面向協(xié)同治理的存量空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型

劉巍 李明璽

摘 要

我國(guó)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新時(shí)期，對(duì)當(dāng)前的城鄉(xiāng)規(guī)劃提出了更高的要求。面對(duì)城市存量地區(qū)的復(fù)雜特征和回歸人本的轉(zhuǎn)型需求，存量空間規(guī)劃作為維護(hù)公眾利益、協(xié)調(diào)空間利益的公共政策，迫切需要在規(guī)劃過程、規(guī)劃方法等方面加快轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。本文以北京市海淀區(qū)為例，針對(duì)城市建成區(qū)如何更好地優(yōu)化配置現(xiàn)有的資源要素，提升科技創(chuàng)新活力及城市氛圍，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要命題提出了海淀雙圈營(yíng)造的思路。文章結(jié)合過去5年圍繞海淀雙圈營(yíng)造的實(shí)踐與研究，以協(xié)同治理為分析視角，透過規(guī)劃政策制訂、實(shí)踐案例跟蹤、多元主體訪談等維度，對(duì)存量空間規(guī)劃本身的定位作用、規(guī)劃實(shí)施的機(jī)制特征、多元主體的協(xié)作互動(dòng)等問題進(jìn)行剖析和反思，提出針對(duì)未來存量空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)型思考。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；社區(qū)生活圈；創(chuàng)新服務(wù)圈；存量空間規(guī)劃

1 社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型呼喚存量空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型

1.1 高質(zhì)量發(fā)展對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)提出更高要求

當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。黨的十九屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，必須實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。高質(zhì)量發(fā)展背景下的城鄉(xiāng)建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心，遵循城市發(fā)展規(guī)律，把新發(fā)展理念貫穿存量更新的全過程和各方面，加快建設(shè)宜居、綠色、智慧、韌性、人文城市，讓城市成為人民群眾高質(zhì)量生活的空間。

1.2 協(xié)同治理是面對(duì)存量更新復(fù)雜問題的治理轉(zhuǎn)型

與增量發(fā)展不同，存量更新由于其空間資源類型更加豐富，產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加復(fù)雜，牽涉的既有問題更加多樣分散，需要面對(duì)和處理的城市問題更加多元，體現(xiàn)出“主體多元、方式多樣、任務(wù)多線、機(jī)制復(fù)雜”等特點(diǎn)[1]。與此同時(shí)，面對(duì)后工業(yè)化進(jìn)程引發(fā)的社會(huì)結(jié)構(gòu)從線性模式向網(wǎng)絡(luò)化的轉(zhuǎn)變，我國(guó)的社會(huì)治理正在逐漸從傳統(tǒng)的行政管理模式向復(fù)雜科學(xué)管理范式轉(zhuǎn)變[2]，以回應(yīng)后工業(yè)社會(huì)的復(fù)雜性、不確定性和協(xié)作要求。

協(xié)同治理理論源于協(xié)同學(xué)，是指在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人共同參與到公共管理的實(shí)踐中，發(fā)揮各自的獨(dú)特作用，組成和諧有序高效的公共治理網(wǎng)絡(luò)[3]。協(xié)同治理順應(yīng)了社會(huì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、多樣化、自組織的特征，其治理模式與城市存量更新中多元主體的互動(dòng)模式十分契合。在城市存量更新過程中，分散的物權(quán)使得存量空間資源的利用成本大大超越了新區(qū)建設(shè)，而且這種成本政府往往難以獨(dú)立承擔(dān)，不得不借助市場(chǎng)的力量。而對(duì)于權(quán)益主體來說，關(guān)注的首先是使用價(jià)值，其次才是產(chǎn)出價(jià)值，因此成本成為他們更為敏感的因素。當(dāng)通過較為簡(jiǎn)單的更新改造活動(dòng)即可達(dá)到預(yù)期的使用價(jià)值時(shí)，他們傾向于“自己動(dòng)手，豐衣足食”，而對(duì)于復(fù)雜的更新改造他們則會(huì)選擇借助市場(chǎng)的力量去實(shí)現(xiàn)改造目標(biāo)。面對(duì)存量更新的復(fù)雜利益格局，政府、市場(chǎng)、社會(huì)必須借助多層次的協(xié)作平臺(tái)和多方參與的協(xié)商機(jī)制形成合作伙伴關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)存量空間資源的更新利用和存量建成區(qū)的完善提升[4]。

1.3 社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型呼喚存量空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型

在城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域，存量空間規(guī)劃正逐步成為主戰(zhàn)場(chǎng)。面對(duì)城市存量地區(qū)的復(fù)雜特征和回歸人本的轉(zhuǎn)型需求，存量空間規(guī)劃需要更強(qiáng)調(diào)公共政策屬性的回歸，從存量更新的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)和需求出發(fā)，在高質(zhì)量發(fā)展“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的目標(biāo)引領(lǐng)下，在規(guī)劃過程、規(guī)劃方法等方面加快轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。本文以筆者過去5 年中，在北京市海淀區(qū)參與的一刻鐘社區(qū)生活圈、創(chuàng)新服務(wù)圈的系列營(yíng)造實(shí)踐和研究1為切入點(diǎn)，以協(xié)同治理為分析視角，透過規(guī)劃政策制訂、實(shí)踐案例跟蹤、多元主體訪談等維度，對(duì)存量空間規(guī)劃本身的定位作用、存量空間規(guī)劃實(shí)施的機(jī)制特征、多元主體的協(xié)作互動(dòng)進(jìn)行剖析和反思，提出針對(duì)未來存量空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)型思考。

2 海淀雙圈營(yíng)造：以人的需求為核心重構(gòu)城市創(chuàng)新空間

2.1 高質(zhì)量發(fā)展背景下的海淀雙圈營(yíng)造

海淀區(qū)是北京市的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)、科教強(qiáng)區(qū)和人才強(qiáng)區(qū)2。2021 年海淀區(qū)全年地區(qū)生產(chǎn)總值9，501.7 億元， 經(jīng)濟(jì)總量占北京市比重為23.6%，全市第一。海淀第三產(chǎn)業(yè)占比在88%～90% 左右，與紐約、東京等大都市相近。海淀區(qū)坐擁83 所高校、140 余家科研院所、近百個(gè)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、600 多名院士，海淀區(qū)科研資源的密度堪稱全國(guó)之最。海淀區(qū)高校在校大學(xué)生人數(shù)占北京市的一半以上，是全國(guó)最大的高校群體。到2020 年底，海淀區(qū)人才資源總量為197.6 萬人[5]，占北京市的1/4。海淀區(qū)從業(yè)人員中，受過高等教育的人群占73.5%，是全國(guó)智力資源最為密集的地區(qū)。2019年海淀區(qū)的全年居民人均可支配收入已超過7萬元，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平[6]。

海淀雙圈研究提出基于海淀區(qū)的存量空間資源，通過政府部門聯(lián)動(dòng)（海淀區(qū)規(guī)自分局、中關(guān)村管委會(huì)、海淀區(qū)商務(wù)局、街道辦事處等部門），借助責(zé)任規(guī)劃師制度，以精準(zhǔn)化調(diào)研，多方共治、共建、共享為手段，搭建政府、園區(qū)、企業(yè)、社會(huì)等共同參與的平臺(tái)，通過課題研究—模式探索—社會(huì)創(chuàng)新的方式，推動(dòng)海淀區(qū)十五分鐘社區(qū)生活圈和創(chuàng)新服務(wù)圈的落實(shí)，構(gòu)建有歸屬感、成就感、獲得感、幸福感的城市單元，為企業(yè)的成長(zhǎng)發(fā)展、人才的思想碰撞營(yíng)造高品質(zhì)城市空間環(huán)境。

海淀雙圈包含社區(qū)生活圈和創(chuàng)新服務(wù)圈（圖1）。社區(qū)生活圈以家為中心，分為基礎(chǔ)生活圈和品質(zhì)生活圈，創(chuàng)新服務(wù)圈以工作地為中心，分為基礎(chǔ)創(chuàng)新圈和品質(zhì)創(chuàng)新圈（圖2）。

社區(qū)生活圈的概念是在人本城市的背景下應(yīng)運(yùn)而生的。這一概念最早出現(xiàn)在日本，之后在歐洲、美國(guó)、澳大利亞等地都有類似的概念與實(shí)踐[7]。在國(guó)內(nèi)，上海是較早倡導(dǎo)十五分鐘社區(qū)生活圈建設(shè)的城市，目前自然資源部、商務(wù)部均印發(fā)了相關(guān)的技術(shù)指南，住建部的完整社區(qū)指南和新的住區(qū)規(guī)范也提到了十五分鐘社區(qū)生活圈的相關(guān)內(nèi)容3。

創(chuàng)新服務(wù)圈的概念來源于近年來創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展。創(chuàng)新型企業(yè)需要與之匹配的城市空間，而人才作為創(chuàng)新型企業(yè)的核心資源，其流動(dòng)不再受制于由企業(yè)（就業(yè)）分布所決定的單向邏輯，呈現(xiàn)越來越顯著的生活與創(chuàng)新活動(dòng)相結(jié)合的指向性。以人力資本為核心的創(chuàng)新服務(wù)圈營(yíng)造逐漸成為創(chuàng)新型城區(qū)的新空間需求，正在重構(gòu)城市空間價(jià)值分布格局[8]。

海淀區(qū)既是全國(guó)知名的創(chuàng)新城區(qū)，也是北京市乃至全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)桿城區(qū)。無論社區(qū)生活圈還是創(chuàng)新服務(wù)圈，均不再以設(shè)施為研究對(duì)象，而是以人為核心，在滿足人的需求的同時(shí)也注重個(gè)體“附近”的社會(huì)環(huán)境建構(gòu)。在海淀區(qū)構(gòu)建社區(qū)生活圈和創(chuàng)新服務(wù)圈，既是釋放人力資本紅利的手段也是激發(fā)創(chuàng)新活力的途徑，其實(shí)踐探索既具有極大的必要性也具有極強(qiáng)的典型性。

2.2 雙圈營(yíng)造背后的城市空間單元演變特征

海淀雙圈的營(yíng)造是基于海淀區(qū)現(xiàn)有城市空間的優(yōu)化提升，與空間背后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和治理邏輯息息相關(guān)。從城市空間發(fā)展和演進(jìn)的特點(diǎn)來看，海淀區(qū)的空間單元可以分為“校區(qū)、社區(qū)、園區(qū)、街區(qū)”4 種典型類型（圖3）。4 種類型隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，社會(huì)生活、空間治理模式的演變而發(fā)生空間特征的演變，具體可以總結(jié)為以下4 個(gè)特點(diǎn)。

2.2.1 校區(qū)：從科研院所到知識(shí)引擎

海淀區(qū)是典型的單位制大院密集區(qū)。以清華周邊—成府路—五道口地區(qū)為例，清華周邊地區(qū)有豐富的科教資源，近年來清華大學(xué)將具備對(duì)外開放條件的科技、人文資源（如清華大學(xué)藝術(shù)博物館、清華大學(xué)三創(chuàng)平臺(tái)Tsinghua x-lab等）在空間上進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，形成了介于校區(qū)和城市之間的共享創(chuàng)新單元（在校區(qū)、社區(qū)、街區(qū)之間出現(xiàn)了一種介于中間的新型創(chuàng)新單元，見圖4），實(shí)現(xiàn)智力資源的共享與外溢。同時(shí)借助校友、青年創(chuàng)業(yè)者、職業(yè)教育、教師等的自發(fā)社交，實(shí)現(xiàn)校內(nèi)資源與校外資源的聯(lián)動(dòng)，既滿足了高校教職工與不同類型人群進(jìn)行知識(shí)交往的破圈需要，也為周邊城市帶來文化與知識(shí)的滋養(yǎng)，滿足非高校的創(chuàng)新群體的高層次精神需求，為周邊地區(qū)賦予豐富的文化與知識(shí)的魅力。以清華大學(xué)為代表的科研院所從內(nèi)向封閉的象牙塔到激發(fā)地區(qū)活力的知識(shí)引擎轉(zhuǎn)型推動(dòng)了整個(gè)地區(qū)從吸引青年人的活力地區(qū)向科技創(chuàng)新領(lǐng)域具有高質(zhì)量高創(chuàng)造力地區(qū)的升級(jí)。

2.2.2 社區(qū)：從家屬大院到完整社區(qū)

“單位辦社會(huì)”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下各大單位的中國(guó)特色，家屬院是與單位制大院相伴而生的城市空間單元。以20 世紀(jì)50 年代的中關(guān)村規(guī)劃為例，當(dāng)時(shí)的具體規(guī)劃是按照“安全、安靜、綠化、成套的科研建筑八字方針”4 制訂的。大院工作區(qū)與生活區(qū)接近，居民無需耗費(fèi)太多的交通成本，通過單位辦社會(huì)，居民的日常所需均可由大院滿足。

時(shí)至今日，單位家屬院與社會(huì)化社區(qū)在設(shè)施分布上呈現(xiàn)不均衡的狀態(tài)，共享度差異較大。以石油共生大院為例5，為了滿足居民對(duì)生活服務(wù)便利度日益增長(zhǎng)的需求，辦公與居住混合的單位大院將內(nèi)部部分空間開放出來，通過屬地區(qū)、街道與產(chǎn)權(quán)單位的合作和運(yùn)營(yíng)，形成介于單位大院和城市之間的開放服務(wù)單元，實(shí)現(xiàn)了有限空間資源對(duì)內(nèi)對(duì)外綜合服務(wù)的效益（圖5）。石油共生大院雖然借助共建共治共享實(shí)現(xiàn)了封閉大院與城市共享的生活圈和創(chuàng)新圈，但并未改變物理空間的邊界，而是借助管理的手段，實(shí)現(xiàn)在平時(shí)的對(duì)內(nèi)對(duì)外共享和在特殊時(shí)期（如疫情時(shí)）的暫時(shí)封閉。石油共生大院是單位制社區(qū)從家屬院向社會(huì)化轉(zhuǎn)型過程中通過共商共治，完善社區(qū)功能，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利分明有序治理的典型案例。

2.2.3 園區(qū)：從產(chǎn)業(yè)園區(qū)到創(chuàng)新街區(qū)

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是中關(guān)村科技園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新的主要載體。1991 年上地信息產(chǎn)業(yè)基地正式獲得國(guó)家科委和北京市人民政府批準(zhǔn)建設(shè)，成為我國(guó)第一個(gè)以電子信息產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的高科技產(chǎn)業(yè)基地。上地信息產(chǎn)業(yè)基地首創(chuàng)了國(guó)內(nèi)科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)的多個(gè)第一次（圖6），通過有償使用土地資源，創(chuàng)造了每公頃3.65 億元產(chǎn)值的“鉆石效益”。作為北京市新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的試驗(yàn)區(qū)，上地模式的成功，極大地鼓舞了中關(guān)村科技園區(qū)的快速發(fā)展。

近年來，隨著上地園區(qū)企業(yè)的壯大與退出，統(tǒng)一規(guī)劃的園區(qū)空間出現(xiàn)了自發(fā)更新的空間機(jī)遇，原有服務(wù)于規(guī)?；a(chǎn)功能的工業(yè)園區(qū)在市場(chǎng)作用下出現(xiàn)了滿足人們需求的綜合性服務(wù)功能，可以稱之為創(chuàng)新活力單元。借助這些創(chuàng)新活力單元，原有功能單一的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開始向功能多元復(fù)合的創(chuàng)新街區(qū)轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了園區(qū)空間應(yīng)對(duì)周邊城市功能完善、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和企業(yè)需求變化時(shí)的更新趨勢(shì)[9]。上地信息產(chǎn)業(yè)基地之后的中關(guān)村軟件園定位為軟件研發(fā)基地，設(shè)計(jì)之初即考慮到功能配套的需求。然而由于整個(gè)區(qū)域基本都用于辦公，功能單一，配套服務(wù)僅能在工作日才能滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，同樣需要引入使用時(shí)空特征互補(bǔ)的創(chuàng)新活力單元方能促使園區(qū)服務(wù)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、社會(huì)化。

2.2.4 街區(qū)：從科貿(mào)街區(qū)到國(guó)際化地區(qū)

電子一條街是中關(guān)村最早為人熟知的名字。1980 年10 月23 日，中科院物理所等離子體核聚變專家陳春先等7 名科研人員創(chuàng)辦了中關(guān)村首家公司。改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮催生了中關(guān)村電子一條街的發(fā)展，中科院各科研院所，將各單位大院內(nèi)的空閑用房、臨街房屋臨時(shí)轉(zhuǎn)化為商貿(mào)功能，使城市空間短時(shí)期內(nèi)外向化、公共化。

2000 年6 月20 日，占地0.5144 平方公里，擁有高科技產(chǎn)業(yè)成果展示中心、資本市場(chǎng)中心、專業(yè)銷售市場(chǎng)集散中心三大功能的中關(guān)村西區(qū)建設(shè)破土動(dòng)工。中關(guān)村電子一條街從最初的以零售批發(fā)為主的一條街形態(tài)逐漸演變成為綜合性的高科技商務(wù)中心區(qū)。

進(jìn)入21 世紀(jì)，中關(guān)村西區(qū)周邊區(qū)域進(jìn)一步集聚了服務(wù)功能完善的國(guó)際化居住社區(qū)、貫穿三山五園的觀光線西郊線的起點(diǎn)站、中關(guān)村論壇永久會(huì)址、三山五園博物館等高端設(shè)施，加之在暢春園遺址上改建的海淀公園，依托城市綠化隔離帶建設(shè)的體育休閑設(shè)施，使得這一地區(qū)在兩平方公里范圍內(nèi)集聚了具有世界級(jí)影響力的文化、科技、生態(tài)、休閑要素。假以時(shí)日，如能以柔性方式連接這些資源要素，使之真正發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，將促進(jìn)這一地區(qū)的多元復(fù)合功能不斷適應(yīng)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)需求，實(shí)現(xiàn)特定功能引領(lǐng)的作用，形成具有超級(jí)影響力的國(guó)際化地區(qū)（圖7）。

2.3 雙圈營(yíng)造激發(fā)城市空間單元間的要素流動(dòng)

從海淀典型空間單元的演變可以看到，新中國(guó)成立以來，海淀區(qū)憑借特殊的地理區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)造就了多層次、全方位、寬領(lǐng)域的科技、教育、文化氛圍，以土地和創(chuàng)新要素（高校、科研單位、科創(chuàng)企業(yè)）為核心，通過不斷建設(shè)、積累，形成了多種類型的創(chuàng)新單元，為科學(xué)到技術(shù)再到創(chuàng)新提供了不同類型的發(fā)展空間?？臻g單元的演變歸根到底是為了滿足不同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景下由個(gè)體組成的人群的需求變化。而順應(yīng)人的需求變化，對(duì)城市空間產(chǎn)生新的利用方式，并以此為契機(jī)營(yíng)造回歸人本的海淀雙圈，將有利于促進(jìn)城市空間單元的不斷地動(dòng)態(tài)更新，與時(shí)俱進(jìn)。因此，可以說雙圈的營(yíng)造是以人的需求為核心，對(duì)城市創(chuàng)新空間的一次重構(gòu)。

在微觀層面，構(gòu)建多層次復(fù)合的雙圈，將有助于滿足創(chuàng)新人才多元需求。從早期職住一體的單位大院到今天功能復(fù)合的創(chuàng)新街區(qū)，以個(gè)體需求為核心的社區(qū)生活圈和創(chuàng)新服務(wù)圈一直都不是孤立存在，而是相互嵌套的。工作、學(xué)習(xí)與創(chuàng)新深度融合，這是符合海淀創(chuàng)新人群需求特征的，也是海淀人獨(dú)特的休閑方式，應(yīng)該鼓勵(lì)生活圈與創(chuàng)新圈的功能復(fù)合疊加，讓生活圈與創(chuàng)新圈發(fā)生奇妙的化學(xué)反應(yīng)，將科技與生活融為一體，力求取得二者的最大公倍數(shù)。

在整體層面，以雙圈為載體推動(dòng)四區(qū)融合，有助于促進(jìn)創(chuàng)新要素流動(dòng)。科技創(chuàng)新的靈感往往始于輕松愉悅的工作氛圍，如何在有限的空間實(shí)現(xiàn)無限的夢(mèng)想，在自由中創(chuàng)造，是海淀未來需要探索的方向。從個(gè)體的微觀層面回歸城市的整體視角，構(gòu)建以人為核心的雙圈，使之成為打破現(xiàn)有物理空間隔閡的柔性連接載體，有助于發(fā)揮不同類型創(chuàng)新單元的資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)“校區(qū)、社區(qū)、園區(qū)、街區(qū)”4 區(qū)融合，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新孤島之間的要素流動(dòng)（圖8）。

3 從雙圈營(yíng)造的難點(diǎn)反思存量空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)型

雙圈營(yíng)造是在海淀區(qū)高質(zhì)量發(fā)展背景下順應(yīng)人的多元需求，激發(fā)人的創(chuàng)新潛能，促進(jìn)人全面發(fā)展的城市空間高品質(zhì)營(yíng)造。然而，面對(duì)使用者的多元需求、復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、交錯(cuò)的管理事權(quán)和合作機(jī)制，雙圈營(yíng)造在實(shí)踐領(lǐng)域面臨相當(dāng)大的難度。

1）供給端：從單一路徑到多元補(bǔ)充。

雙圈營(yíng)造的實(shí)質(zhì)是在保障城市基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上滿足多元人群的多元需求。從供給端來看，是從單一的公共服務(wù)政府供給到多元供給的格局轉(zhuǎn)變。鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)多元參與，全民共建共享，必然要求政府改變傳統(tǒng)行政管理中自上而下的單一向度治理模式，與其他主體之間形成協(xié)同合作。

2）需求端：從供需視角到時(shí)空分布。

雙圈營(yíng)造聚焦市民一日生活所需，以家為中心和以工作地為中心進(jìn)行空間及場(chǎng)景營(yíng)造。從傳統(tǒng)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃以設(shè)施為核心的供需視角，到以需求端為出發(fā)點(diǎn)考慮人與空間、服務(wù)之間的時(shí)空分布特征，更貼近城市系統(tǒng)運(yùn)行的復(fù)雜性，也對(duì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估提出了更高的要求。

3）滿意度：從客觀實(shí)在到主觀實(shí)在。

雙圈營(yíng)造并非以設(shè)施配置的公平與效率作為客觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而是以空間品質(zhì)和使用感受為滿意度考量標(biāo)尺。市民作為設(shè)施和空間的使用者將具有越來越強(qiáng)的主觀參與、適應(yīng)的意愿和能動(dòng)性，這要求政府建立和完善與社會(huì)相互監(jiān)督的良性互動(dòng)機(jī)制，最大限度地吸引公民、第三部門等共同參與到雙圈建設(shè)的策劃、實(shí)施、評(píng)估過程中來。

4）實(shí)現(xiàn)度：從藍(lán)圖規(guī)劃到協(xié)作協(xié)商。

雙圈營(yíng)造并非是在新建區(qū)域勾畫的理想藍(lán)圖，而是基于城市建成區(qū)的存量空間資源利用與品質(zhì)提升，政府、市場(chǎng)、社會(huì)需要在平等對(duì)話、共同磋商基礎(chǔ)上，加強(qiáng)彼此意向交換、信任協(xié)作，形成合作伙伴關(guān)系，才能實(shí)質(zhì)推動(dòng)存量更新，營(yíng)造高品質(zhì)空間與服務(wù)。

4 以協(xié)同治理的思路推動(dòng)雙圈的落地實(shí)施

雙圈營(yíng)造是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，需要以協(xié)同治理的思路借助政府、市場(chǎng)和社會(huì)的全方位協(xié)作推動(dòng)城市更新。顯然，面對(duì)這樣的需求，行動(dòng)者需要的不是源于理想模型的指標(biāo)或者藍(lán)圖，而是來源于實(shí)踐且行之有效的方法、案例和機(jī)制。在這一過程中，存量空間規(guī)劃本身的定位、目標(biāo)和作用機(jī)制值得關(guān)注與反思（圖9）。

4.1 高質(zhì)量發(fā)展背景下的存量空間規(guī)劃的定位轉(zhuǎn)型

要素市場(chǎng)化改革是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在。對(duì)海淀區(qū)而言，如果說過去幾十年的城市建設(shè)重點(diǎn)是通過對(duì)土地、資金和人力要素的優(yōu)化配置實(shí)現(xiàn)了滿足科教大區(qū)發(fā)展的空間布局和設(shè)施建設(shè)，那么未來的城市建設(shè)則需要關(guān)注如何更好地整合技術(shù)、數(shù)據(jù)、管理和人才要素，實(shí)現(xiàn)從科技大區(qū)到創(chuàng)新城區(qū)的升級(jí)突破。與之相適應(yīng)，空間規(guī)劃的定位需要由面向土地交易的管控工具向面向社會(huì)治理的公共政策轉(zhuǎn)變，空間規(guī)劃需要從單純的技術(shù)文件拓展到技術(shù)文件加配套的空間政策體系，方能有效助力有為政府和有效市場(chǎng)更好地結(jié)合。

4.2 面向協(xié)同治理思路的存量空間規(guī)劃的目標(biāo)轉(zhuǎn)型

無論是在微觀層面，圍繞人的需求通過存量空間更新構(gòu)建的社區(qū)生活圈、創(chuàng)新服務(wù)圈，還是因雙圈營(yíng)造引發(fā)的校區(qū)、社區(qū)、園區(qū)、街區(qū)的空間形態(tài)和治理邏輯的演變，都離不開政府、產(chǎn)權(quán)主體、使用主體、市場(chǎng)主體等多元主體的參與。存量空間規(guī)劃的任務(wù)不僅僅是通過空間的語言描繪愿景藍(lán)圖，更需要聚焦多元主體參與過程中的三大困境：協(xié)作困境、責(zé)權(quán)困境和能力困境，以動(dòng)態(tài)的交互形成具有各方共識(shí)的空間愿景表達(dá)、基于不同更新模式制訂存量空間的交易規(guī)則，基于相互信任形成協(xié)作機(jī)制，從而借助公共政策手段使得多元主體具備實(shí)現(xiàn)更新目標(biāo)的三大關(guān)鍵要素：充分協(xié)商、賦權(quán)明責(zé)、賦能協(xié)作。

4.3 存量空間規(guī)劃推動(dòng)城市更新實(shí)施的作用機(jī)制

面對(duì)多元主體參與的三大困境和實(shí)現(xiàn)更新目標(biāo)的三大關(guān)鍵要素，存量空間規(guī)劃主要通過3 個(gè)方面的作用推動(dòng)更新的實(shí)施。

1）基于信息共享實(shí)現(xiàn)充分協(xié)商達(dá)成共同愿景。

充分協(xié)商的目的是面向多元主體達(dá)成共同愿景，而實(shí)現(xiàn)充分協(xié)商的前提則是信息的共享和交互。信息共享的機(jī)制和數(shù)字技術(shù)均是實(shí)現(xiàn)信息共享和交互的重要手段。當(dāng)前由于治理觀念和技術(shù)成本問題，這類機(jī)制和技術(shù)的應(yīng)用處在起步階段，尚有很漫長(zhǎng)的道路需要探索和開拓。

2）明確交易規(guī)則實(shí)現(xiàn)賦權(quán)明責(zé)推動(dòng)資源整合。

趙燕菁認(rèn)為，存量空間規(guī)劃不僅要設(shè)計(jì)出空間資源配置效率最優(yōu)的方案，而且要尋求適當(dāng)路徑將資源轉(zhuǎn)移到高效使用者的手中[10]。以上地信息產(chǎn)業(yè)基地為例，經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)依靠土地升值仍可以獲得充足的獲利空間。空間資源被低效率所有者占用，由于缺乏退出機(jī)制，具有更高效率的企業(yè)則難以獲得空間資源。交易成本過高，市場(chǎng)機(jī)制就不可能自動(dòng)發(fā)揮作用來實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。為了保證更高效率生產(chǎn)者獲得資源的配置權(quán)，需要通過制度創(chuàng)新來引導(dǎo)空間的高效利用，借助城市更新推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)持續(xù)保持充足的活力，而這些正是傳統(tǒng)規(guī)劃并不擅長(zhǎng)而未來存量空間規(guī)劃需要重點(diǎn)解決的問題。

3）基于相互信任搭建協(xié)作機(jī)制實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)。

長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)是未來城市存量空間保持活力和魅力的重要手段。運(yùn)營(yíng)并非孤立的行為，需要空間所有者、服務(wù)者和使用者的協(xié)作互動(dòng)，還需要第三部門的充分參與。空間規(guī)劃或者規(guī)劃師在此過程中并不起主導(dǎo)作用，然而在海淀雙圈營(yíng)造的實(shí)踐中，責(zé)任規(guī)劃師借助與空間相關(guān)的知識(shí)、信息參與其中[11]，對(duì)多元主體形成賦能，有助于推動(dòng)多元主體的協(xié)作（圖10）。未來如能整合責(zé)任規(guī)劃師與第三部門的力量，形成合力，將極大地推動(dòng)存量空間的長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)和協(xié)作機(jī)制的建立。

5 結(jié) 語

本文以北京市海淀區(qū)為例，針對(duì)城市建成區(qū)如何更好地優(yōu)化配置現(xiàn)有的資源要素，提升科技創(chuàng)新活力及城市氛圍，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要命題提出了海淀雙圈營(yíng)造的思路，并結(jié)合微觀層面的雙圈營(yíng)造和整體層面的空間模式更新剖析了以人的需求為核心，重構(gòu)城市創(chuàng)新空間的內(nèi)涵與思路。結(jié)合海淀的跟蹤與觀察可以看出，規(guī)劃本身是一個(gè)連續(xù)的、動(dòng)態(tài)的過程，面對(duì)日益復(fù)雜交織的城市問題和品質(zhì)不斷提高的發(fā)展訴求，存量空間規(guī)劃尚有很大的空間有待拓展和完善，需要面向協(xié)同治理的新思路，創(chuàng)新規(guī)劃理念，推動(dòng)規(guī)劃作為愿景綱領(lǐng)、公共政策的落地實(shí)踐，并基于實(shí)踐不斷進(jìn)行總結(jié)與反思。

注釋

Notes

1 本文部分觀點(diǎn)依托《海淀區(qū)一刻鐘便民生活圈在學(xué)

院路地區(qū)的更新實(shí)踐》及《基于責(zé)任規(guī)劃師制度的海

淀一刻鐘社區(qū)生活圈、創(chuàng)新服務(wù)圈試點(diǎn)地區(qū)有機(jī)更新

研究》項(xiàng)目成果，其中學(xué)院路實(shí)踐獲得2022 年北京城

市更新最佳實(shí)踐，參與人員包括惲爽、劉巍、田昕麗、

張及佳、肖岳、張旭冉、李明璽、郭豐緒、蘭昊玥、王菲、

康進(jìn)、張東林等，完成時(shí)間為2018年10月至2022年6月。

2 資源來源：《海淀區(qū)2021 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)

計(jì)公報(bào)》《北京市海淀區(qū)人才資源統(tǒng)計(jì)報(bào)告（2020）》等。

3 自然資源部2021 年6 月發(fā)布《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)

指南》；商務(wù)部等十二部門2021 年7 月聯(lián)發(fā)《城市

一刻鐘便民生活圈建設(shè)指南》；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2018

年7 月發(fā)布《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，2022 年1

月發(fā)布《完整居住社區(qū)建設(shè)指南》。

4 中科院建設(shè)的八字方針：安全、安靜、綠化、成套。

其中，“安全”是指，防特、防盜、防水、防火、防

毒、防污染等?！鞍察o”就是要謹(jǐn)防噪音。根據(jù)“綠

化”的要求，就是要建兩個(gè)公園、四個(gè)人工湖、溪水

繞村行?！俺商住卑ǎ涸O(shè)鐵路支線、公路；設(shè)兩用

電話局，即電話與電腦一線兩用；建氣體廠，保證用

水，即上水足量、下水通暢；要11 萬伏高壓線進(jìn)戶

和兩路與環(huán)行供電，以保證研究用電；要水暖和熱量

統(tǒng)一供應(yīng)；設(shè)醫(yī)院；設(shè)幼兒園，中、小學(xué)校；設(shè)招待

所與娛樂場(chǎng)所；設(shè)各種商店、市場(chǎng)。其中，工作區(qū)與

生活區(qū)分開。如今四環(huán)路這段為街心公園，四環(huán)路寬

80 米，中間40 米建街心公園，南北上下路各20 米。

5 石油共生大院項(xiàng)目為2022 年北京城市更新最佳實(shí)

踐“海淀區(qū)一刻鐘便民生活圈在學(xué)院路地區(qū)的更新實(shí)

踐”的代表項(xiàng)目之一，該項(xiàng)目成功探索了以街道位主

體實(shí)施城市更新、補(bǔ)齊民生短板的有效路徑，也是大

院型低效空間更新的有益嘗試。

參考文獻(xiàn)

References

[1] 劉巍， 呂濤. 存量語境下的城市更新： 關(guān)于規(guī)劃轉(zhuǎn)

型方向的思考[J]. 上海城市規(guī)劃， 2017（5）： 17-22．

[2] 范如國(guó)．復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)范型下的社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)

新[J]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)， 2014（4）： 98-120．

[3] 朱紀(jì)華. 協(xié)同治理：新時(shí)期我國(guó)公共管理范式的創(chuàng)新

與路徑[J]. 上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)， 2010（1）： 5-10.

[4] 劉巍. 以內(nèi)涵提升為重點(diǎn)的存量建設(shè)地區(qū)城市設(shè)

計(jì)方法研究： 以北京大上地地區(qū)為例[J]. 城市建筑，

2017（5）： 56-59．

[5] 海淀區(qū)人民政府. 海淀區(qū)2021 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)

發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL]. [2023-08-02].https：//gcs66.com/

document_detail/28093.html.

[6] 北京人才發(fā)展戰(zhàn)略研究院. 北京市海淀區(qū)人才資源

統(tǒng)計(jì)報(bào)告（2020）[EB/OL].[2023-08-02].https：//zyk.

bjhd.gov.cn/jbdt/auto4496_51791/auto4496_52699/

auto4496_52741/202101/t20210118_4448380.shtml.

[7] 錢征寒， 劉泉， 黃丁芳.15 分鐘社區(qū)生活圈的三

個(gè)尺度關(guān)系與規(guī)劃趨勢(shì)[EB/OL].[2023-04-20].https：//

weibo.com/2092965653/MbkCiCF91．

[8] 張京祥， 唐爽， 何鶴鳴. 面向創(chuàng)新需求的城市空間

供給與治理創(chuàng)新[J]. 城市規(guī)劃， 2014（1）： 9-19．

[9] 劉巍. 建成區(qū)生活圈構(gòu)建的路徑與思考： 以北京市

大上地地區(qū)為例[J]. 城市建筑， 2018（12）： 31-35．

[10] 趙燕菁. 存量規(guī)劃： 理論與實(shí)踐[J]. 北京規(guī)劃建設(shè)，

2014（4）： 153-156.

[11] 田昕麗， 劉巍， 李明璽. 以街區(qū)更新“4+1”工作

法助力北京責(zé)任規(guī)劃師的制度建設(shè)與實(shí)踐[J]. 北京規(guī)

劃建設(shè)， 2021（ 增刊1）： 125-128．