涅茨人聚居區(qū)進(jìn)行了多次行政區(qū)劃調(diào)整，并且逐步擴大少數(shù)民族自治權(quán)力，但這也為解體后“套娃地區(qū)”的形成造成了隱患。

（一）十月革命前的涅涅茨民族地區(qū)

涅涅茨民族是俄羅斯“北方小民族”中較大的民族之一，最早聚居在鄂畢河中游的凍土地區(qū)。公元前三世紀(jì)至公元前二世紀(jì)，涅涅茨人開始沿鄂畢河一路向北遷徙。到了公元一世紀(jì)，一部分涅涅茨人遷徙至歐洲地區(qū)，與當(dāng)?shù)氐臉O地民族相融合，形成了歐洲涅涅茨人（европейскиененцы）；另一部分涅涅茨人選擇向東、向南行進(jìn)，最終聚居在烏拉爾河流域，形成了森林涅涅茨人（лесныененцы）與凍原涅涅茨人（тундровыененцы），并稱為亞洲涅涅茨人（азиатскиененцы）或西伯利亞涅涅茨人（сибирскиененцы）。涅涅茨人的活動范圍南至烏拉爾河流域以北，北至亞馬爾半島北部，東至葉尼塞河，西至伯朝拉河流域，足跡遍布整個西西伯利亞地區(qū)以及部分歐洲極地森林區(qū)。

1478年，伊凡三世征服諾夫哥羅德公國，將其并入莫斯科公國，俄羅斯實現(xiàn)了國家的統(tǒng)一。與此同時，作為諾夫哥羅德公國一部分的歐洲涅涅茨人聚居區(qū)也成為俄羅斯的一部分。此后俄羅斯開始向東、向南擴張，在伊凡四世時期先后征服從金帳汗國里分裂出來的喀山汗國、阿斯特拉罕汗國與西伯利亞汗國，亞洲涅涅茨人聚居區(qū)也基本被納入了俄羅斯的版圖之中。

為了加強中央對于地方的統(tǒng)治，整合各地區(qū)資源，1708年，彼得一世開始了省制改革，之后經(jīng)過葉卡捷琳娜二世、保羅一世與亞歷山大一世的改革，俄羅斯帝國內(nèi)部逐步確立了省—縣—鄉(xiāng)（губерния-уезд-волость）三級行政區(qū)域劃分制，其中歐洲涅涅茨人主要居住在阿爾漢格爾斯克?。ě¨猝绉学擐鸳支荮瞌悃堙学瘰鸳濮咬支猝擐讧瘢?，亞洲涅涅茨人主要居住在托博爾斯克省（Тобольскаягуберния）與葉尼塞?。ěΗ擐讧悃支郄悃堙学瘰鸳濮咬支猝擐讧瘢?，這樣的行政區(qū)劃一直保留到十月革命前。

（二）涅涅茨民族聚居區(qū)自治權(quán)的獲得與擴大

十月革命后，列寧和斯大林在民族自治思想的指導(dǎo)下，共同簽署了《俄國各族人民權(quán)利宣言》，宣言中規(guī)定了俄羅斯社會主義聯(lián)邦共和國處理民族事務(wù)的一般原則，其中包括民族獨立與自決的內(nèi)容。1922年，蘇俄內(nèi)戰(zhàn)接近尾聲，原俄羅斯帝國的邊緣地區(qū)紛紛建立了蘇維埃政權(quán)，各蘇維埃共和國在平等的基礎(chǔ)上聯(lián)合起來，建立了蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟。蘇聯(lián)的成立給了少數(shù)民族地區(qū)建立自治區(qū)的可能性，1924年，全俄執(zhí)行委員會成立了北方委員會，專門解決北方少數(shù)民族問題。委員會根據(jù)人口數(shù)量、生產(chǎn)生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣等特征把涅涅茨人、埃文基人等20多個民族列為“北方少數(shù)民族”，籌備在少數(shù)民族聚居區(qū)建立民族區(qū)（национальныйокруг，НО）。（劉庚岑，1997）

1925—1944年，歐洲涅涅茨人與亞洲涅涅茨人聚居區(qū)的行政區(qū)劃不斷調(diào)整。到1944年，屬于涅涅茨人的民族聚居區(qū)共有4處，分別是阿爾漢格爾斯克州（Архангельскаяобласть）的涅涅茨民族區(qū)（НенецкийНО）、秋明州（Тюменскаяобласть）的亞馬爾—涅涅茨民族區(qū)（Ямало-НенецкийНО）與漢特—曼西民族區(qū)（Ханты-МансийскийНО）以及克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)（Красноярскийкрай）的泰梅爾多干爾—涅涅茨民族區(qū)（ТаймырскийДолгано-НенецкийНО），基本劃定了“套娃地區(qū)”的版圖。這些民族區(qū)行政上從屬于所在州與邊疆區(qū)，民族區(qū)僅能在地區(qū)性民族事務(wù)上行使自治權(quán)。

1977年，所有民族區(qū)更名為自治區(qū)（автономныйокруг，АО），各少數(shù)民族自治區(qū)的自治權(quán)得以擴大。1978年頒布的《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國憲法》（蘇俄憲法）第7章第71條將當(dāng)時的10個自治區(qū)與蘇俄的其他地方行政單位并列起來，并且根據(jù)1977年版的《蘇聯(lián)憲法》，每個自治區(qū)可以選出一位代表參與蘇聯(lián)最高蘇維埃的民族院。雖然當(dāng)時的自治區(qū)并沒有獲得與其他地方行政單位同樣的地位，然而客觀上自治區(qū)可以直接參與蘇聯(lián)中央事務(wù)，自治區(qū)的自主性有了明顯的提高。

《俄羅斯聯(lián)邦憲法》在基本繼承蘇俄憲法中各級行政單位疆域的基礎(chǔ)上，正式將各自治區(qū)升級為獨立的聯(lián)邦主體，從而出現(xiàn)了嵌套式的主體結(jié)構(gòu)，“套娃地區(qū)”問題由此誕生。此時，除楚克奇自治區(qū)以外，9個自治區(qū)分屬7個不同的州（或邊疆區(qū)）。從西到東共形成7個“套娃地區(qū)”，依次為：阿爾漢格爾斯克州與涅涅茨自治區(qū)，彼爾姆州（Пермскаяобласть）與科米—彼爾米亞克自治區(qū)（Коми-ПермяцкийАО），秋明州與漢特—曼西自治區(qū)（南）、亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)（北），克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)與埃文基自治區(qū)（ЭвенкийскийАО）（南）、泰梅爾（多爾干—涅涅茨）自治區(qū)（北），伊爾庫茨克州（Иркутскаяобласть）與烏斯季—奧爾登斯基布里亞特自治區(qū)（Усть-ОрдынскийБурятскийАО），赤塔州（Читинскаяобласть）與阿加布里亞特自治區(qū)（АгинскийБурятскийАО），堪察加州（Камчатскаяобласть）與科里亞克自治區(qū)（КорякскийАО）。

（三）葉利欽時期央地關(guān)系調(diào)整下的涅涅茨民族聚居區(qū)

蘇聯(lián)解體之后，俄羅斯境內(nèi)依然存在分離主義勢力與思潮。1992年3月，在《俄羅斯聯(lián)邦憲法》頒布之前，為了遏制俄羅斯境內(nèi)的分離主義傾向，俄羅斯聯(lián)邦中央同各聯(lián)邦主體簽署了《聯(lián)邦協(xié)議》（Федеративныйдоговор），通過協(xié)議的形式確定了各地方行政單位從屬于俄羅斯聯(lián)邦。在秋明州的提議下，俄聯(lián)邦同各自治區(qū)簽署的《聯(lián)邦協(xié)議》附加了一則條款，規(guī)定“自治區(qū)在其權(quán)限范圍內(nèi)行使自己的法律權(quán)利時，不僅要遵循俄羅斯聯(lián)邦的法律，還需要遵守該自治區(qū)與所在州（或邊疆區(qū)）簽署的條約”。這一點在之后的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》中保留了下來（65條第4點），也為之后的釋法之爭埋下了伏筆。

1997年，秋明州杜馬同漢特—曼西自治區(qū)杜馬、亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)杜馬就《憲法》第三章第65條第4點的理解產(chǎn)生分歧，要求俄聯(lián)邦憲法法院釋法?！稇椃ā吩氖褂昧恕斑M(jìn)入邊疆區(qū)或州組成部分的自治區(qū)”這一概念（автономныйокруг，входящийвсоставобласти，края），雙方對于“進(jìn)入”（вхождение）的定義產(chǎn)生了分歧。秋明州認(rèn)為，“進(jìn)入”一詞意味著自治區(qū)的領(lǐng)土與人口“納入”（включение）州（或邊疆區(qū)）；而兩個自治區(qū)認(rèn)為，“進(jìn)入”一詞只代表兩類聯(lián)邦主體之間一種互動形式，并不能改變自治區(qū)同州（或邊疆區(qū)）同等的法律地位。最終，法院在雙方的意見中采取折中的方案，認(rèn)為自治區(qū)是在作為平等的聯(lián)邦主體的基礎(chǔ)之上同時構(gòu)成州（或邊疆區(qū)）的一部分。法院的解釋并不能真正解決“套娃地區(qū)”問題，相反暴露出俄聯(lián)邦中央無法通過已有的法律手段解決自治區(qū)的從屬問題，此時的葉利欽政府已經(jīng)失去了管理央地關(guān)系的法律工具。（宋博，2016）曾在巴什科爾托斯坦共和國（РеспубликаБашкортостан）地方領(lǐng)導(dǎo)人辦公廳擔(dān)任副主任的阿巴斯·加里亞莫夫（А.P.Галлямов）很直白地形容當(dāng)時的央地關(guān)系：“中央并不干涉該聯(lián)邦主體的事務(wù)。如果通過的聯(lián)邦法律不符合地區(qū)利益，有關(guān)聯(lián)邦主體就會忽略這項法律?！?/p>

三、“套娃地區(qū)”造成的問題

（一）政治層面

對于俄羅斯聯(lián)邦體制而言，“套娃地區(qū)”實質(zhì)上構(gòu)建了一個不對稱的聯(lián)邦體制。雖然憲法中指出俄羅斯所有聯(lián)邦主體平等，然而“套娃地區(qū)”自治區(qū)實質(zhì)上從屬于州或邊疆區(qū)，這造成了主體之間的權(quán)利不對等，保留“套娃地區(qū)”違背了憲法規(guī)則。最直接的體現(xiàn)是地區(qū)邊界的劃分，《俄羅斯聯(lián)邦組織地區(qū)自治的一般原則》第12章第1條規(guī)定，聯(lián)邦主體內(nèi)的邊境確定可以由地區(qū)法律決定。然而，在“套娃地區(qū)”內(nèi)存在自治區(qū)與州（或邊疆區(qū)）兩個主體，用于調(diào)節(jié)地區(qū)邊界問題的法律失效，任何關(guān)于地區(qū)邊界的調(diào)整都要通過中央出面調(diào)解，“套娃地區(qū)”所在州的法令無法對自己所在轄區(qū)全境進(jìn)行有效管理，損害了地區(qū)發(fā)展的自主性。例如，阿爾漢格爾斯克州曾多次提出合并涅涅茨自治區(qū)的法案，然而該法案受到了來自涅涅茨自治區(qū)人民的阻力，最終未能實現(xiàn)；另一方面，涅涅茨自治區(qū)也多次提出過脫離阿爾漢格爾斯克州的想法，在2007—2008年甚至三次嘗試舉行脫離公投，相關(guān)申請均未獲批。

在各聯(lián)邦主體之間，“套娃”式行政區(qū)劃導(dǎo)致聯(lián)邦主體之間的權(quán)責(zé)劃分出現(xiàn)問題，這一點主要體現(xiàn)在地方事務(wù)中。最直觀的例子就包括1996年秋明州州長選舉。時任秋明州行政長官羅克茨基（Л.Ю.Рокецкий）由于在任內(nèi)積極推進(jìn)地區(qū)一體化進(jìn)程，遭到了漢特—曼西與亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)的抵制，于是兩個自治區(qū)開始干擾選舉進(jìn)程，在自治區(qū)內(nèi)的投票點進(jìn)行破壞活動，以此表明自己的態(tài)度。按照計劃，由于自治區(qū)投票率過低，未達(dá)到憲法要求的25%投票人數(shù)門檻，選舉結(jié)果被宣布無效。之后葉利欽親自進(jìn)行調(diào)解，各區(qū)才在州長選舉的事項上達(dá)成和解。此后，三個聯(lián)邦主體依然在行政事務(wù)上相互掣肘，自1996至2001年，秋明州杜馬內(nèi)部的地區(qū)矛盾超越黨派分歧，分成“南方派”（秋明州）與“北方派”（兩個自治州）陣營，雙方幾乎無法在任何事項上達(dá)成共識，州長的實權(quán)也被大大削弱。

在央地關(guān)系上，俄國內(nèi)一直存在地方行政單位過多不利于中央施政的觀點。俄羅斯帝國時期，斯托雷平（Π.Α.Столиnин）為了配合其土地改革計劃，曾提議將俄羅斯帝國劃分為11個州，并計劃在各州建立相應(yīng)的代表機構(gòu)。一方面給予地方一定的自主權(quán)，解放俄羅斯地方生產(chǎn)力；另一方面，削減地方行政單位數(shù)量加強了政府垂直管理的能力。（Утенков，2012）進(jìn)入21世紀(jì)，俄羅斯再次出現(xiàn)了“聯(lián)邦主體過多”的論調(diào)。e例如，阿爾托博列夫斯基（С.С.Артоболевский）等人認(rèn)為，“80多個聯(lián)邦主體并不方便俄羅斯中央對地方進(jìn)行治理，過多的聯(lián)邦主體會導(dǎo)致行政效率下降”（Артоболевский等，2010：28）。時任國家杜馬第一副主席的斯麗斯佳（Л.K.Слиска）認(rèn)為把俄羅斯劃分為35—40個聯(lián)邦主體是最理想的情況。2021年，俄羅斯副總理胡斯努林（М.Ш.Хуснулли）認(rèn)為俄羅斯的一些聯(lián)邦主體根本沒有能力履行主體義務(wù)，然而這些主體的行政長官卻還要占用總統(tǒng)的時間，因此有必要削減主體數(shù)量。

（二）經(jīng)濟層面

“套娃地區(qū)”所涉及的聯(lián)邦主體并不一定具有成為主體所必需的獨立性，在這種情況下維持聯(lián)邦主體的獨立性會為地區(qū)間資源流通制造壁壘，拉大地區(qū)間貧富差距。（Жидких，2009;Шибаева，2011）根據(jù)慣例，聯(lián)邦國家內(nèi)的主體劃分應(yīng)當(dāng)遵守一定的原則，最核心的一條在于該主體具有一定的政治、經(jīng)濟實力，可以獨立履行憲法規(guī)定的義務(wù)與責(zé)任，然而實際上很多自治區(qū)并不滿足這樣的條件，維系套娃式的行政結(jié)構(gòu)會給中央與地方都帶來不必要的負(fù)擔(dān)。例如，合并之前的泰梅爾（多干爾—涅涅茨）自治區(qū)處于北極圈內(nèi)，氣候環(huán)境惡劣，直到20世紀(jì)90年代末都是俄羅斯最為落后的主體之一，其預(yù)算赤字高達(dá)地方經(jīng)濟的30%，加上20世紀(jì)90年代初價格自由化的一系列改革，該地區(qū)經(jīng)濟受到毀滅性打擊，事實上失去了獨立管轄地區(qū)經(jīng)濟能力。相反，克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)則對俄羅斯聯(lián)邦財政貢獻(xiàn)巨大，該地?fù)碛邪l(fā)達(dá)的工業(yè)體系、充足的預(yù)算和良好的信用與營商環(huán)境，同俄氣、俄石油等大公司都保持著良好的關(guān)系。合并之后的泰梅爾區(qū)有了克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)的財政補貼與轉(zhuǎn)移支付，經(jīng)濟發(fā)展有所好轉(zhuǎn)，盡管截至目前仍然沒有探明任何大型的油氣田，但是泰梅爾區(qū)已有較為充足的資金支持其進(jìn)行勘探研究，目前勘探礦產(chǎn)投資以及相關(guān)的科研投入仍然占泰梅爾區(qū)收入的絕大部分。（Сайкана，2021）

稅收一直是“套娃地區(qū)”的核心問題，處于“套娃地區(qū)”的居民與企業(yè)面對兩套稅收體系，這可能導(dǎo)致重復(fù)征稅或者漏稅，嚴(yán)重影響中央與地方財政收入。與此同時，由于“套娃地區(qū)”內(nèi)的自治區(qū)存在雙重歸屬問題，俄羅斯在制定與推行國家稅收統(tǒng)一編號的過程中遇到了不少麻煩。2004年，俄羅斯聯(lián)邦通過法律，規(guī)定自治區(qū)的稅收需要上交其所屬州或邊疆區(qū)，從而進(jìn)一步加強了自治區(qū)對州或邊疆區(qū)的經(jīng)濟依賴，該法律較為機械地解決了“套娃地區(qū)”的稅收問題，然而不可避免地遭到了自治區(qū)民眾的強烈反對。其中涅涅茨自治區(qū)的反應(yīng)最為激烈，當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為該法律違背了俄羅斯憲法，并將問題一路反饋至憲法法院，卻并沒有獲得成功。時任涅涅茨自治區(qū)人民代表大會代表的維烏切伊斯基（А.N.Выучейский）為表示抗議，將普京總統(tǒng)送給他的手表退還給了總統(tǒng)。之后，“阿爾漢格爾斯克套娃”與“秋明套娃”內(nèi)部均通過一定的協(xié)議基本解決了“套娃地區(qū)”內(nèi)部稅收問題。

（三）民族層面

民族問題是“套娃地區(qū)”問題無法得以解決的重要因素之一。自15世紀(jì)末俄羅斯向西伯利亞擴張開始，俄羅斯族與涅涅茨族之間經(jīng)常發(fā)生摩擦。涅涅茨人世代以養(yǎng)鹿與捕魚為生，信仰薩滿教，習(xí)慣自由的游牧生活。1499年伊凡三世下令在涅涅茨聚居區(qū)建立俄羅斯第一座極地城市普斯托澤爾斯克（Пустозерск），該城成為當(dāng)時俄羅斯歐洲部分連接西伯利亞地區(qū)最主要的交通樞紐。16世紀(jì)后半葉，沙皇開始向當(dāng)?shù)氐乃_摩耶德人（涅涅茨人）征稅，兩個民族的矛盾開始出現(xiàn)。自1644年起，涅涅茨人對普斯托澤爾斯克發(fā)動多次攻擊，1662年占領(lǐng)并燒毀該城。雖然此后俄羅斯人奪回了該城，但涅涅茨人依然多次對這座要塞發(fā)起大規(guī)模進(jìn)攻。（Окладников，1968：143—144，317—319）18世紀(jì)以后，俄羅斯開辟了新的西伯利亞商路，極地之城逐漸失去戰(zhàn)略價值，雙方在此地的活動開始變少。19世紀(jì)開始，東正教開始傳入西伯利亞，受到了信仰薩滿教的西伯利亞涅涅茨人的抵制。（Леонтьева，Бугаева，2013）

20世紀(jì)以來，作為一個非常重視本民族文化傳統(tǒng)與生活方式的民族，涅涅茨人對蘇聯(lián)的集體化政策反應(yīng)強烈。在蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟的統(tǒng)籌管理下，少數(shù)民族傳統(tǒng)的生活方式受到破壞。20世紀(jì)30年代，蘇聯(lián)開始了集體化運動，開始對少數(shù)民族聚居區(qū)進(jìn)行社會主義生活方式與經(jīng)濟生產(chǎn)改造，這意味著當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族開始社會化生產(chǎn)，背離傳統(tǒng)游牧的生活方式。1933年開始，西伯利亞的漢特人與涅涅茨人因不滿蘇維埃政權(quán)提高稅額以及對兒童進(jìn)行強制集體化教育的政策，發(fā)動了武裝抗議，被稱為曼達(dá)拉達(dá)（Мандалада，涅涅茨語為“集結(jié)軍”之意）。最終，曼達(dá)拉達(dá)以蘇聯(lián)人民委員會國家政治保衛(wèi)局驅(qū)散人群告終。（Ерныхова，2010）

自20世紀(jì)20年代起，非涅涅茨族人口在自治區(qū)比例逐年上升，涅涅茨族逐漸變成瀕危民族（Лукин，2013），自治區(qū)的自治意義名存實亡，但這卻成為解決“套娃地區(qū)”問題的一大阻礙。由于俄羅斯憲法保障各民族的自治權(quán)利，因此即使“套娃地區(qū)”存在諸多政治經(jīng)濟問題，中央也無法直接插手，只能在“套娃地區(qū)”主體協(xié)商一致的基礎(chǔ)上才能行動。

鑒于以上幾點，“套娃”式行政區(qū)劃給中央與地方造成了各方面的負(fù)面影響a，俄羅斯聯(lián)邦必須解決“套娃地區(qū)”問題。

四、“套娃地區(qū)”問題的解決途徑

早在俄羅斯聯(lián)邦憲法出臺前，楚科奇自治區(qū)就已通過公投的方式脫離馬加丹州并仍保留自治區(qū)的地位，該地區(qū)在“套娃地區(qū)”出現(xiàn)前便“消除了后患”。剩下的9個自治區(qū)作為州或邊疆區(qū)的一部分保留下來，并在1993年憲法中獲得了獨立的聯(lián)邦主體地位，形成了7個“套娃地區(qū)”。憲法規(guī)定，主體間的邊界調(diào)整需要雙方共同商定，并通過中央批準(zhǔn)，因此楚科奇自治區(qū)通過單方面公投脫離所屬州的方法已經(jīng)不具備借鑒意義。

2000年以來，普京政府高度重視中央集權(quán)，在政權(quán)方面建立國家垂直權(quán)力體系，在憲法和法律關(guān)系層面恢復(fù)聯(lián)邦政府憲法和法律的效力和解釋權(quán)，開始積極建設(shè)以聯(lián)邦大區(qū)為基礎(chǔ)的“真正的聯(lián)邦制”。（李聞笛，2020）2003年開始，普京政府已基本取得第二次車臣戰(zhàn)爭勝利，鞏固了中央權(quán)力。在此基礎(chǔ)上，為了解決詬病已久的“套娃地區(qū)”問題，俄羅斯聯(lián)邦開始有計劃地進(jìn)行區(qū)域整合，這一過程被稱為“區(qū)域合并”（укрупнениерегионов），其一般過程為：各地聯(lián)合向總統(tǒng)提出合并申請，舉行地區(qū)性全民公投，俄聯(lián)邦通過法律建立新的聯(lián)邦主體。“套娃地區(qū)”合并的時間見表1。

然而，上述“套娃地區(qū)”的共性在于，被合并區(qū)域都屬于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，僅靠自身難以維持地區(qū)行政正常運轉(zhuǎn)。盡管少數(shù)民族更希望保留自治的權(quán)利，然而區(qū)域合并可以更好地服務(wù)于弱勢地區(qū)的經(jīng)濟、政治與社會發(fā)展，最終這些地區(qū)的人民選擇了優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟。因此，這類區(qū)域合并也被稱為“強+弱”合并。（Коршунов，2010）

然而在“阿爾漢格爾斯克套娃”區(qū)與“秋明套娃”區(qū)，情況恰恰相反，得益于優(yōu)越的自然資源與較高的工業(yè)化水平，自治區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展處于良好狀態(tài)，甚至優(yōu)于其所在州。歐洲涅涅茨人聚居區(qū)的工業(yè)開發(fā)開始時間較早，1929年便建立了季曼—伯朝拉油氣區(qū)（Тимано-Печорскаянефтегазоноснаяпровинция），涅涅茨自治區(qū)由此開始了工業(yè)化進(jìn)程。另一方面，20世紀(jì)40年代，由于前方戰(zhàn)事緊張，蘇聯(lián)開始有計劃地將其歐洲部分的一些工業(yè)設(shè)施轉(zhuǎn)移至西伯利亞地區(qū)，亞洲涅涅茨人聚居區(qū)也得以初步開發(fā)。二戰(zhàn)結(jié)束后，自20世紀(jì)50年代起，蘇聯(lián)在涅涅茨人聚居的這些民族自治區(qū)內(nèi)勘測到大量的礦產(chǎn)資源，由此展開了大規(guī)模的西伯利亞開發(fā)活動，原來落后的畜牧業(yè)養(yǎng)殖區(qū)一躍成為發(fā)達(dá)的工業(yè)生產(chǎn)地區(qū)。1953年，蘇聯(lián)正式確立了西西伯利亞油氣區(qū)（Западно-Сибирскаянефтегазоноснаяпровинция），此地自成立以來就被稱為蘇聯(lián)的能源心臟，到1978年已累計開采十億噸石油，并且以每2～5年開采十億噸的速度向全蘇乃至全球輸送能源。截至目前，涅涅茨自治區(qū)已有89個油氣田與煤礦區(qū)，亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)有113個，漢特—曼西自治區(qū)更是達(dá)到了驚人的413個。

雄厚的經(jīng)濟實力給予了自治區(qū)談判的底氣，傳統(tǒng)的合并思路并不適用于解決“阿爾漢格爾斯克套娃”與“秋明套娃”問題。這一點在“秋明套娃”區(qū)得以充分體現(xiàn)，秋明州的經(jīng)濟發(fā)展完全依賴其名下的兩個自治區(qū)，經(jīng)濟完全無法獨立。20世紀(jì)90年代，秋明州的行政長官羅克茨基希望通過俄羅斯聯(lián)邦中央奪回對另外兩個自治區(qū)的控制權(quán)，州與自治區(qū)的矛盾浮出水面，雙方開始了長期的政治沖突，具體表現(xiàn)為州杜馬的南方派（秋明州）與北方派（自治區(qū)）幾乎在所有問題上都無法達(dá)成共識。2001年，北方派支持的區(qū)杜馬代表索比亞寧（С.С.Собянин，現(xiàn)任莫斯科市市長）當(dāng)選秋明州州長，逐步平衡了南北方利益，彌合了雙方?jīng)_突。2004年，三個聯(lián)邦主體的首腦共同簽署《權(quán)力劃分條約》（?Договороразграниченииполномочий?），規(guī)定在“合作”計劃（программа?Сотрудничество?）的框架下，秋明州保證向兩個自治區(qū)提供資金（其中大部分資金為自治區(qū)上交）用于民生、交通等各領(lǐng)域發(fā)展，該計劃至今仍然發(fā)揮著作用。

“阿爾漢格爾斯克套娃”區(qū)的情況相對溫和。1993年，涅涅茨自治區(qū)曾提出從阿爾漢格爾斯克州中獨立出去的想法，遭到葉利欽反對。此后涅涅茨自治區(qū)與阿爾漢格爾斯克州通過條約來管理雙邊關(guān)系，1994年雙方簽署了《阿爾漢格爾斯克州與涅涅茨自治區(qū)國家權(quán)力機關(guān)相互關(guān)系條約》（?ДоговоровзаимоотношенияхмеждуорганамигосударственнойвластиАрхангельскойобластииНенецкогоавтономногоокруга?），規(guī)定了雙方主權(quán)的范圍與需要履行的職責(zé)，同時明確了雙方的責(zé)任在于維護主體間的歷史聯(lián)系。2004年，新上任的阿爾漢格爾斯克州州長基謝廖夫（Н.И.Киселёв）在西北聯(lián)邦區(qū)總統(tǒng)全權(quán)代表克列巴諾夫（И.И.Клебанов）的支持下開啟了區(qū)域合并的進(jìn)程，然而此舉打破了套娃區(qū)內(nèi)維持了近十年的平衡，涅涅茨自治區(qū)人民對此表示抗議。到了2009年，阿爾漢格爾斯克州意識到自己無法控制涅涅茨自治區(qū)，于是開始逐步歸還自治區(qū)權(quán)力，到2014年所有主體權(quán)力全部歸還涅涅茨自治區(qū)。2020年，區(qū)域合并的議題又一次被提出，與傳統(tǒng)合并途徑不同，阿爾漢格爾斯克州在向總統(tǒng)提交申請之前進(jìn)行了公投，投票結(jié)果顯示，涅涅茨自治區(qū)有55%的人反對合并，合并進(jìn)程再一次中斷。

五、結(jié)論與展望

俄羅斯“套娃地區(qū)”問題的形成受到了民族與歷史因素影響。涅涅茨族地區(qū)加入俄羅斯版圖是俄羅斯長期對外擴張的結(jié)果，社會主義時期的集體化政策影響了涅涅茨族的傳統(tǒng)生活方式，在一定程度上激化了民族矛盾，成為涅涅茨民族利用自治權(quán)反抗俄羅斯族統(tǒng)治的原因之一。

隨著時間的推移，該問題逐漸從民族問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎谓?jīng)濟問題。自工業(yè)化進(jìn)程開始，俄羅斯族人口大量涌入自治區(qū)，地區(qū)內(nèi)的涅涅茨族人口都呈現(xiàn)出不同程度的下降，涅涅茨因素已經(jīng)不是限制區(qū)域合并的主要因素。另一方面，雄厚的資源儲備加強了各自治區(qū)的經(jīng)濟實力，使其具備了脫離其所屬州獨立運行的能力；從州的角度來看，自治區(qū)經(jīng)濟已經(jīng)成為州的經(jīng)濟支柱，放棄對自治區(qū)的控制會對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟造成沉重打擊。因此，“套娃地區(qū)”在州與自治區(qū)兩股力量的牽扯下維持著微妙的平衡。

“套娃地區(qū)”問題同時牽扯到中央與地方關(guān)系的平衡。區(qū)域合并政策的初衷在于削減俄羅斯主體數(shù)量，以便更高效地管理地方。該方案在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的“套娃地區(qū)”行之有效，然而對于經(jīng)濟發(fā)達(dá)的自治區(qū)來說沒有吸引力。2020年，時任烏拉爾聯(lián)邦區(qū)總統(tǒng)全權(quán)代表弗拉基米爾·亞庫舍夫（ВладимирЯкушев）排除了“套娃地區(qū)”合并的可能性。

目前，“阿爾漢格爾斯克套娃”與“秋明套娃”地區(qū)似乎已經(jīng)找到屬于它們的道路—擱置權(quán)責(zé)劃分的爭議，建立良好的溝通渠道。不論是2004年秋明州牽頭的“合作”計劃還是《阿爾漢格爾斯克州與涅涅茨自治區(qū)間條約》都證明了區(qū)域內(nèi)合作協(xié)商的可行性。特別是“秋明套娃”地區(qū)已建立相對成熟的合作框架，并且取得了不錯的成果。2018年，“秋明套娃”地區(qū)三個主體的領(lǐng)導(dǎo)人將《權(quán)力劃分條約》效力延長至2025年，在“合作”計劃的幫助下，秋明州利用北方兩個自治區(qū)的資金發(fā)展油氣配套行業(yè)與教育服務(wù)業(yè)，為北方地區(qū)提供開采油氣的設(shè)備以及更好的教育、療養(yǎng)、養(yǎng)老服務(wù)，未來三方還將擴大合作領(lǐng)域，將資源紅利分享給地區(qū)居民。因此，放棄合并或分離的路徑，把政策重點放在地區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展，可以成為俄羅斯“套娃地區(qū)”問題的解決之道。