農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關系探析

陳禾子

（安徽大學 安徽，合肥 230039）

農(nóng)村經(jīng)濟改革一直是國家深化改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重中之重，為了盤活農(nóng)村經(jīng)濟，為廣大的農(nóng)民群眾帶來真金白銀的經(jīng)濟收益，國家大力推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的穩(wěn)步展開?！睹穹ǖ洹返?9條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“特別法人”的法律地位。雖然《民法典》已將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織授予特別法人身份，但對其建立和運營機制并未提供明確的法律支持。在各個地區(qū)，針對農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的試點政策表達出對相應法規(guī)的多元理解，這也導致了在農(nóng)村產(chǎn)權改革進程中最首要的問題就是如何界定農(nóng)村集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織兩者關系。

目前，學者們對農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的關系持有各種觀點。按照“同一論”的理念，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人實質(zhì)上是農(nóng)民集體的組織化和法人化改革的結(jié)果，其職責在于代表執(zhí)行農(nóng)民集體土地所有權，對整個集體經(jīng)濟組織成員的集體土地進行管理[1]。異質(zhì)論主張農(nóng)民集體在我國法律中擁有自己的“擬制法人”身份，并沒有與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人身份相統(tǒng)一或相等，兩者的法律地位是不可混淆的[2]。二元論，即異質(zhì)論與同一論并存，如高海[3]的觀點，集體資源性資產(chǎn)適用異質(zhì)論，農(nóng)民集體是資源性資產(chǎn)的所有權主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代為行使其所有權；集體經(jīng)營性資產(chǎn)適用替代論，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織替代農(nóng)民集體成為所有權主體。學界對于農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織兩者關系模糊不清的界定，明顯也妨礙了實踐中農(nóng)村集體產(chǎn)權改革進程的推進。

1 農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位

如今不論是在現(xiàn)有實行政策法律文本還是學者的理論闡述中，將“農(nóng)民集體所有表述為集體經(jīng)濟組織所有”的論述并不少見，追根溯源是因為沒有理清農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟組織兩者之間的主體性關系。

1.1 農(nóng)民集體的法律地位

《中華人民共和國土地管理法》第10 條中明確提到“農(nóng)民集體所有的土地”，但是，一些學者認為，“農(nóng)民集體”并非民事法律所規(guī)定的主體形式，即農(nóng)民集體并非傳統(tǒng)的民事權利主體[4]。

要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟的順暢運行，充分挖掘鄉(xiāng)土生產(chǎn)物質(zhì)的經(jīng)濟效益，對農(nóng)村集體產(chǎn)權的深化改革無疑是走向中國特色社會主義道路的重要途徑。僅僅依賴于傳統(tǒng)民法對于權利主體的相關條款去闡述解釋充滿鄉(xiāng)土氣息極富中國特色的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，其說服力并不足夠。因此，需要根據(jù)農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的市場發(fā)展趨勢，并在堅持農(nóng)民集體公有制這個基本法律底線下來理解農(nóng)民集體的涵義。一些專家認為，盡管農(nóng)民集體在法律層面與其他主體有一些區(qū)別，但它依舊保留了法律的明確性和實際操作的可能性，并且它是一種富含中國特色的民事主體[5]。

盡管農(nóng)民集體并非在傳統(tǒng)民法中被視為民事主體，但真切地享有民事主體的權利。農(nóng)民集體所有制和國家所有制（全民所有制）是社會主義公有制中并存的兩種所有制形式，農(nóng)民集體的民事主體地位也可以從國家的民事主體地位中略窺一二。以土地所有權為例，《民法典》第249 條和第260 條分別規(guī)定了國家所有和集體所有。國家所有和集體所有的土地，并非按份共有或者共同共有，而是一種全體人民或集體的所有成員聯(lián)合共有。在這種方式下，每一個人都享受公有土地所帶來的權利[6]。關于國家的民事主體地位，國外有兩種流行觀點——“國家法人說”和“特殊民事主體說”?！皣曳ㄈ擞^”的觀點認為，在公法領域，所有的地區(qū)性團體組織并沒有獨立人格，國家在公法上具有最高人格，這些地區(qū)性團體組織只能因國家的授權或者委托而存在。在私法領域，諸如國家這樣的政治組織體可以被視為法人，但是私法關系只涉及個人關系，因此，這些政治組織體的人格是法律所擬制的個人[7]?！疤厥饷袷轮黧w說”則認為國家主權和國有財產(chǎn)權的相對分離，使得國家可以作為民事主體參與民事活動，但是國家主權要求國家只能是一個特殊民事主體而不是一個法人。無論從法人還是特殊主體說的角度來看，全球的法律和學術領域都一致承認國家在民事領域的法律主體地位。農(nóng)民集體的民事法律地位與國家的民事主體法律地位相似，農(nóng)民集體應當被認為是民法意義上的實際權利主體。

1.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》中明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位，《民法典》第96 條則規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為特別法人。

20世紀50年代，首次引入了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一概念，《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第一條指出“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織”，此時的集體經(jīng)濟組織是合作經(jīng)濟的組織形式，與當時的合作社具有同一性。如今，民法典所設定的特別法人的集體經(jīng)濟組織，與社會主義改革初期的集體經(jīng)濟組織不是同一個內(nèi)涵。社會主義改革初期農(nóng)村產(chǎn)權制度改革建立集體所有制的目的在于改變私有制導致的資源壟斷和土地食利階層的出現(xiàn)[8]，此時是“政社合一”的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。如今，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同以往，其責任是承擔起農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興的改革角色，目標就是激發(fā)鄉(xiāng)土經(jīng)濟的市場活力，并以一個平等的民事主體身份加入到市場經(jīng)濟的運行當中。

2 農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關系異質(zhì)論

為了進一步優(yōu)化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，必須明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否應被視作集體所有權的權利主體還是僅僅代表整個農(nóng)民集體行使其集體所有權。筆者認為，農(nóng)民集體雖然不是傳統(tǒng)意義上的民法主體，但卻是真正意義上的集體所有權主體。集體所有在歸屬和利用上相對分離是在公有制的底線要求下激活資源資產(chǎn)，活躍農(nóng)村生產(chǎn)要素在經(jīng)濟市場中的流通的必然要求，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只是代為行使農(nóng)民集體的所有權，兩者并非在抽象上具有同一性。

其一，異質(zhì)論與集體所有權法律制度的價值取向相吻合。在社會主義革新的早期，農(nóng)戶的私有土地入股形成了最初的集體土地產(chǎn)權。自從創(chuàng)立了集體所有權制度以后，公平始終是集體所有權制度的最重要的核心價值追求。集體所有權制度由本體性制度和與所有權實現(xiàn)相關制度兩部分組成。如前文所說，集體所有權制度的本體性制度構建是在基于公平價值的框架下構造的，而所有權實現(xiàn)的相關制度則要遵循效率價值。換言之，對于集體所有權的相關權利義務的設定要采用公平的價值取向，而集體所有權的實現(xiàn)制度則要采取效率的價值取向。解決集體所有權制度復雜性問題的有效突破點就是根據(jù)其本體性制度和實現(xiàn)制度的不同價值取向進行評定，將兩者適度的分離。明確區(qū)分農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，使得農(nóng)民集體作為集體所有權的主體，符合集體所有權本體性制度的公平價值追求；將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體所有權的實現(xiàn)主體[9]，遵循效率的價值追求，在市場經(jīng)濟中激發(fā)農(nóng)村土地資源最大的經(jīng)濟潛能，符合集體所有權的制度邏輯和價值追求，兼顧了公平和效率兩大價值要求，是農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的目標所向。

其二，依據(jù)中國相關法律法條的體系解釋，可以觀察到，農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不具有同一性。《憲法》的第9條、第10條、《土地管理法》的第11條、原《物權法》的第59條、第60條、《民法典》的第261條、第262條均明確了“集體所有”不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有而是農(nóng)民集體所有，原《物權法》的第60條以及《土地管理法》的第11 條更是對于農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織兩個概念，進行了進一步的劃分，農(nóng)民集體為集體所有的土地的權利主體即所有者，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只是代表農(nóng)民集體行使所有權的組織體。簡單得將農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織混淆在一起，只會造成法律解釋和法律適用的邏輯混亂，不符合我國關于農(nóng)民集體所有權制度的立法目的。

其三，農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員并不等同。首先，農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格取得方式并不相同，農(nóng)民集體是因身份而取得成員權，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員由多種途徑成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員。農(nóng)民集體是在一定范圍內(nèi)的特定區(qū)域生產(chǎn)生活并以土地為基本生活保障的群體，農(nóng)民集體成員的子女因出生就取得農(nóng)民集體的成員資格，只需要農(nóng)民集體子女身份這個唯一認定標準。至于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格認定標準，學者們都有自己不同的看法和見解，一些學者認為確定集體經(jīng)濟組織成員資格的必要條件是“戶籍”，一些學者則認為“出資”是成為集體經(jīng)濟組織成員的必要條件，還有的學者認為集體經(jīng)濟組織的成員必須與經(jīng)濟組織保持勞動關系。針對學術圈內(nèi)有關農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的認定資格的爭論，《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》在2023 年發(fā)布時也表明了立法者的觀點，其第十二條表明農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格認定不僅僅以戶籍為唯一標準，還要考慮“農(nóng)村土地承包情況、生產(chǎn)生活情況、基本生活保障來源、對集體的貢獻”等非身份因素，除此之外，其第十五條也給出了從其他經(jīng)濟組織加入成為本集體經(jīng)濟組織成員的途徑。綜上所述，集體經(jīng)濟組織成員的認定標準與農(nóng)民集體認定標準明顯不同，前者是多元化因素認定標準，后者則是單一的身份認定標準。其次，農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的外延并不相同。對于農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員范圍，有的學者認為農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的組成完全一致，有的學者觀點是農(nóng)村集體成員必然是集體經(jīng)濟組織成員，但集體經(jīng)濟組織成員則不一定農(nóng)村集體成員。本文認為，盡管農(nóng)民集體成員和集體經(jīng)濟組織成員的范圍有一定重合，但沒有必然的等同或者包含關系。農(nóng)民集體成員是相對封閉的，是一定區(qū)域內(nèi)，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為基本生活保障的農(nóng)村基層群體，將農(nóng)民集體成員簡單機械全部劃歸為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，那集體經(jīng)濟組織的范圍也是較僵硬、封閉的一個群體范圍。《中共中央、國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》中表明“組織實施好賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點”，顯然這項意見是為了促進股權的動態(tài)流動，不僅是在集體內(nèi)部流動而且是可以對外轉(zhuǎn)讓，對外轉(zhuǎn)讓會使得取得股權的非農(nóng)民集體成員因享有集體經(jīng)濟組織的股權從而獲得成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格，同時轉(zhuǎn)讓股權的農(nóng)民個人股權消滅，即“農(nóng)民集體成員但不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”，受轉(zhuǎn)讓的主體即“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員但不是農(nóng)民集體成員”。

3 異質(zhì)論前提下的制度展開

習總書記強調(diào)，農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民就是農(nóng)村最根本的制度。為了釋放農(nóng)村集體經(jīng)濟在市場經(jīng)濟體制下的巨大潛能，公權力主導了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的應運而生。與此同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效發(fā)展以及農(nóng)民集體組織功能的發(fā)揮也不離開行政機關和村民委員會的積極參與。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擔任經(jīng)濟職能，村民委員會則行使公共職能，兩者相互獨立，但都依附于農(nóng)民集體而存在。

3.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使經(jīng)濟職能

關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體可以支配的財產(chǎn)范圍，有學者認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以支配農(nóng)民集體所有的全部集體財產(chǎn)，進而認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體具有同一性。然而，農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟顯然不能等同，農(nóng)民集體所有的部分而非全部資產(chǎn)可以交給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能夠經(jīng)營管理，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為一個獨立的特別法人也擁有只屬于自身所有的獨立財產(chǎn)。

在《中共中央、國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》中農(nóng)村集體資產(chǎn)被劃分為三類：經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)以及非經(jīng)營性資產(chǎn)。集體資源性資產(chǎn)是農(nóng)民集體資產(chǎn)中最核心的資產(chǎn)——集體土地，社會主義公有制的所有權制度要求我國必須在堅持公有制的基礎上進行農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，集體土地所有權絕不可以交易。農(nóng)村集體土地的所有權人是農(nóng)民集體，并非全體社會成員占有農(nóng)村土地這個生產(chǎn)資料。其“部分社會成員占有生產(chǎn)資料”的“小公”屬性，決定了此種所有權在權利行使和利益分享上應遵循成員專享性，亦可稱為封閉性。由集體土地所有權所帶來的利益必須遵循集體所有制的核心價值公平地分給每一個農(nóng)民集體成員，而不是按照勞動量、勞動年齡等傳統(tǒng)勞動關系中計量酬勞的因素來計算收益分配。

集體經(jīng)營性資產(chǎn)與集體資源性資產(chǎn)大有不同。從意見中可以看出經(jīng)營性資產(chǎn)主要是經(jīng)營的房屋、建筑物等可以用貨幣計量價值的客體，任何人可以通過市場交易獲得經(jīng)營性資產(chǎn)的所有權。經(jīng)營性資產(chǎn)的自由流通性，也是符合農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的立法目的，農(nóng)村產(chǎn)權制度改革既要保障農(nóng)村土地緊握在農(nóng)民集體手中，又要將集體資產(chǎn)引入市場交易之中，為農(nóng)民帶來經(jīng)濟收益。

集體資源性資產(chǎn)也就是農(nóng)村集體土地所有權是農(nóng)民集體的安身立命之本，自始至終都保持著農(nóng)民集體所有的公有性。而集體經(jīng)營性資產(chǎn)的所有權可以以等價交換的方式參與市場流通，《民法典》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確定為特別法人，目的在于在市場經(jīng)濟中能有一個平等的主體代表農(nóng)民集體行使集體資產(chǎn)的所有權，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能夠代為行使和支配的集體資產(chǎn)并不包括具有強烈公有制屬性的以集體土地為主的資源性資產(chǎn)，而是能夠在市場流通能夠用貨幣衡量價值的經(jīng)營性資產(chǎn)。集體經(jīng)營性資產(chǎn)所帶來收益如果也按照資源性資產(chǎn)的平等分配原則均分給每一個成員顯然是不合理的。首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織肩負經(jīng)營、管理集體經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)濟職能，旨在創(chuàng)造經(jīng)營性資產(chǎn)的利潤最大化，如果按照平等分配的原則，每個成員不論消極怠工還是積極創(chuàng)收分配到的收益并無差別，這樣毫無疑問會極大消磨成員的干勁和熱情，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自然會失去競爭力，成為一個毫無價值的空殼。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員并不是一個靜態(tài)的閉環(huán)，初始的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員因與農(nóng)民集體成員相同，隨著一些成員的自愿有償退出和一些非本經(jīng)濟組織的成員的投資加入，其成員始終是一個動態(tài)變化的過程，為了增強成員的穩(wěn)定性和忠誠度，應該將成員的勞動作為影響分配的因素之一。最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人如果有較好的“企業(yè)效益”，經(jīng)濟組織成員可以追加資金投入，加重自己的股權，這樣經(jīng)濟組織的資金源更加充沛，具有更強的競爭力，帶來更多的利潤收入，投入資金更多的成員也應當獲得更多的投入回報和利潤分配。從上述論證可以看出，由經(jīng)濟組織所經(jīng)營管理的集體經(jīng)營性資產(chǎn)所帶來的收益分配不應該是簡單地平均分配給每個成員，而要考慮貢獻大小、勞動年限、投入資金等各種因素，這樣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織才能在激烈的市場經(jīng)濟中占有一席之地。

3.2 村民委員會行使公共職能

村民委員會是各個地區(qū)農(nóng)民自發(fā)組織成立的自治性組織，其成員均來自于該村轄區(qū)的農(nóng)民集體成員，村會員的決定是農(nóng)民意志最直接的反映，村民不受任何個人或者組織的影響直接按照最真實的意愿選舉產(chǎn)生村委會成員，任何年滿十八歲符合選舉條件的村民都有權利被選舉成為村民委員會的成員。對涉及村民集體利益的重大事項的決定可以由村民委員會召開的村民會議投票表決。民法典第96 條也賦予了村民委員會特別法人的地位，從而使得其擁有民法主體的地位。村民委員會的決定是村民全體意志最直接的反映，對于涉及農(nóng)民最核心利益的土地所有權也就是集體資源性資產(chǎn)的管理交于村民委員會負責更為合適。村民委員會管理農(nóng)村集體土地的所有權是對集體所有地公有制的有力堅持，也是農(nóng)村土地屬于農(nóng)民最貼切的實踐方式。

4 結(jié)語

中國現(xiàn)階段的農(nóng)村經(jīng)濟改革策略中，明確農(nóng)民集體和農(nóng)村經(jīng)濟組織之間的聯(lián)系，是改革策略中的核心環(huán)節(jié)。農(nóng)民集體與農(nóng)村經(jīng)濟組織的立法價值取向、法律體系解釋以及成員范圍都有所不同。在立法和實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會各自行使不同的職能，分別管理經(jīng)營農(nóng)民集體所有的經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，在嚴守集體所有權的公有制屬性的法律底線下，最大程度發(fā)揮農(nóng)民集體資產(chǎn)的經(jīng)濟價值，為農(nóng)民集體帶來經(jīng)濟收入的增長，保障農(nóng)業(yè)發(fā)展。