舊城改造問題及對策研究

婁薇

（貴州省建筑設(shè)計研究院有限責(zé)任公司，貴州貴陽 550000）

0 引言

隨著社會的不斷變革，城市建設(shè)已經(jīng)從過去的粗放管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽非髮α魇桨l(fā)展。為提高土地利用率和提高城市環(huán)境質(zhì)量，大多數(shù)城市都在改造舊城，創(chuàng)建新區(qū)[1]。舊城改造項目通過對土地進(jìn)行二次開發(fā)利用，重新規(guī)劃區(qū)域功能結(jié)構(gòu)，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施、市政配套設(shè)施，提高居民生活水平，以此來實現(xiàn)建設(shè)用地的可循環(huán)利用，促進(jìn)整個社會的可持續(xù)發(fā)展。

目前，城市的發(fā)展重心已經(jīng)從增量轉(zhuǎn)向存量，城市發(fā)展已從增量擴張轉(zhuǎn)向存量修復(fù)，而舊城改造，更是在城市化進(jìn)程中占主導(dǎo)地位。由于舊城改造項目往往牽扯了多方項目主體，項目難度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計項目。本文將從多個角度剖析舊城改造項目中可能出現(xiàn)的復(fù)雜矛盾及典型問題，同時提出相應(yīng)的解決方案和措施，幫助規(guī)劃師和建筑師更正確的認(rèn)識城鄉(xiāng)規(guī)劃的責(zé)任和意義，以此促進(jìn)社會的可持續(xù)發(fā)展。

1 老舊城區(qū)現(xiàn)存問題分析

（1）基礎(chǔ)設(shè)施：一些老舊社區(qū)由于時間長，年代久遠(yuǎn)，缺乏專業(yè)人員定期維護(hù)管理，存在著基礎(chǔ)設(shè)施老化的問題。如屋頂漏水、墻皮墻磚脫落、電力電信管線老化裸露、排水管道堵塞、架空線纜凌亂等問題，給居民生活帶來了極大的安全隱患。

（2）綠化生態(tài)環(huán)境：大部分老舊小區(qū)在建設(shè)之初只是簡單地考慮了一定程度的集中綠化，并未與城市綠地形成有機整體，綠地覆蓋率嚴(yán)重不足；存在綠植配種單一的問題，沒有遵循因地制宜的原則，缺乏從宏觀到微觀的、合理的系統(tǒng)園林配置，呈現(xiàn)出來的景觀效果缺乏層次性和豐富性；現(xiàn)存的綠地、花池等由于常年無專人打理維護(hù)，早已破敗不堪，毫無觀賞性可言；在綠化率本就不足的前提下，居民亂搭亂建，私自占用公共綠地停車等現(xiàn)象更是屢見不鮮。

（3）交通出行：老舊小區(qū)普遍存在道路狹窄、缺少照明設(shè)施、出行難、停車難的問題。另外，由于很多小區(qū)的混凝土地面早已超出使用年限，難免出現(xiàn)路面下陷破損、顛簸不平、雨季排水慢、易積水等問題，給居民的出行帶來了極大的不便。

（4）消防安全設(shè)施：老舊小區(qū)的火災(zāi)防控一直是一個亟需解決的難題。大部分老舊小區(qū)的消防基礎(chǔ)設(shè)施都存在薄弱環(huán)節(jié)，消防車道寬度、高度難以滿足現(xiàn)行規(guī)范要求，被私自占用的現(xiàn)象普遍存在；建筑耐火極限低、防火間距不滿足規(guī)范要求；居民缺乏消防安全意識，私自占用樓梯間等消防通道；市政消防供水能力弱，消防栓配置不滿足使用需求或已年久失修。以上這些現(xiàn)象都給老舊小區(qū)的消防安全造成嚴(yán)重威脅。

（5）公共服務(wù)設(shè)施：文化教育、衛(wèi)生醫(yī)療以及街頭游園、停車場、電梯、無障礙等公共服務(wù)設(shè)施匱乏，社區(qū)現(xiàn)有的公共服務(wù)設(shè)施難以與居民的日常生活需求相匹配，社區(qū)多方面功能亟需優(yōu)化提升。

（6）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：老舊城區(qū)的經(jīng)濟往往依附于傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又往往存在結(jié)構(gòu)分布不均的問題。產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡及老化衰退等現(xiàn)象，必然會對舊城的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。另外，構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，又面臨起步難，規(guī)模小的問題，難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。

2 舊城改造的主要內(nèi)容

（1）優(yōu)化完善公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，調(diào)整老舊社區(qū)的功能結(jié)構(gòu)。以服務(wù)半徑和服務(wù)人口數(shù)量作為依據(jù)，做好公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，就近解決居民關(guān)于文化、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、娛樂、休閑等需求；成立服務(wù)公共的部門機構(gòu)、合理設(shè)置便民服務(wù)設(shè)施、推行成熟的物業(yè)管理，構(gòu)建15min生活圈，以此促進(jìn)城市生活服務(wù)品質(zhì)提升。

（2）優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境。城市綠地與城市的生態(tài)建設(shè)密不可分，增加綠地覆蓋率，打造生物的多樣性，合理配置綠植品種，有利于維持生態(tài)平衡。在綠化改造的過程中，采用因地制宜的原則，從城市生態(tài)學(xué)的角度出發(fā)，把綠化有機更新列入規(guī)劃中，不斷優(yōu)化園林綠化方案，最終促使城市的生態(tài)環(huán)境、景觀效果得到改善和提升，居民的生活環(huán)境質(zhì)量得到提高。

（3）交通設(shè)施的優(yōu)化改造。在對老舊小區(qū)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計時，要著重考慮改善交通動線，實現(xiàn)人車分流，增加道路照明設(shè)施，打通小區(qū)內(nèi)交通微循環(huán)，保證車輛進(jìn)出暢通無阻；另一方面，著手挖掘老舊小區(qū)的停車能力，可以考慮設(shè)置車位管理、停車引導(dǎo)等功能，力求解決居民停車難的問題。

（4）市政基礎(chǔ)設(shè)施修補。舊城改造項目市政設(shè)施的優(yōu)化提升一直是一個極具挑戰(zhàn)性的內(nèi)容。修繕、提升市政配套基礎(chǔ)設(shè)施，往往包含了以下幾個方面的內(nèi)容：改造小區(qū)內(nèi)部供水、供電、排水、雨污分流、道路、天然氣引入、消防、弱電、照明等問題。采取適宜的市政實施方式方法，采用創(chuàng)新和新技術(shù)解決城市改造固有的難題，如采用雨污同位解決管線落地問題、采用地下蓄水方式解決雨水收集、微型消防站解決防火網(wǎng)點布局問題、創(chuàng)新地采用一系列新措施和新設(shè)備問題等，為舊城改造、城市更新創(chuàng)造多種方式和辦法，提高城市的安全韌性[2]。

（5）優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)。合理規(guī)劃城市建設(shè)用地，制定準(zhǔn)確合理的上位規(guī)劃，力求進(jìn)一步提高城市的土地利用率[3]。

（6）重塑城市的產(chǎn)業(yè)布局。舊城改造項目應(yīng)重視城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整，通過逐步調(diào)整城市功能布局、重塑產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)土地資源的二次利用，使得老舊城區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理化，從而帶動經(jīng)濟發(fā)展。

3 舊城改造項目存在的典型問題

現(xiàn)階段，我國的舊城改造模式主要有政府主導(dǎo)型和開發(fā)商主導(dǎo)型兩種：①政府主導(dǎo)型一般為公益性項目；②開發(fā)商主導(dǎo)型一般為商業(yè)性項目[4]。本文將以政府主導(dǎo)型項目作為討論的重點，探討在舊城改造項目中現(xiàn)存的亟需解決的問題。

3.1 城市特有風(fēng)貌的保護(hù)與創(chuàng)新

通過分析一些舊城改造案例，不難發(fā)現(xiàn)一些明顯的弊端。由于缺乏與城市歷史風(fēng)貌相結(jié)合的整體規(guī)劃設(shè)計，目前在大部分舊改項目都出現(xiàn)了千篇一律的趨勢，這會導(dǎo)致改造后的城市失去原有的風(fēng)貌特色。每個城市都擁有獨一無二的歷史文化遺址，如北京的老胡同（圖1），蘇州的園林，拉薩的宮殿和寺廟，福建的土樓、貴州的千戶苗寨（圖2）等。這些記錄了城市歷史變遷的古建筑，刻畫了城市在歷史長河里的演變，反映了一座城市特有的底蘊和文化。

圖1 北京老胡同

圖2 貴州西江千戶苗寨

老舊小區(qū)是過去人們生活和居住的環(huán)境，承載了城鎮(zhèn)街區(qū)的文化背景，尤其是歷史文化街區(qū)，其一磚一瓦都記錄了城鎮(zhèn)的歷史變遷，是地域文化傳承的體現(xiàn)。無論是建筑風(fēng)貌的延續(xù)還是創(chuàng)新，都需要秉承一定的規(guī)劃設(shè)計原則，即尊重人文、自然環(huán)境、尊重歷史文化以及當(dāng)?shù)氐纳盍?xí)俗，同時滿足現(xiàn)代生活需求，適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展。

綜上所述，在針對老舊城區(qū)改造進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計時，應(yīng)注意以下幾個方面：分析老舊城區(qū)特色風(fēng)貌的組成要素、注重城市山水格局的保護(hù)與延續(xù)、協(xié)調(diào)新老建筑的過渡與銜接、突出建筑的地域特色、在一定程度上模仿傳統(tǒng)建筑形式等。在城市的改造過程中，應(yīng)兼顧歷史傳統(tǒng)建筑風(fēng)貌的合理保護(hù)與城市改造過程中新材料、新理念的引入，采用多種設(shè)計手法，合理解決保護(hù)與創(chuàng)新的矛盾，傳承歷史傳統(tǒng)塑造出符合自身個性的城市特色風(fēng)貌[5]。綜合考慮歷史文化與物質(zhì)需求相平衡，力求完美體現(xiàn)老舊城區(qū)的傳統(tǒng)文化歷史風(fēng)貌。

3.2 對舊城改造的模式存在錯誤理解

通過觀察一些西南地區(qū)中小型城市的舊城改造案例，可以發(fā)現(xiàn)采取整體拆遷的現(xiàn)象仍然屢見不鮮：將老舊小區(qū)打包進(jìn)行整體拆遷、重新規(guī)劃用地，用于建設(shè)品質(zhì)住宅小區(qū)、高檔商業(yè)區(qū)等高附加值的建筑業(yè)態(tài)，這種沒有正確理解舊城改造意義的做法，會造成項目成本激增，給投資者帶來巨大的經(jīng)濟壓力。舊城改造的有效推進(jìn)，并非只是對公共基礎(chǔ)設(shè)施落后、居住環(huán)境差、功能結(jié)構(gòu)單一的老舊城區(qū)進(jìn)行大拆大建。部分舊改項目的開發(fā)者缺乏整體規(guī)劃的意識，只是一味地追求“見效快”，過于急功近利，并沒有考慮城市的長遠(yuǎn)利益。這種改造手段，不僅會給經(jīng)濟發(fā)展帶來一定程度的負(fù)面影響，一旦投資者資金不到位，資金鏈斷裂，就會造成被征收的土地長期閑置、而被拆遷人員無法得到及時、合理安置的嚴(yán)重后果，最終導(dǎo)致項目停擺、開發(fā)失敗，容易在社會層面埋下隱患。另外，粗暴的大拆大建，無異于殺雞取卵，會造成舊城傳統(tǒng)風(fēng)貌特色遭受重創(chuàng)的嚴(yán)重后果，而老舊城區(qū)的自然景觀和人文景觀一旦遭受破壞，原有社區(qū)的人文結(jié)構(gòu)就會隨之土崩瓦解，導(dǎo)致城市的歷史文脈遭到不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重破壞。

對于舊城改造的理解，應(yīng)該從以下方面出發(fā)：出于保護(hù)、修復(fù)、完善、重建已建成區(qū)域的目的，進(jìn)而采取的作用于規(guī)劃建設(shè)、社會、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域的一種系統(tǒng)性的干預(yù)、以使該區(qū)域中的人們達(dá)到規(guī)定的生活標(biāo)準(zhǔn)[6]。

因此，正確理解舊城改造的意義，認(rèn)識到舊城改造可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵，從長遠(yuǎn)的角度出發(fā)，針對舊城改造進(jìn)行整體規(guī)劃設(shè)計，同時考慮環(huán)境效益和經(jīng)濟效益，才能有效推進(jìn)舊改項目的有序發(fā)展。

3.3 如何平衡舊城改造項目的三方主體

現(xiàn)階段大部分正在進(jìn)行的舊城改造項目，往往涉及3個項目主體，即政府相關(guān)部門、投資主體及原住民。因此，如果僅僅是按照傳統(tǒng)的模式進(jìn)行城市更新規(guī)劃，難以平衡三方主體的實際需求。對于當(dāng)?shù)氐恼嚓P(guān)部門，開展舊城改造的目的，主要有以下幾個方面：改變城市現(xiàn)狀，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)的土地的二次開發(fā)利用，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施等。對于投資主體來說，其目的就簡單得多，即通過改造項目獲得利潤。對于原住民來說，通過舊城改造項目，可以達(dá)到提高生活水平質(zhì)量，根本改善居民的居住、出行、消防、服務(wù)的條件。在項目進(jìn)行的過程中，平衡多方主體矛盾、維護(hù)公眾利益、實現(xiàn)舊城的再次開發(fā)利用，是目前迫在眉睫的問題。

通過分析一些舊城改造案例，不難發(fā)現(xiàn)，在項目實施的過程中，項目的三方主體，往往存在溝通不暢的問題，而缺乏有效的交流保障制度是造成這一現(xiàn)象的主要原因。舊城改造項目不僅是針對舊城生活環(huán)境和現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的改善，更是在土地資源稀缺的大前提下，對空間布局、功能結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，項目主體在此過程中所承擔(dān)的角色，在很大程度上決定了舊城改造的結(jié)果是否能達(dá)到預(yù)期。

尤其是對于原住民來說，信息渠道不通暢，項目參與度低是普遍存在的現(xiàn)象。例如，原住民對自身房屋價值的理解脫離現(xiàn)實、沒有準(zhǔn)確的渠道了解項目的實時信息、缺乏表達(dá)合理需求的保障制度，這些情況都會導(dǎo)致原住民難以保障自身利益，從而造成對舊城改造項目的抵觸情緒。針對這一現(xiàn)象，如果能在以后的項目中，采用政府統(tǒng)籌、市場主導(dǎo)、社區(qū)參與的方式，通過提高公眾參與度，鼓勵公眾監(jiān)督，構(gòu)建有效的協(xié)商平臺等措施來解決這一矛盾，從而推動舊城改造朝著更有利于增進(jìn)公共利益的方向發(fā)展。

4 結(jié)語

舊城改造是城市建設(shè)的必要途徑，是城市發(fā)展的必經(jīng)階段。舊城改造的主要目的，在于改善城市衰退帶來的物質(zhì)性老化、功能性衰退、功能結(jié)構(gòu)單一等問題，以便根本改善勞動、生活服務(wù)和休息的條件，使城市發(fā)展重新與社會經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求相匹配。舊城改造是一個持續(xù)不間斷的過程，未來的舊改模式還會有所改進(jìn)、更新和升級。針對舊城改造中出現(xiàn)的具體問題，從社會效益、經(jīng)濟效益等方面出發(fā)，以可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)，提高城市的現(xiàn)代化發(fā)展水平[7]。