民族自治地方自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制研究

李強(qiáng)壯

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 北京 100081)

民族自治地方自然資源的開發(fā)本質(zhì)上是利用西部的豐富資源去促進(jìn)東部沿海城市的發(fā)展，這不僅使得原來的自然資源不斷減少，也給民族自治地方當(dāng)?shù)氐木用駧砹擞绊?，甚至損害了當(dāng)?shù)鼐用竦睦妗ａ槍γ褡遄灾蔚胤降淖匀毁Y源問題，《民族區(qū)域自治法》第65條①和66條②規(guī)定了國家應(yīng)當(dāng)給予少數(shù)民族地方利益補(bǔ)償。這為我們完善補(bǔ)償機(jī)制提供了法律根據(jù)，但是在實(shí)踐中這兩條規(guī)定難以落實(shí)。

一、民族自治地方自然資源開發(fā)與補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

目前，民族自治地方自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制不完善，體現(xiàn)在法律體系不完善，當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)問題依然突出，資源開發(fā)中的利益補(bǔ)償機(jī)制缺失等方面，這些問題的存在不符合我國可持續(xù)發(fā)展的要求。

(一)法律體系不健全

首先是沒有形成自然資源權(quán)利配置的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。其次是資源稅征稅的范圍小，目前征稅的項(xiàng)目數(shù)量太少，不利于發(fā)揮稅收對自然資源開發(fā)的調(diào)節(jié)作用。[1]最后是我國開發(fā)礦產(chǎn)資源的主體往往在開采礦產(chǎn)時(shí)獲得較大的收益，但是并沒有規(guī)定其應(yīng)該留下一部分專項(xiàng)資金，用于被破壞的環(huán)境的修復(fù)，不僅導(dǎo)致開發(fā)主體不計(jì)后果的開采，也導(dǎo)致民族自治地方因?yàn)槿狈Y金而無法修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

(二)生態(tài)問題突出

我國國土面積廣大，蘊(yùn)含著豐富的資源，但人均儲(chǔ)量并不高。我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要大量的自然資源，因此加速了民族自治地方自然資源的開發(fā)，但由此也導(dǎo)致了民族自治地方的生態(tài)問題較為突出。[2]比如建設(shè)大量的開采資源設(shè)施，使得當(dāng)?shù)刂脖槐黄茐?，土地荒漠化面積逐漸增加；煤炭開采需要大量的用水，再加上個(gè)別企業(yè)沒有節(jié)約用水的意識(shí)，使得當(dāng)?shù)厝罕娪盟艿讲焕绊憽?/p>

(三)資源開發(fā)中利益補(bǔ)償機(jī)制缺失

民族自治地方豐富的自然資源成為了其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的突破口和核心。資源產(chǎn)業(yè)成為了民族自治地方的主體，其他產(chǎn)業(yè)也隨之不斷發(fā)展和完善。資源開發(fā)中最大的受益者可能就是國家和企業(yè)的經(jīng)營者，民族自治地方正是我國生態(tài)容易被破壞的地方，而且該地的自然資源大多數(shù)都屬于不可再生資源或者再生周期長，在開發(fā)自然資源的過程中不可避免的造成了一定的損失。如果對民族自治地方造成的這些損失無法得到充分的補(bǔ)償和救濟(jì)，那么目前開采資源的企業(yè)的收益不能長久，而且當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，自然資源儲(chǔ)量的下降，嚴(yán)重威脅的當(dāng)?shù)鼐用窦捌浜蟠纳妗Ｖ源嬖谳^嚴(yán)重的損失，一大部分原因是缺少完善的利益補(bǔ)償機(jī)制，現(xiàn)行的利益補(bǔ)償模式存在無法合理的保護(hù)各方的權(quán)益，因此需要繼續(xù)完善。

二、民族自治地方自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的價(jià)值

首先，民族自治地方自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的完善有利于民族自治地方的可持續(xù)發(fā)展。近幾年可持續(xù)發(fā)展是我國發(fā)展的重要理念，資源的開發(fā)過程中會(huì)帶來環(huán)境問題，民族自治地方的資源被開發(fā)后，所帶來的環(huán)境問題得由當(dāng)?shù)氐木用駚碡?fù)擔(dān)。本來當(dāng)?shù)鼐用竦纳钜呀?jīng)受到了開發(fā)資源的影響，如果再讓他們承擔(dān)復(fù)原當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的經(jīng)費(fèi)，那很明顯是不公平的。因此，開發(fā)自然資源的同時(shí)必須對當(dāng)?shù)鼐用裼谐浞值难a(bǔ)償，這樣才使得對當(dāng)?shù)鼐用竦挠绊懡档偷阶钚?。此外，完善民族自治地方自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，也能夠進(jìn)一步規(guī)范當(dāng)?shù)氐馁Y源開發(fā)行為，促進(jìn)民族自治地方的可持續(xù)發(fā)展。

其次，完善民族自治地方自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制是落實(shí)黨中央“五位一體”的部署的要求，是保證我國自然資源健康發(fā)展的重要手段。這些地方的自然資源是我國發(fā)展的重要力量，但是國家在開發(fā)自然資源的時(shí)候，沒有采取比較傾向于民族自治地方居民的利益的措施，而是把稅收等轉(zhuǎn)移到了東部地區(qū)。因此，為了既保證國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又保證民族自治地方居民的生活利益，完善民族自治地方自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制必不可少。

再次，完善民族自治地方自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制為我國從法律層面規(guī)范補(bǔ)償措施奠定了基礎(chǔ)。我國目前法律關(guān)于少數(shù)民族地方的自然資源開發(fā)的補(bǔ)償規(guī)定不夠具體，希望通過完善自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的理論來為我國法律相關(guān)規(guī)定的完善提供一些幫助。

最后，民族自治地方自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的完善有利于促進(jìn)社會(huì)公平。上文中已經(jīng)提到，一味地開發(fā)民族自治地方自然資源會(huì)破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和居民的生活，給當(dāng)?shù)鼐用駧磔^大的生存成本，如果他們所遭受的這些得不到補(bǔ)償，就會(huì)損害社會(huì)的公平性，因此，完善民族自治地方自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制是非常必要的。

三、完善民族自治地方自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的對策

從本質(zhì)上說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定需要自然資源的開發(fā)的幫助，如果過度開發(fā)自然資源必然會(huì)使得經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但是這樣的發(fā)展并非可持續(xù)性的，不是我們所需要的發(fā)展方式。我們開發(fā)自然資源既要有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也要兼顧到少數(shù)民族地方生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，這就需要采取相應(yīng)的措施來完善民族自治地方自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制。

(一)完善現(xiàn)有的法律體系

應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定民族自治地方群眾優(yōu)先權(quán)。當(dāng)?shù)鼐用褚蕾嚠?dāng)?shù)氐淖匀毁Y源發(fā)展是自古以來延續(xù)下來的習(xí)慣，他們長期在事實(shí)上習(xí)慣占有了這些自然資源。而開發(fā)民族自治地方資源就是向當(dāng)?shù)鼐用袼饕麄兊囊揽?。[3]此外，在開發(fā)自然資源之后，當(dāng)?shù)鼐用襁€需要提供費(fèi)用修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境。因此，民族自治地方當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)當(dāng)有優(yōu)先得到開發(fā)自然資源的利益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大民族自治地方當(dāng)?shù)鼐用竦难a(bǔ)償領(lǐng)域，我國目前雖然有關(guān)于民族自治地方居民應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但補(bǔ)償?shù)姆秶鷧s小于其所受到的損失，因此在實(shí)踐中如果沒有系統(tǒng)的法律規(guī)定保護(hù)，當(dāng)?shù)鼐用駮?huì)繼續(xù)受到損失。同時(shí)，關(guān)于自然資源開發(fā)的地方性立法缺失，自治機(jī)關(guān)并沒有綜合考慮開發(fā)資源與保護(hù)環(huán)境的權(quán)衡來制定相應(yīng)的法律，因此，需要自治機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，規(guī)范開采資源行為，保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。我國資源稅征稅范圍太小，所以應(yīng)當(dāng)完善資源稅制度，擴(kuò)大資源稅增收范圍，增加民族自治地方的財(cái)政收入，提高資源補(bǔ)償?shù)氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并且盡量分配比例向民族自治地方傾斜。

(二)制定相應(yīng)的懲罰規(guī)定

在對民族自治地方居民加大利益補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的懲罰規(guī)定。懲罰性的規(guī)定可以作為補(bǔ)償機(jī)制的輔助，督促開發(fā)民族自治地方自然資源的主體及時(shí)對當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行補(bǔ)償。有些開發(fā)資源的企業(yè)不能及時(shí)將補(bǔ)償發(fā)放到民族自治地方居民手中，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和居民生活得不到保障，因此，有必要規(guī)定一些對開發(fā)資源的企業(yè)懲罰性的規(guī)定，例如，要在每次開發(fā)自然資源前補(bǔ)償給當(dāng)?shù)鼐用褡泐~的資金，如果這些主體不補(bǔ)償，當(dāng)?shù)鼐用裼袡?quán)向國家提出請求停止對應(yīng)的企業(yè)開采自然資源。這樣的措施，體現(xiàn)了國家對民族自治地方居民切身利益的關(guān)心，有利于保證開發(fā)資源的企業(yè)能夠正確及時(shí)履行自己的義務(wù)。

(三)規(guī)范民族自治地方自然資源開發(fā)補(bǔ)償制度

國家可以設(shè)立專門的自然資源開發(fā)補(bǔ)償資金，該資金的用處主要是保障資源開發(fā)地居民的生活需要，而且該補(bǔ)償力度應(yīng)當(dāng)不低于原來當(dāng)?shù)鼐用褡约菏褂觅Y源獲得的利益和修復(fù)生態(tài)需要的資金。[4]礦山被開發(fā)后當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境被改變，因此需要提供依賴于原來生態(tài)環(huán)境生存的居民的新的出路，開發(fā)水電設(shè)立的基礎(chǔ)設(shè)施導(dǎo)致民族自治地方居民生活和就業(yè)受到損失的，應(yīng)當(dāng)為受損失的居民提供新的出路和工作崗位。當(dāng)然，補(bǔ)償?shù)男问綉?yīng)當(dāng)多樣化，在開發(fā)資源的過程中，并非必須以現(xiàn)金的形式補(bǔ)償民族自治地方居民的利益損失，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蠛退麄兊淖陨硖攸c(diǎn)，創(chuàng)新補(bǔ)償形式，使補(bǔ)償方式盡可能多樣化。當(dāng)?shù)鼐用裼捎陂L期生活在資源開發(fā)地，對他們自己生活的環(huán)境比較熟悉，可以在資源開發(fā)中為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┮恍┚蜆I(yè)崗位，保證當(dāng)?shù)鼐用衲軌蛏嫦氯?。同樣也可以適當(dāng)?shù)姆峙湟欢ū壤墓煞萁o當(dāng)?shù)厝罕?，有利于他們提高思想認(rèn)知水平，接受新鮮事物，為民族自治地方的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

四、結(jié)語

完善民族自治地方自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的需求。盡管這一過程可能遇到許多困難和坎坷，但是，我們應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持“以人為中心”，把民族自治地方的居民的利益放在首位，在采取科學(xué)合理的措施下，保證民族自治地方居民利益的最大，實(shí)現(xiàn)開發(fā)資源企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用窭娴钠胶狻?/p>

注釋：

① 《民族區(qū)域自治法》第65條第一款規(guī)定：國家在民族自治地方開發(fā)資源、進(jìn)行建設(shè)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補(bǔ)償。

② 《民族區(qū)域自治法》第66條第二款規(guī)定：民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)的，國家給予一定的利益補(bǔ)償。