新時代職業(yè)教育管理體制研究

包學敏

摘要：新時代職業(yè)教育管理體制由管理目標、管理主體及其管理方式、管理權限四個要素構成。新時代職業(yè)教育的管理目標是推動職業(yè)教育高質量發(fā)展；管理主體及其管理方式分別是國家部委的統(tǒng)籌管理、地方政府的分級管理、職業(yè)院校和職業(yè)培訓機構的自主管理、行業(yè)企業(yè)的參與管理和社會力量的輔助管理；管理權限則是對上述主體的管理空間、管理方式做出限定和約束。

關鍵詞：中華人民共和國職業(yè)教育法；職業(yè)教育管理體制；職業(yè)教育管理目標；職業(yè)教育管理主體

2022年5月1日，新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱《職業(yè)教育法》）正式施行。這是《職業(yè)教育法》自1996年頒布以來的首次大修，內容從五章四十條拓展到八章六十九條，對職業(yè)教育高質量發(fā)展和技能型社會建設做出了法律層面的頂層設計。新時代的職業(yè)教育管理體制是頂層設計的重要組成部分。為了深刻認識新時代職業(yè)教育管理體制，文章以《職業(yè)教育法》的文本為基礎構建了新時代職業(yè)教育管理體制的基本框架，并在此基礎上分析新時代職業(yè)教育管理體制的構成要素。

一、新時代職業(yè)教育管理體制的基本框架

一般來說，體制就是體系和制度的組合。其中，體系是組織、機構等主體所形成的系統(tǒng)，制度是規(guī)范體系運行的法令、法規(guī)、條例等準則。管理體制則是承擔管理職責的組織、機構等主體的設置、管理方式、管理目標及其配套制度的總和。職業(yè)教育管理體制是一種制度性安排，包含著管理目標、管理主體、管理方式、管理內容和管理權限等要素。其中，管理目標涉及的是“為什么要管理職業(yè)教育”，管理主體關注的是“誰來管理職業(yè)教育”，管理方式主要考量“管理主體如何來管理職業(yè)教育”，管理內容主要關注“管理主體主要管什么”，管理權限主要回答“管理主體的權利和義務分別是什么、如何處理彼此之間的關系”。

從《職業(yè)教育法》的文本看，《職業(yè)教育法》不僅做出“職業(yè)教育實行政府統(tǒng)籌、分級治理、地方為主、行業(yè)指導、校企合作、社會參與”的規(guī)定，還對管理主體之間的層級關系、同一層級不同管理主體及其內部要素之間的關系做出了一系列的制度性安排，總體上構建了新時代職業(yè)教育多元管理體制的基本框架。

新時代職業(yè)教育多元管理體制主要包括管理目標、管理主體、管理方式和管理權限四個核心要素。其中，管理目標是推動職業(yè)教育高質量發(fā)展，管理主體主要包括國家部委、地方政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)和社會力量，管理方式包括統(tǒng)籌管理、分級管理、自主管理、參與管理和輔助管理，管理權限則是對各個主體的管理空間、管理方式做出限定和約束。在上述四個要素中，管理目標是職業(yè)教育管理行為的出發(fā)點和落腳點，貫穿教育教學、課程建設、教師發(fā)展、學生培養(yǎng)等職業(yè)教育實踐活動。管理主體是職業(yè)教育管理活動的核心要素，在管理權限許可的范圍內承擔起管理職責、執(zhí)行相應的管理方式，推動職業(yè)教育科學、高效地發(fā)展，盡可能地達成管理目標。管理方式是管理主體在職業(yè)教育管理過程中采取的策略和措施的總稱，受管理主體的性質、地位等因素的影響，管理方式各有差異，但又能通過互補的方式形成管理活動的合力。管理權限則是管理活動順利推進的調和劑和黏合劑，在確保管理主體承擔責任、行使權利和履行義務的同時，將不同的管理主體互嵌為一個有機整體。

從總體上看，在新時代職業(yè)教育管理體制中，管理目標、管理主體、管理方式和管理權限這四個要素相互作用、相互影響，共同構成了新時代職業(yè)教育多元管理體制的基本結構。作為現(xiàn)代化的管理體制，新時代職業(yè)教育多元管理體制不僅實現(xiàn)了管理主體從“一元”向“多元”的轉變，還明確了政府在管理體制中的職能定位，在掌舵的同時做好服務，最主要的是有效地確保了管理權限的合理、科學，將管理主體的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權協(xié)調成為有機整體。文章在明確新時代職業(yè)教育管理體制構造形態(tài)的基礎上，從管理目標、管理主體及其管理方式、管理權限三個方面進一步分析新時代職業(yè)教育管理體制的構成要素。

二、新時代職業(yè)教育的管理目標

“目標是教育管理活動中特定的時間內要完成特定任務程度的標志。”管理目標是管理體制的第一要素，規(guī)定了管理體制的運行邏輯。因此，在傳統(tǒng)職業(yè)教育管理體制向現(xiàn)代職業(yè)教育管理體制轉型的過程中，最先發(fā)生變化的就是管理目標，即“從善政到善治的轉變”。所謂善治，就是通過管理實現(xiàn)公共利益最大化。美國學者黑爾（P.Hill）指出，以善治為管理目標的教育管理體制有五項標準，即“參與的代表性、地方教育行政部門以及學校的自主權、公平、效率與績效”。新時代職業(yè)教育的管理目標是推動職業(yè)教育高質量發(fā)展，作為一個專業(yè)術語，職業(yè)教育高質量發(fā)展最早出現(xiàn)在2019年1月發(fā)布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》中。職業(yè)教育高質量發(fā)展是“將職業(yè)教育高質量視為教育投入、過程、結果達到教育目的的水平”，以較小的投入換取較大的發(fā)展效益，實現(xiàn)績效優(yōu)化。從《職業(yè)教育法》的文本來看，不僅在總則部分將推動職業(yè)教育高質量發(fā)展置于重要位置，還在細則部分詳細規(guī)定了管理主體如何推動職業(yè)教育高質量發(fā)展。

（一）《職業(yè)教育法》總則部分對職業(yè)教育高質量發(fā)展的規(guī)定

《職業(yè)教育法》的開篇規(guī)定：“為了推動職業(yè)教育高質量發(fā)展，提高勞動者素質和技術技能水平，促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)，建設教育強國、人力資源強國和技能型社會，推進社會主義現(xiàn)代化建設，根據(jù)憲法，制定本法?！睆倪@句話可以看出，制定《職業(yè)教育法》有五個目標，職業(yè)教育高質量發(fā)展是置于首位的目標?！堵殬I(yè)教育法》中確立的新時代職業(yè)教育管理體制、職業(yè)教育體系、辦學方式都是為了推動職業(yè)教育高質量發(fā)展，由此可以斷定，職業(yè)教育高質量發(fā)展就是新時代職業(yè)教育管理體制所要追求的目標。

（二）《職業(yè)教育法》細則部分對職業(yè)教育高質量發(fā)展的描述

在分析新時代職業(yè)教育管理體制時發(fā)現(xiàn)，《職業(yè)教育法》圍繞著職業(yè)教育高質量發(fā)展，為國家部委、地方政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)、社會力量等管理主體設計了具體的管理方式。比如，在國家統(tǒng)籌管理上，《職業(yè)教育法》規(guī)定，“國家發(fā)揮企業(yè)的重要辦學主體作用，推動企業(yè)深度參與職業(yè)教育，鼓勵企業(yè)舉辦高質量職業(yè)教育”“專科層次高等職業(yè)學校設置的培養(yǎng)高端技術技能人才的部分專業(yè)，符合產教深度融合、辦學特色鮮明、培養(yǎng)質量較高等條件的，經國務院教育行政部門審批，可以實施本科層次的職業(yè)教育”。在地方政府分級管理上，《職業(yè)教育法》規(guī)定，“對深度參與產教融合、校企合作，在提升技術技能人才培養(yǎng)質量、促進就業(yè)中發(fā)揮重要主體作用的企業(yè)，按照規(guī)定給予獎勵”。除此之外，《職業(yè)教育法》還圍繞著職業(yè)教育質量、技術技能人才培養(yǎng)質量、教育教學質量、職業(yè)學校的辦學質量、就業(yè)質量等一系列以“質量”為核心的概念做出明確規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，這些以“質量”為核心的概念共出現(xiàn)15次，“質量”是《職業(yè)教育法》中的高頻詞匯。這些以“質量”為核心的概念基本都屬于職業(yè)教育高質量發(fā)展的范疇，都可以作為職業(yè)教育高質量發(fā)展的基本維度。

三、新時代職業(yè)教育的管理主體及其管理方式

從《職業(yè)教育法》對新時代職業(yè)教育管理體制的制度化安排來看，職業(yè)教育的管理主體主要包括國家部委、地方政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)和社會力量，他們所采取的管理方式分別是統(tǒng)籌管理、分級管理、自主管理、參與管理和輔助管理。

（一）國家部委統(tǒng)籌管理

根據(jù)歸口管理的原則，目前我國的職業(yè)學校多由教育行政部門統(tǒng)籌管理，技師學院和培訓機構則由人力資源和社會保障行政部門統(tǒng)籌管理。為了協(xié)調部門之間的關系，《職業(yè)教育法》規(guī)定：“國務院建立職業(yè)教育工作協(xié)調機制，統(tǒng)籌協(xié)調全國職業(yè)教育工作?！本唧w來看，職業(yè)教育工作協(xié)調機制主要由教育部、人力資源和社會保障部以及其他相關部門構成。其中，“國務院教育行政部門負責職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調、宏觀管理。國務院教育行政部門、人力資源社會保障行政部門和其他有關部門在國務院規(guī)定的職責范圍內，分別負責有關的職業(yè)教育工作”。

國家部委統(tǒng)籌管理主要包括整體規(guī)劃職業(yè)教育發(fā)展、制定修改職業(yè)教育國家標準、建立健全職業(yè)教育國家制度。在整體規(guī)劃職業(yè)教育發(fā)展上，國家部委統(tǒng)籌設計職業(yè)教育體系、職業(yè)院校發(fā)展規(guī)劃、職業(yè)教育專業(yè)發(fā)展規(guī)劃、教師培養(yǎng)培訓體系和職業(yè)教育形象提升機制等。在制定修改職業(yè)教育國家標準上，國家部委統(tǒng)籌制定職業(yè)教育專業(yè)標準，逐步完善教育教學標準、教師專業(yè)標準等。在建立健全職業(yè)教育國家制度上，國家部委統(tǒng)籌設計招生考試制度、教師崗位設置和職務（職稱）評聘制度、學位制度、資格證書制度、學生獎勵和資助制度等。

（二）地方政府分級管理

“我國職業(yè)教育逐步建立了在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與的管理體制?！睂τ凇暗胤綖橹鳌?，《職業(yè)教育法》明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當加強對本行政區(qū)域內職業(yè)教育工作的領導，明確設區(qū)的市、縣級人民政府職業(yè)教育具體工作職責，統(tǒng)籌協(xié)調職業(yè)教育發(fā)展，組織開展督導評估?！庇纱丝磥?，新時代職業(yè)教育管理體制中的地方政府分級管理指的是省、市、縣三級政府按照科層管理的原則各司其職、各負其責，在自上而下的體系中實現(xiàn)逐級責任的具體化、精細化。

地方各級人民政府具體負責本行政區(qū)域內職業(yè)教育工作的協(xié)調和發(fā)展，主要包括：建立職普融通機制，健全中國特色教育體系，整體謀劃職業(yè)教育人才培養(yǎng)工作，建立健全職業(yè)教育服務和保障體系，指導和支持社會力量舉辦職業(yè)教育等。在整體謀劃職業(yè)教育人才培養(yǎng)工作上，地方各級政府主導校企合作、產教融合、實習實訓基地建設，開展職業(yè)教育質量評價。在建立健全職業(yè)教育服務和保障體系上，地方各級政府優(yōu)化教師培養(yǎng)培訓機制，完善學生獎助學金制度和職業(yè)教育經費保障制度。

（三）職業(yè)學校和培訓機構自主管理

職業(yè)學校和培訓機構是實施職業(yè)教育的主體，需要在職業(yè)教育管理過程中凸顯主人翁地位，切實提高自主管理水平。對此，《職業(yè)教育法》規(guī)定：“職業(yè)學校應當依法辦學，依據(jù)章程自主管理?！本唧w來看，根據(jù)學校章程的自主管理主要包括自主設置專業(yè)、自主選用或者編寫專業(yè)課程教材、自主設置學習制度、自主設計學制和自主選聘專業(yè)課教師。除此之外，職業(yè)學校和培訓機構的自主管理還包括建立健全內部管理機制、主動開展校企合作、積極融入產教融合、建立健全就業(yè)創(chuàng)業(yè)促進機制。其中，內部管理機制就是微觀層面的教育管理體制。

（四）行業(yè)企業(yè)參與管理

“職業(yè)教育的跨界屬性決定著職業(yè)教育的發(fā)展離不開教育界與產業(yè)界的協(xié)調合作。”因此，在職業(yè)教育的發(fā)展中，來自行業(yè)企業(yè)的支持是不可缺少的?！堵殬I(yè)教育法》對行業(yè)企業(yè)參與管理做出了全面的規(guī)定。根據(jù)參與管理的深度，筆者將行業(yè)企業(yè)參與管理劃分為直接舉辦職業(yè)教育、支持職業(yè)教育兩個方面。其中，直接舉辦職業(yè)教育指的是舉辦或者聯(lián)合舉辦職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構。支持職業(yè)教育主要通過校企合作、產教融合來完成，具體包括參與制定職業(yè)教育專業(yè)目錄和職業(yè)教育標準，參與招生就業(yè)、專業(yè)規(guī)劃、課程設置、教材開發(fā)、教學設計、教學實施、質量評價等人才培養(yǎng)工作，與職業(yè)學校聯(lián)合推行中國特色學徒制，支持職業(yè)學校開展教師隊伍建設，設置專職或者兼職實施職業(yè)教育的崗位，開展人才需求預測等。

（五）社會力量輔助管理

職業(yè)教育是社會系統(tǒng)中的重要組成部分。職業(yè)教育的發(fā)展不僅能作用于社會系統(tǒng)的各個要素，而且需要社會系統(tǒng)中各個要素的輔助和支持?！堵殬I(yè)教育法》對社會力量通過輔助和支持的方式管理職業(yè)教育做出了明確規(guī)定。從社會力量的構成來看，新聞媒體積極開展職業(yè)教育公益宣傳，創(chuàng)設良好的輿論氛圍來提升職業(yè)教育形象；用人單位通過創(chuàng)造公平的就業(yè)市場為職業(yè)教育發(fā)展營造良好社會環(huán)境；銀行等金融機構通過提供金融服務支持職業(yè)教育的發(fā)展；工會和中華職業(yè)教育社等群團組織依法履行實施職業(yè)教育的義務，參與、支持或者開展職業(yè)教育。

四、新時代職業(yè)教育的管理權限

新時代的職業(yè)教育基本形成了由國家部委、地方政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)和社會力量五個管理主體構成的多中心管理格局。多中心管理理論主張，公共事務的管理是一個多元化的互動過程，應該在明確管理權限的基礎上構建政府、市場、社會三維框架下的多中心管理模式，通過多元合作、協(xié)商來解決公共管理難題。之所以在多中心管理格局中明確管理權限，這是因為管理權限既能夠厘清管理主體權利、責任和義務的外部邊界，還能明確管理主體權利、責任和義務的內在關聯(lián)，從而使管理主體融為一體。對新時代職業(yè)教育管理體制來說，管理權限劃分確保各管理主體既相互獨立，又彼此嵌入，既各司其職，又協(xié)同一致，共同推動職業(yè)教育高質量發(fā)展。分析《職業(yè)教育法》的文本會發(fā)現(xiàn)，新時代職業(yè)教育管理體制通過建立職業(yè)教育工作協(xié)調機制和職業(yè)教育契約管理機制來明確管理主體的管理權限，進而將管理主體互嵌為完整的共同體。

（一）建立職業(yè)教育工作協(xié)調機制

關于職業(yè)教育工作協(xié)調機制，《職業(yè)教育法》明確規(guī)定：“國務院教育行政部門負責職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調、宏觀管理。國務院教育行政部門、人力資源社會保障行政部門和其他有關部門在國務院規(guī)定的職責范圍內，分別負責有關的職業(yè)教育工作?！睆摹堵殬I(yè)教育法》的規(guī)定來看，職業(yè)教育工作協(xié)調機制是國家統(tǒng)籌管理的重要載體，能使教育行政部門、人力資源社會保障行政部門等部門互嵌為一個整體，形成新時代職業(yè)教育管理的共同體。

通過國務院牽頭的職業(yè)教育工作協(xié)調機制將職業(yè)教育管理嵌入到國家管理的制度體系中。《職業(yè)教育法》明確規(guī)定：“縣級以上地方人民政府有關部門應當加強溝通配合，共同推進職業(yè)教育工作?！庇纱丝磥?，除了在國家層面上建立職業(yè)教育工作協(xié)調機制，省、市、縣三級地方政府也需要建立相應的職業(yè)教育工作協(xié)調機制，將地方的教育行政部門、人力資源社會保障行政部門等有關部門協(xié)調為一個整體，共同推動職業(yè)教育高質量發(fā)展。

從總體上看，建立中央和地方兩級職業(yè)教育工作協(xié)調機制能確保職業(yè)教育管理主體明晰各自的責任、權利和義務，并在此基礎上互嵌為職業(yè)教育管理共同體。

（二）建立職業(yè)教育契約管理機制

有研究者在分析傳統(tǒng)職業(yè)教育管理體系時指出：“行業(yè)、企業(yè)參與少，市場介入不夠已經成為我國職業(yè)教育管理重大現(xiàn)實問題?！睆那拔膶π聲r代職業(yè)教育管理體制的分析來看，行業(yè)企業(yè)是主要的管理主體。關于行業(yè)企業(yè)如何參與管理職業(yè)教育，《職業(yè)教育法》明確規(guī)定：“職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構可以通過與行業(yè)組織、企業(yè)、事業(yè)單位等共同舉辦職業(yè)教育機構、組建職業(yè)教育集團、開展訂單培養(yǎng)等多種形式進行合作?！本唧w看來，“職業(yè)學校在招生就業(yè)、人才培養(yǎng)方案制定、師資隊伍建設、專業(yè)規(guī)劃、課程設置、教材開發(fā)、教學設計、教學實施、質量評價、科學研究、技術服務、科技成果轉化以及技術技能創(chuàng)新平臺、專業(yè)化技術轉移機構、實習實訓基地建設等方面，與相關行業(yè)組織、企業(yè)、事業(yè)單位等建立合作機制”。

從《職業(yè)教育法》的規(guī)定來看，行業(yè)企業(yè)與職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構要以職業(yè)教育的具體工作為抓手建立合作機制，才能確保其切實參與到職業(yè)教育管理中。從職業(yè)教育的發(fā)展來看，合作機制主要包括職業(yè)教育集團、產業(yè)學院、企業(yè)學院、社區(qū)學院等實體性辦學機構。其中，職業(yè)教育集團是指由多個具有獨立法人資格的組織機構組成，以契約、資產等形式為聯(lián)結紐帶，以集團章程為共同行為規(guī)范，以合作開展人才培養(yǎng)培訓、技術技能積累、社會服務活動等為主要任務，以提升人力資本素質、提高職業(yè)教育質量和辦學效益、促進產教融合發(fā)展和協(xié)同創(chuàng)新為目的的合作辦學組織。產業(yè)學院則是職業(yè)院校以自身的優(yōu)勢專業(yè)為基礎聯(lián)合地方知名企業(yè)，以發(fā)展地方產業(yè)為目的，校企共建的非獨立法人機構。社區(qū)學院則指職業(yè)院校根據(jù)自身專業(yè)特色，結合區(qū)域內主導產業(yè)，與地方政府、行業(yè)企業(yè)聯(lián)合舉辦教學機構，吸納農民工、退伍軍人、再就業(yè)人員等群體參加職業(yè)教育和職業(yè)培訓。企業(yè)學院是校企雙方以相關專業(yè)為載體，圍繞專業(yè)培養(yǎng)目標、招生、課程教學、師資建設、實訓基地和文化建設及就業(yè)等方面的工作開展交融式合作，聯(lián)合培養(yǎng) （培訓）學生（員工），以提高企業(yè)生產能力、經濟效益和人才培養(yǎng)質量而設立的“產學研一體化”聯(lián)合學院。無論是哪種形式的合作機制，都需要明確彼此的管理權限，對此，《職業(yè)教育法》明確規(guī)定：“開展合作的，應當簽訂協(xié)議，明確雙方權利義務?！蓖ㄟ^明確管理主體的責任、權利和義務，確保管理主體在管理職業(yè)教育過程中既不越位，也不缺位，更不會錯位，而是在協(xié)調一致的基礎上形成補位協(xié)商、契約式的管理機制。

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