生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序的問(wèn)題及優(yōu)化路徑

班 娟 王佳惠

長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130000

我國(guó)社會(huì)高速發(fā)展的同時(shí)也不應(yīng)當(dāng)忽視生態(tài)環(huán)境的變化，方今，水土流失、大氣污染、水污染以及固體垃圾污染等環(huán)境問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，造成生態(tài)損害的主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境為宗旨的賠償責(zé)任，但僅以訴訟解決問(wèn)題會(huì)大大增加時(shí)間成本?！按枭讨贫取笔侵纲r償權(quán)利、義務(wù)雙方針對(duì)環(huán)境損害賠償問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，可以及時(shí)修復(fù)環(huán)境［1］，磋商制度的順利運(yùn)行依賴(lài)于合法合理的磋商程序，下文主要針對(duì)磋商程序進(jìn)行分析。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序規(guī)定

（一）適用磋商程序的情況

《試點(diǎn)方案》中規(guī)定了適用磋商程序的情況，第一，發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；第二，在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；第三，發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境事件的。同時(shí)規(guī)定了造成人身、財(cái)產(chǎn)損失的不適用本方案，除此之外，涉及海洋生態(tài)環(huán)境的也不得磋商。另外，只有存在明確的賠償義務(wù)人（也即破壞生態(tài)環(huán)境的個(gè)人或者單位）時(shí)，磋商程序才能被啟動(dòng)和運(yùn)行。若承擔(dān)此次賠償義務(wù)的為多個(gè)主體，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)對(duì)賠償責(zé)任進(jìn)行劃分，不能籠統(tǒng)地要求所有賠償義務(wù)人共同承擔(dān)賠償責(zé)任，這樣會(huì)出現(xiàn)互相推脫，導(dǎo)致履行不能的情況［2］。同時(shí)，賠償義務(wù)人對(duì)于是否接受磋商需要有明確的表示，不得強(qiáng)制磋商，若其不同意適用磋商程序，磋商程序也無(wú)法進(jìn)行，這符合磋商制度的平等自愿原則。另外，磋商前對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害的評(píng)估也十分重要，這依賴(lài)于專(zhuān)業(yè)客觀(guān)的評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估報(bào)告，可以對(duì)修復(fù)生態(tài)環(huán)境所需的賠償金額起到參考作用，對(duì)于賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人更具公平性。

（二）磋商協(xié)議的司法確認(rèn)

《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》中對(duì)磋商后的司法確認(rèn)作出規(guī)定，應(yīng)當(dāng)明確磋商雙方是否就磋商事項(xiàng)達(dá)成一致意見(jiàn)，若磋商成功，將簽訂《磋商協(xié)議》以便后續(xù)對(duì)其履行，為防止義務(wù)人怠于履行賠償責(zé)任，賠償雙方可以向人民法院提出司法確認(rèn)的申請(qǐng)，法院在收到賠償方的確認(rèn)申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告且不得少于30日。進(jìn)行司法確認(rèn)能夠給予《磋商協(xié)議》法律上的保障，使其具有可以被強(qiáng)制執(zhí)行的效力，在一方涉訴人不履行該協(xié)議的義務(wù)時(shí)，另一方涉訴人將可以申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。司法確認(rèn)在賠償協(xié)議履行過(guò)程中能夠產(chǎn)生積極作用，賦予賠償協(xié)議法律效力，更大程度激發(fā)賠償義務(wù)人的履行積極性，保障生態(tài)環(huán)境修復(fù)的順利進(jìn)行。但司法確認(rèn)不能僅進(jìn)行形式審查，生態(tài)環(huán)境關(guān)乎人類(lèi)生存發(fā)展，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，確認(rèn)協(xié)議內(nèi)容是否損害公眾利益，保證內(nèi)容的合法及合理。

（三）磋商制度對(duì)接環(huán)境民事公益訴訟

目前針對(duì)生態(tài)損害賠償?shù)脑V訟途徑有兩種，第一是通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟尋求賠償，第二是通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟尋求賠償。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，《試點(diǎn)方案》基于節(jié)約司法資源、盡最大可能保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的，規(guī)定訴訟前置程序，也就是本文所述的磋商，但現(xiàn)有法律規(guī)定中未見(jiàn)其與環(huán)境民事公益訴訟的順位關(guān)系，這將導(dǎo)致二者順位出現(xiàn)分歧，不能有效節(jié)省司法配置，更不利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)［3］。環(huán)境民事公益訴訟作為解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的另一途徑，規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)或社會(huì)組織的起訴順位先于檢察院，檢察院的起訴應(yīng)當(dāng)具有滯后性，只有在相關(guān)社會(huì)組織或機(jī)關(guān)不起訴時(shí)，檢察院才可以提起訴訟，此規(guī)定的目的在于避免各主體起訴重合的情況。

（四）磋商次數(shù)和內(nèi)容

浙江省出臺(tái)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法（試行）》，在該文件中有對(duì)磋商次數(shù)的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害的磋商次數(shù)通常為兩次，也即在首次磋商不成后能夠啟動(dòng)第二次磋商程序。但也存在例外情況，若案情涉及的情況復(fù)雜，可以增加一次磋商。根據(jù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查，我國(guó)大部分的磋商次數(shù)為兩次，進(jìn)行三次磋商的情況并不常見(jiàn)。但這僅是個(gè)別省份的規(guī)定，并沒(méi)有推廣至全國(guó)范圍，一般簡(jiǎn)單的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商為兩次，而對(duì)于什么情況屬于重大、疑難、復(fù)雜也沒(méi)有具體的規(guī)定。磋商次數(shù)的確定應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境損害的程度、范圍以及賠償義務(wù)人的數(shù)量來(lái)確定，若涉及污染的范圍較大，應(yīng)當(dāng)分區(qū)域進(jìn)行磋商，這樣可以使賠償?shù)姆桨妇唧w化，更有助于實(shí)施，若涉及的賠償權(quán)利人數(shù)眾多，應(yīng)當(dāng)將其按損害的程度進(jìn)行分類(lèi)、分次磋商，避免出現(xiàn)主體較多影響磋商進(jìn)程的情況。

遼寧省出臺(tái)了《遼寧省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法（試行）》，該文件對(duì)磋商內(nèi)容做出了規(guī)定，磋商范圍及內(nèi)容為雙方當(dāng)事人信息，損害事實(shí)及賠償理由，雙方對(duì)相關(guān)報(bào)告材料的意見(jiàn)，賠償責(zé)任范圍、方式、期限，修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間、期限、評(píng)估方式，違約責(zé)任，爭(zhēng)議解決方式等內(nèi)容。還規(guī)定如果存在賠償義務(wù)人沒(méi)有磋商意愿、無(wú)法就磋商事項(xiàng)達(dá)成一致、不依照法律規(guī)定按時(shí)參與磋商程序等阻止磋商的事由，磋商程序?qū)⒔K止。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序的現(xiàn)存問(wèn)題

（一）缺乏統(tǒng)一的磋商規(guī)則

《試點(diǎn)方案》中沒(méi)有針對(duì)磋商程序規(guī)則做出具體規(guī)定，而是各省根據(jù)不同情況提出不同方案，缺乏統(tǒng)一的磋商程序規(guī)則將不能使制度有效運(yùn)行。例如，啟動(dòng)磋商程序的前提條件不統(tǒng)一，就不能及時(shí)啟動(dòng)程序，可能造成損害賠償發(fā)生拖延，導(dǎo)致受損的生態(tài)環(huán)境難以得到及時(shí)有效修復(fù)［4］?！墩憬∩鷳B(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法（試行）》中對(duì)于磋商次數(shù)的規(guī)定具有參考意義，但目前僅適用于個(gè)別地區(qū)，磋商次數(shù)過(guò)多不僅浪費(fèi)時(shí)間，不能及時(shí)止損，而且會(huì)使賠償義務(wù)人產(chǎn)生怠于賠償?shù)男睦?，不能使磋商程序有效運(yùn)行，將轉(zhuǎn)為下一階段的訴訟程序，沒(méi)有體現(xiàn)磋商程序設(shè)立的初衷。

（二）損害鑒定評(píng)估機(jī)制不完善

生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評(píng)估在損害賠償中起到重要作用，專(zhuān)業(yè)客觀(guān)的鑒定評(píng)估報(bào)告對(duì)于損害賠償有極強(qiáng)的參考價(jià)值，各個(gè)地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)不同，評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)的資質(zhì)水平也存在差別，因此，為磋商提供重要根據(jù)，應(yīng)重視對(duì)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審查。雖然法律中存在由磋商雙方共同委托評(píng)估機(jī)構(gòu)的規(guī)定，但在實(shí)踐中，由賠償義務(wù)人指定評(píng)估機(jī)構(gòu)的情況并不多見(jiàn)，大多是由賠償權(quán)利人確定評(píng)估機(jī)構(gòu)，并不能體現(xiàn)磋商雙方平等自愿的原則。賠償義務(wù)人不認(rèn)同鑒定評(píng)估結(jié)果，對(duì)其提出異議，認(rèn)為賠償權(quán)利人侵犯其應(yīng)有的申請(qǐng)?jiān)u估鑒定的權(quán)利，由此加大磋商難度，重新申請(qǐng)鑒定又將增加大量時(shí)間成本，無(wú)法保障環(huán)境盡快恢復(fù)，因此，應(yīng)盡快完善鑒定評(píng)估機(jī)制。

（三）司法確認(rèn)不明晰

協(xié)議雙方磋商達(dá)成一致的情況下，為使后續(xù)對(duì)協(xié)議的履行更加順利，更具有法律保障，應(yīng)向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。筆者從大量實(shí)踐案例中發(fā)現(xiàn)法院在審查過(guò)程中僅對(duì)磋商協(xié)議進(jìn)行形式上的審查，法律工作中的審查既包括形式審查，也包括實(shí)質(zhì)審查，形式審查僅查看材料是否符合規(guī)定，實(shí)質(zhì)審查還要查看材料實(shí)際履行的可能性、真實(shí)性以及對(duì)公眾利益的影響［5］；法律規(guī)定在“一定時(shí)間內(nèi)”申請(qǐng)司法確認(rèn)，但沒(méi)有明確具體的時(shí)間，也沒(méi)有規(guī)定司法確認(rèn)的管轄級(jí)別；現(xiàn)行法律規(guī)定的審查期限為15日，但環(huán)境損害涉及的問(wèn)題專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、范圍廣，而且水污染等環(huán)境損害涉及多個(gè)主體，若法院進(jìn)行逐個(gè)審查，則需要更長(zhǎng)的審查期限，才能保證制度的公平性。

（四）磋商與訴訟程序銜接不順暢

以盡快恢復(fù)受損環(huán)境為宗旨的解決途徑有環(huán)境民事公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，由于目的相同導(dǎo)致二者必然會(huì)在適用范圍上出現(xiàn)重合，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前需進(jìn)行磋商程序，但實(shí)踐中存在磋商與環(huán)境民事公益訴訟重合的現(xiàn)象，對(duì)于二者順位沒(méi)有明確的規(guī)定，如果不對(duì)這種情況進(jìn)行明晰，必然會(huì)導(dǎo)致磋商過(guò)程中另一主體提起環(huán)境民事公益訴訟的情況發(fā)生，既浪費(fèi)司法資源，也不利于及時(shí)修復(fù)受損環(huán)境，影響生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的進(jìn)程。法律規(guī)定的社會(huì)組織有權(quán)提起公益訴訟，即使磋商程序仍處于進(jìn)行過(guò)程中，但存在的問(wèn)題是沒(méi)有對(duì)起訴的時(shí)間進(jìn)行約束。此外，對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟的原告資格已經(jīng)有了明確規(guī)定，卻沒(méi)有相關(guān)的訴前程序保障制度的高效實(shí)施，由此更加說(shuō)明磋商與環(huán)境民事公益訴訟的銜接以及在環(huán)境民事公益訴訟中如何磋商是有待解決的問(wèn)題。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序的完善建議

（一）設(shè)立統(tǒng)一的磋商規(guī)則

為使磋商程序順利進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)設(shè)立統(tǒng)一的磋商規(guī)則，使權(quán)利、義務(wù)雙方在磋商過(guò)程中有可根據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，可以借鑒各個(gè)地方的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立可供共同參考的規(guī)則。例如，應(yīng)當(dāng)設(shè)立統(tǒng)一的啟動(dòng)和終止條件，不能使各個(gè)省份隨意對(duì)磋商制度予以限制，還要考慮磋商不能的情形，如賠償義務(wù)人財(cái)產(chǎn)被凍結(jié)等客觀(guān)情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)訴訟，不能拖延推諉。筆者認(rèn)為，可以借鑒《湖北省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》《遼寧省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》中關(guān)于磋商協(xié)議內(nèi)容的規(guī)定。具體的磋商內(nèi)容可以為磋商方向提供明確指引，應(yīng)當(dāng)充分考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力與修復(fù)能力、第三方治理可行性等情況，將付款方式、期限設(shè)為可以自由協(xié)商或提供選項(xiàng)的內(nèi)容，賠償總金額等應(yīng)當(dāng)參考生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，不可任意協(xié)商。

（二）規(guī)范鑒定評(píng)估機(jī)制

生態(tài)環(huán)境涉及公眾利益，且賠償權(quán)利義務(wù)雙方屬于對(duì)立主體，雖然法律規(guī)定磋商雙方都有委托鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)利，但實(shí)踐中大多數(shù)是賠償權(quán)利人委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。為使磋商程序不半途而廢，節(jié)省磋商成本，減少磋商過(guò)程中的人力、財(cái)力以及物力，建議完善鑒定評(píng)估機(jī)制，使雙方共同委托第三方機(jī)構(gòu)，要求二者均認(rèn)可該機(jī)構(gòu)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，具有公平性。因此，鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要，各個(gè)地區(qū)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定方式存在不同，因此應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、縮小差距，通過(guò)不定時(shí)培訓(xùn)、考核等方式提高鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，通過(guò)考核可以授予資質(zhì)證書(shū)；還可以購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)鑒定設(shè)備、引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才，逐步減小鑒定評(píng)估難度，提高效率。還可以設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)后的鑒定評(píng)估機(jī)制，根據(jù)《磋商協(xié)議》，在修復(fù)后并開(kāi)始運(yùn)行的一段時(shí)間內(nèi)，根據(jù)損害的不同程度進(jìn)行時(shí)間長(zhǎng)短不等的追蹤記錄，對(duì)其效果進(jìn)行總體、客觀(guān)的評(píng)判，分析修復(fù)結(jié)果合格與否，對(duì)于不合格部分應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重新磋商履行或者提起訴訟。

（三）適用針對(duì)磋商協(xié)議的司法確認(rèn)

應(yīng)當(dāng)明確司法確認(rèn)的審查標(biāo)準(zhǔn)。由于法官主要做形式審查，但生態(tài)環(huán)境涉及公眾利益，應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)磋商協(xié)議進(jìn)行形式審查和實(shí)質(zhì)審查，不僅對(duì)材料進(jìn)行審查，而且還應(yīng)審查協(xié)議的真實(shí)性，協(xié)議是否為賠償雙方的真實(shí)意思表示，賠償金額是否參考評(píng)估鑒定報(bào)告，是否有可實(shí)施性和修復(fù)的可能性。還可以提高磋商協(xié)議及相關(guān)鑒定評(píng)估報(bào)告的公開(kāi)透明性，在審查過(guò)程中允許權(quán)利受到影響的主體提出異議，法院審查異議后，做出相應(yīng)的裁定。

還應(yīng)當(dāng)對(duì)司法確認(rèn)的級(jí)別管轄和地域管轄做出明確規(guī)定。海南省規(guī)定由基層法院管轄，大部分地區(qū)規(guī)定為由有管轄權(quán)的法院管轄，但基于生態(tài)環(huán)境損害的特殊性，需要專(zhuān)業(yè)的人員進(jìn)行審查，基于磋商程序?yàn)樯鷳B(tài)損害賠償訴訟的前置程序，生態(tài)損害賠償訴訟第一審主要由中級(jí)以上人民法院管轄，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的基層法院也有管轄權(quán)，地域管轄主要是在生態(tài)環(huán)境損害行為實(shí)施地或損害結(jié)果發(fā)生地以及被告住所地。因此，可以參考此規(guī)定確定司法確認(rèn)的級(jí)別管轄及地域管轄。對(duì)于審查的時(shí)限也應(yīng)當(dāng)做出具體規(guī)定，但目前各個(gè)地區(qū)的規(guī)定仍然有所不同，對(duì)此，建議規(guī)定司法審查期限為自提交司法確認(rèn)申請(qǐng)之日起15日內(nèi)，若案情疑難、復(fù)雜，可延長(zhǎng)10日；在人民法院做出司法確認(rèn)前，雙方均可申請(qǐng)撤銷(xiāo)，人民法院同意的，予以撤銷(xiāo)。

（四）完善磋商制度與環(huán)境民事公益訴訟銜接

《試點(diǎn)方案》中規(guī)定，若無(wú)法通過(guò)磋商解決生態(tài)損害賠償問(wèn)題，為盡快對(duì)生態(tài)環(huán)境予以修復(fù)，最大程度彌補(bǔ)環(huán)境損害以及及時(shí)使賠償義務(wù)人承擔(dān)法律責(zé)任，減少時(shí)間成本，應(yīng)當(dāng)建立磋商與訴訟銜接的制度。建議規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟也將磋商設(shè)立為前置程序，訴訟的期限較長(zhǎng)，一般的環(huán)境損害需要及時(shí)處理，磋商不僅可以節(jié)約司法資源，高效處理環(huán)境損害問(wèn)題，雙方在平等地位下簽署的協(xié)議，有利于賠償義務(wù)人對(duì)協(xié)議的履行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》中規(guī)定，人民法院同時(shí)受理同一生態(tài)損害的生態(tài)損害賠償訴訟和案件時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟順位應(yīng)優(yōu)于環(huán)境民事公益訴訟，基于此規(guī)定磋商也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟，由此也說(shuō)明上文所提規(guī)定磋商時(shí)限以及次數(shù)的必要性。