對(duì)云南省民族教育立法完善的思考

劉桂霖　鮑路路

摘? 要：云南省是我國的少數(shù)民族大省，民族教育是其教育發(fā)展進(jìn)程中至關(guān)重要的一部分，隨著“依法治教”的深入推進(jìn)，云南省的民族教育立法也取得了可喜的成績(jī)，但是，在進(jìn)步的同時(shí)也面臨著不容忽視的問題。本文依據(jù)云南省現(xiàn)行的民族教育的相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合云南省民族教育的實(shí)際情況，并對(duì)比其他省市的民族教育立法現(xiàn)狀，分析云南省現(xiàn)行的民族教育法規(guī)中存在的問題，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：云南? 民族教育立法? 民族教育條例? 民族自治

云南省，地處祖國西南邊陲，東與廣西壯族自治區(qū)和貴州省毗鄰，北以金沙江為界與四川省隔江相望，西北隅與西藏自治區(qū)相連，西部與緬甸相鄰，南部和東南部分別與老撾、越南接壤。據(jù)云南省統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)發(fā)布的2018云南統(tǒng)計(jì)年鑒中的數(shù)據(jù)可知，截至2017年末，全省人口總數(shù)為4800.5萬人，全省少數(shù)民族人口數(shù)達(dá)1603.37萬人，占全省人口總數(shù)的33.4%，全省土地面積為39.41萬平方千米，其中民族自治地方土地面積為27.67萬平方千米，占全省土地面積的70.2%。云南省是我國民族種類最多的省份，有25個(gè)少數(shù)民族，其中，人口數(shù)超過100萬人的有彝族、哈尼族、白族、傣族、壯族、苗族6個(gè)少數(shù)民族。云南少數(shù)民族交錯(cuò)分布，表現(xiàn)為大雜居與小聚居。

一、云南省民族教育立法現(xiàn)狀

近些年來，隨著依法治國進(jìn)程的不斷深入推進(jìn)，“依法治教”很顯然已成為依法治國大背景下關(guān)于教育領(lǐng)域的題中應(yīng)有之意。我國是由56個(gè)民族構(gòu)成的多民族國家，民族教育是我國發(fā)展中國特色社會(huì)主義教育體系不可分割的一部分，民族教育的發(fā)展直接影響著民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r，從而關(guān)乎國家的經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)的繁榮與穩(wěn)定。2002年7月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》，主要是針對(duì)新中國成立50多年來，尤其是改革開放以來民族教育所面臨的特殊困難和問題所作出的深化改革并加快發(fā)展民族教育的政策措施。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》，全面部署加快發(fā)展民族教育，明確了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期加快發(fā)展民族教育的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和政策措施。我國民族教育法治不斷推進(jìn)，相應(yīng)地在民族教育立法層面也取得了可喜的成績(jī)，云南省緊跟時(shí)代潮流，在積極響應(yīng)國家號(hào)召的同時(shí)結(jié)合自身實(shí)際情況在民族教育立法方面也取得了一定的成果。比如，在2016年11月份，為深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》和第六次全國民族教育工作會(huì)議精神，加快推進(jìn)云南省民族教育發(fā)展，省人民政府頒布了《關(guān)于加快發(fā)展民族教育的實(shí)施意見》，努力提高少數(shù)民族整體素質(zhì)，加快民族地區(qū)全面建成小康社會(huì)進(jìn)程。除此之外，云南省在推進(jìn)民族教育法治進(jìn)程方面，還做了以下努力。

（一）省級(jí)的民族教育立法——《云南省少數(shù)民族教育促進(jìn)條例》

《云南省少數(shù)民族教育促進(jìn)條例》于2013年7月24日由云南省第十二屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議通過，于2013年10月1日起施行。該條例共5章27條，分別為總則、辦學(xué)形式與教育教學(xué)、教師和學(xué)生、教育投入與保障、附則。該條例對(duì)云南地區(qū)民族教育豐富辦學(xué)形式、促進(jìn)雙語教育、提高民族教師待遇、保障民族教育經(jīng)費(fèi)、明確民族學(xué)校的認(rèn)定等做出了詳細(xì)規(guī)定。其中，在促進(jìn)雙語教學(xué)方面，明確要求在不通或者基本不通漢語的少數(shù)民族聚居鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）舉辦雙語幼兒園，在小學(xué)階段設(shè)置適合少數(shù)民族學(xué)生特點(diǎn)的雙語教學(xué)課程。該條例的頒布施行，結(jié)束了云南省在民族教育方面無法可依的現(xiàn)狀，為推動(dòng)云南省民族教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法制保障，對(duì)提供各民族公平的受教育機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好、保護(hù)好各族人民群眾的教育利益，提高各民族素質(zhì)，有著十分重要的意義，標(biāo)志著民族教育工作進(jìn)入規(guī)范化、法治化軌道。

（二）地州級(jí)的民族教育立法

1.《云南省德宏傣族景頗族自治州民族教育條例》。該條例于2018年2月6日德宏傣族景頗族自治州第十五屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過，2018年7月26日經(jīng)云南省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)，自2018年11月1日起施行。此條例共二十九條，從自治州民族教育的財(cái)政投入、校舍用地、雙語教學(xué)、師資保障等方面扶持該地區(qū)民族教育的發(fā)展。

2.《楚雄彝族自治州民族教育條例》。該條例由1992年4月28日楚雄彝族自治州第七屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過，同年9月25日云南省第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議批準(zhǔn)，該條例共有四十九條，是我國最早的民族自治地方教育條例，開創(chuàng)了我國民族地方教育法制建設(shè)的先河。它用法制保障的形式積極促進(jìn)了楚雄民族教育的發(fā)展，同時(shí)也對(duì)其他地區(qū)民族教育的法制建設(shè)樹立了榜樣。2014年對(duì)該條例進(jìn)行了修訂，由之前的四十九條變?yōu)槿粭l，并在關(guān)于民族教育的適用范圍和界定、教師待遇、民族教育發(fā)展專項(xiàng)資金、困難學(xué)生的救助等方面進(jìn)行了修訂，以期能在該地區(qū)民族教育發(fā)展的新時(shí)期推進(jìn)全州教育又好又快發(fā)展，從而成為社會(huì)和諧發(fā)展和社會(huì)公平正義的強(qiáng)大推力。

3.《西雙版納傣族自治州民族教育條例》。該條例于1993年3月21日西雙版納傣族自治州第八屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過，1993年4月7日云南省第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議批準(zhǔn)，1993年5月1日起施行。該條例共八章六十三條，分別為總則、管理體制、教育結(jié)構(gòu)、學(xué)校管理、教育經(jīng)費(fèi)、教育工作者、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰、附則。在內(nèi)容方面，此條例對(duì)涉及西雙版納州民族教育發(fā)展的重大方面做了明確規(guī)定，并就發(fā)展民族教育提出了相應(yīng)的特殊政策和措施。該條例的頒布與實(shí)施在一定程度上使西雙版納州的民族教育走上了依法治教的法制軌道，使民族教育的改革和發(fā)展具有了法律的保證。

4.《云南省紅河哈尼族彝族自治州民族教育條例》。該條例于1999年3月29日由紅河哈尼族彝族自治州第八屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過，同年7月29日由云南省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議批準(zhǔn)。此民族教育條例共二十四條，強(qiáng)調(diào)了自治州、縣（市）人民政府必須把民族教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，還對(duì)于在邊疆縣和內(nèi)地邊遠(yuǎn)山區(qū)的教師補(bǔ)貼、困難學(xué)生補(bǔ)助和學(xué)校發(fā)展校辦企業(yè)的稅收照顧等方面做出了相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定都是紅河哈尼族彝族自治州在切實(shí)結(jié)合自身實(shí)際情況的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的結(jié)果。

二、云南省民族教育立法存在的問題及完善建議

（一）云南省民族教育法律體系不完備，建立完備的民族教育法律法規(guī)體系迫在眉睫

從云南省現(xiàn)行的民族教育法律體系來看，除了云南省人大頒布的《云南省少數(shù)民族教育促進(jìn)條例》之外，地州級(jí)的民族教育條例有《楚雄彝族自治州民族教育條例》《西雙版納傣族自治州民族教育條例》《云南省紅河哈尼族彝族自治州民族教育條例》和《云南省德宏傣族景頗族自治州民族教育條例》共4項(xiàng)。云南省是我國的邊疆民族大省，少數(shù)民族人口總數(shù)居全國第二位，超過全省人口總數(shù)的三分之一，全省轄8個(gè)地級(jí)市，8個(gè)民族自治州。單針對(duì)民族自治州的民族教育立法情況來看，云南省還有大理白族自治州、文山壯族苗族自治州、怒江傈僳族自治州和迪慶藏族自治州這4個(gè)民族自治州沒有出臺(tái)相應(yīng)的民族教育條例。再拋開云南省的8個(gè)民族自治州，就云南省所轄的8個(gè)地級(jí)市而言，其中5個(gè)市都轄有數(shù)目不等的民族自治縣。例如昆明市的石林彝族自治縣、尋甸回族彝族自治縣等三個(gè)民族自治縣，玉溪市的峨山彝族自治縣、元江哈尼族彝族傣族自治縣等三個(gè)民族自治縣，普洱市的瀾滄拉祜族自治縣、西盟佤族自治縣等九個(gè)民族自治縣，麗江的玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣，臨滄市的耿馬傣族佤族自治縣、滄源佤族自治縣等三個(gè)民族自治縣。云南省的少數(shù)民族交錯(cuò)分布，表現(xiàn)為大雜居與小聚居，彝族、回族在全省大多數(shù)縣均有分布。基于以上云南省少數(shù)民族分布情況和云南省現(xiàn)行的民族教育條例不難發(fā)現(xiàn)，云南省的8個(gè)地級(jí)市中竟然沒有一個(gè)市頒布其相應(yīng)的民族教育條例，令人感到唏噓。就全國范圍而言，除了民族自治區(qū)和民族自治州發(fā)行的民族教育條例之外，普通的省市頒布的民族教育條例早有先例，比方《呼和浩特市民族教育條例》《包頭市民族教育條例》和《南寧市民族教育條例》等。面對(duì)云南省種類繁多的少數(shù)民族和龐大的少數(shù)民族人口數(shù)目，面對(duì)有多跡可尋的普通市級(jí)的民族教育條例，云南省的8個(gè)地級(jí)市竟久久無動(dòng)于衷。雖有《云南省少數(shù)民族教育促進(jìn)條例》，但各地方民族教育的具體情況各不相同，在此筆者強(qiáng)烈建議，各地州應(yīng)在深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》的基礎(chǔ)上，根據(jù)《云南省少數(shù)民族教育促進(jìn)條例》并結(jié)合各地民族教育發(fā)展的實(shí)際情況，制定出有利于各地民族教育又好又快發(fā)展的相應(yīng)民族教育條例。

（二）某些條文規(guī)定過于空泛，科學(xué)性不足，修訂現(xiàn)行的民族教育法律法規(guī)需要提上日程

現(xiàn)行的民族教育條例總體而言較宏觀，某些條款的表述較籠統(tǒng)空泛，科學(xué)性不足，可操作性較差。在語言的運(yùn)用上，較多的采用政策性語言，而非法律規(guī)范化語言。例如《云南省紅河哈尼族彝族自治州民族教育條例》的第十三條提道：“自治州內(nèi)的各類成人高等教育學(xué)校，應(yīng)招收一定比例的少數(shù)民族學(xué)生，并給予適當(dāng)照顧”，但是對(duì)于具體的招收比例和如何給予適當(dāng)照顧卻并未提及?！对颇鲜〕垡妥遄灾沃菝褡褰逃龡l例》的第十七條提道：“教師應(yīng)當(dāng)安心從教、為人師表、愛崗敬業(yè)，模范遵守教育教學(xué)管理的有關(guān)規(guī)定”，仔細(xì)品味斟酌過后，不難發(fā)現(xiàn)此條的陳述屬于政策性語言，而非法律的規(guī)范化語言。在云南省現(xiàn)行的幾個(gè)民族教育條例中，類似于上述的規(guī)定還有很多，在這里就不再一一列舉，此類條文缺乏可操作性，執(zhí)行起來較為困難，同時(shí)也不利于民族教育工作的有效開展。所以筆者建議相關(guān)部門應(yīng)注意法規(guī)的適時(shí)修改。《西雙版納傣族自治州民族教育條例》于1993年就已頒布施行，距今已長(zhǎng)達(dá)26個(gè)年頭，《云南省紅河哈尼族彝族自治州民族教育條例》于1999年頒布施行，距今也已有20年之久。20世紀(jì)九十年代到今天，是經(jīng)濟(jì)政治文化飛速發(fā)展的階段，隨著時(shí)間的推移，如今這些地方的民族教育如今所處的情況與二十多年前已有了翻天覆地的變化，因此，這些地方的民族教育法規(guī)必須根據(jù)新情況新要求適時(shí)進(jìn)行修訂，這也是促進(jìn)民族教育健康發(fā)展的進(jìn)程中不可或缺的一環(huán)。

（三）民族教育法規(guī)內(nèi)容缺乏特色，突出特色成為民族教育立法的重中之重

以德宏傣族景頗族自治州為例，根據(jù)德宏傣族景頗族自治州人民政府官網(wǎng)所公布的數(shù)據(jù)，201全州總?cè)丝跒?30萬人，其中少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?5.6%。德宏州世居著傣族、景頗族、阿昌族、德昂族、傈僳族5種少數(shù)民族，傣族、景頗族、傈僳族等民族均有自己的語言和民族文字，民族地方的民族教育條例應(yīng)當(dāng)本著以強(qiáng)調(diào)民族教育的民族特色為重點(diǎn)，傳承民族教育，發(fā)揚(yáng)民族特色，在世界民族的百花園中大放異彩。然而在《云南省德宏傣族景頗族自治州民族教育條例》中針對(duì)民族特色的內(nèi)容的規(guī)定可以稱之為“少而空泛”，在關(guān)于民族語言和文字的傳承方面，只是在該條例的第十一條潦草地提了一下“雙語教學(xué)”，即“自治州、縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要在少數(shù)民族聚居區(qū)舉辦雙語幼兒園，并在學(xué)前教育和小學(xué)教育階段開展適合少數(shù)民族學(xué)生特點(diǎn)的雙語教學(xué)”。以橫向思維的思路，我們反觀一下《呼和浩特市民族教育條例》，同樣是針對(duì)雙語教學(xué)，在該條例中的表述是這樣的：“民族學(xué)校應(yīng)當(dāng)推廣使用全國通用的普通話。用蒙古語言文字授課的學(xué)校（班）要推廣蒙古語標(biāo)準(zhǔn)音。用少數(shù)民族語言文字授課的學(xué)校，應(yīng)當(dāng)從小學(xué)階段加授漢語文，中學(xué)階段開設(shè)外語，具備條件的，也可以從小學(xué)階段開設(shè)外語;用漢語文授課的民族學(xué)校，小學(xué)階段應(yīng)當(dāng)加授少數(shù)民族語文，并開設(shè)外語，具備條件的，中學(xué)階段可以加授少數(shù)民族語文”。相比之后顯而易見，呼和浩特市對(duì)此的規(guī)定要具體得多，還有關(guān)于民族教師與少數(shù)民族學(xué)生的具體條款也是如此，德宏州的類似條文明顯蒼白無力。云南省的其他民族教育條例也或多或少的存在相類似的問題，既頒布民族教育條例，便要突出各地的民族教育特色，當(dāng)把民族教育的特色泯滅于一般教育中的時(shí)候，民族教育條例的意義與價(jià)值也就不復(fù)存在。云南省級(jí)及其地州的民族教育法規(guī)應(yīng)更加注重少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的傳承，制定切實(shí)可行的民族教育法規(guī)，保護(hù)區(qū)內(nèi)少數(shù)民族的歷史文化、風(fēng)俗習(xí)慣、民族藝術(shù)等方面?zhèn)鞒?，從立法層面上提供?qiáng)有力的保障。

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作者簡(jiǎn)介

劉桂霖（1994—），女，籍貫：陜西榆林，云南大學(xué)，教育學(xué)碩士，研究方向：教育法學(xué)。

鮑路路（1994—），女，籍貫：陜西榆林，云南大學(xué)，歷史學(xué)碩士，研究方向：中國古代史。