京津冀環(huán)境規(guī)制效率時空演進特征及其短板研究
——基于三大城市群比較分析

◎文/李 新 孫 鈺 齊艷芬

京津冀與長三角、 珠三角同為我國三大沿海經(jīng)濟圈，其發(fā)展規(guī)模、人口密度、經(jīng)濟貢獻水平極高， 然而由于自然、 社會和歷史發(fā)展條件不同， 京津冀與另外兩個城市群之間環(huán)境規(guī)制水平存在差異， 在環(huán)境規(guī)制效率方面存在諸多短板和弱項。 在生態(tài)環(huán)境方面具體表現(xiàn)為，京津冀空氣污染物濃度超標天數(shù)比例達36.5%， 長三角與珠三角分別為14.8%、7.1%； 京津冀地表水國控斷面優(yōu)良水質(zhì)占比為65.73%，而珠三角達87.3%。 由此可見京津冀污染防治效果低于長三角與珠三角， 環(huán)境規(guī)制效率仍有較大進步空間。

一、文獻綜述

環(huán)境規(guī)制效率是指政府在實施環(huán)境保護職能時獲得的環(huán)境收益與投入的環(huán)保措施、 資源和資金等成本的比例關(guān)系， 是評估政府環(huán)境治理績效的重要方式。 隨著環(huán)境規(guī)制效率在污染防治、生態(tài)建設(shè)中的評估作用愈發(fā)明顯， 國內(nèi)外學者對其研究亦愈發(fā)廣泛。

目前， 國內(nèi)外學者的研究主要集中于環(huán)境規(guī)制效率測度、 時空演進及其影響因素三方面。其一，在環(huán)境規(guī)制效率測度方面，多借助DEA模型和SBM 模型進行測算。其中，在指標體系構(gòu)建環(huán)節(jié)，多考慮資產(chǎn)投資、人員投入、污染控制等方面的影響，少數(shù)指標體系在此基礎(chǔ)上進行了補充，以任敏等為代表，考慮了生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入、突發(fā)環(huán)境事件、 環(huán)境污染行政處罰等相關(guān)指標， 使得測度結(jié)果更為全面與科學。其二，在環(huán)境規(guī)制效率時空演進方面， 通常分為對時序與空間兩部分進行研究。 首先基于環(huán)境規(guī)制效率測度結(jié)果分析時序演進特征， 研究結(jié)果多表明區(qū)域環(huán)境規(guī)制效率隨時間推移呈上升趨勢；其次，利用趨勢檢驗分析法、 廣義矩陣分析法等進一步檢驗空間非均衡性， 研究結(jié)果一般認為，出于經(jīng)濟水平、人口規(guī)模等多因素驅(qū)使， 區(qū)域內(nèi)部存在不同程度的空間異質(zhì)性。以任梅、王小敏等人為代表，采用變異系數(shù)與基尼系數(shù)等方法比較分析了京津冀、珠三角、 長三角三大沿海城市群環(huán)境規(guī)制效率的空間演變特征， 研究結(jié)果表明京津冀與長三角環(huán)境規(guī)制效率仍有待提升。其三，在環(huán)境規(guī)制效率影響因素方面， 多采用SFA 模型、 標準差橢圓等方法展開探究， 主要考慮區(qū)域經(jīng)濟水平、政府干預(yù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素對環(huán)境規(guī)制效率的影響， 研究結(jié)果多認為區(qū)域經(jīng)濟、 人口規(guī)模等因素影響力較大。以孫鈺等人為代表，采用生態(tài)全要素生產(chǎn)率和分位數(shù)回歸方法解析內(nèi)外影響因素， 結(jié)果表明技術(shù)進步與規(guī)模效率是主要影響因素，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與對外開放程度等因素是外部因素。

綜上所述， 現(xiàn)有關(guān)于環(huán)境規(guī)制效率的研究已較為成熟， 且已形成非常豐富的研究成果。 但在區(qū)域環(huán)境規(guī)制效率方面的研究仍有進一步拓展的空間： ①在測度環(huán)境規(guī)制效率方面， 鮮有學者對指標體系進行更新補充，尤其是缺少對環(huán)境建設(shè)、 突發(fā)事件等方面的考慮。 ②在研究區(qū)域方面， 多是基于某單一地域展開研究， 同量級區(qū)域間的比較研究少見。 ③在研究方法方面， 根據(jù)核密度估計法進行驗證分析的研究鮮見。 現(xiàn)有學者多基于基礎(chǔ)空間相關(guān)性分析、GLS 等方法進行空間非均衡性分析，而核密度估計不僅可以檢驗空間非均衡性， 亦可以觀測時序演進的整體狀態(tài)。 鑒于此， 本文采用非期望產(chǎn)出SBM 模型測度三大城市群環(huán)境規(guī)制效率， 在測度結(jié)果的基礎(chǔ)上比較京津冀與另外兩個城市群之間的差距所在，并結(jié)合空間相關(guān)性分析、基尼系數(shù)及核密度估計法，探析京津冀環(huán)境規(guī)制效率的空間非均衡性特征及其規(guī)制短板。根據(jù)研究結(jié)論，提出京津冀協(xié)同提升環(huán)境規(guī)制效率的可行之策。

二、模型指標體系

本文選用非期望產(chǎn)出SBM 模型測度京津冀、長三角、 珠三角三大城市群共48 個地級以上城市的環(huán)境規(guī)制效率，并利用莫蘭指數(shù)（Moran’s I）進行空間相關(guān)性分析， 結(jié)合基尼系數(shù)檢驗空間非均衡性特征， 最后采用核密度估計法驗證京津冀環(huán)境規(guī)制效率的時空演進特征及未來發(fā)展趨勢。

以京津冀、長三角、珠三角為研究區(qū)域，選取2008—2020 年數(shù)據(jù)展開研究。 參考各省市生態(tài)環(huán)境局 （廳）、各級政府網(wǎng)站官方文件等，構(gòu)建京津冀環(huán)境規(guī)制效率評價指標體系（見表1），包括投入、產(chǎn)出兩個環(huán)節(jié)共11 個變量。 數(shù)據(jù)來源于2009—2021年的 《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》、官方發(fā)布數(shù)據(jù)等， 原始數(shù)據(jù)具有科學性與權(quán)威性。

表1 京津冀環(huán)境規(guī)制效率評價指標體系

三、京津冀環(huán)境規(guī)制效率演進特征及其短板

（一）環(huán)境規(guī)制效率時空演進特征

本文運用非期望產(chǎn)出SBM 模型測算京津冀環(huán)境規(guī)制效率（見表2），通過三大城市群環(huán)境規(guī)制效率空間相關(guān)性檢驗（見表 3），突出京津冀環(huán)境規(guī)制效率的演進特征及其發(fā)展短板， 而后利用核密度估計法進一步探究京津冀環(huán)境規(guī)制效率的演進趨勢。總體而言，京津冀多數(shù)城市環(huán)境規(guī)制效率水平偏低，缺乏高水平城市，觀測期內(nèi)規(guī)制效率提升速度緩慢且空間非均衡性顯著， 可見京津冀環(huán)境規(guī)制效率在水平提升、 空間異質(zhì)性等方面成為阻礙環(huán)境規(guī)制協(xié)同提升的關(guān)鍵， 且環(huán)境效益提升將成為一個長期發(fā)展的過程。 京津冀環(huán)境規(guī)制效率時空演進特征主要包括以下三方面：

表2 京津冀環(huán)境規(guī)制效率

表3 三大城市群環(huán)境規(guī)制效率空間相關(guān)性檢驗

1.環(huán)境規(guī)制效率增速緩慢，總體水平偏低。通過環(huán)境規(guī)制效率結(jié)果可知， 在觀測期內(nèi)， 京津冀環(huán)境規(guī)制效率總體水平提升幅度偏低，由此可見京津冀環(huán)境規(guī)制效率起點低且發(fā)展進程遲滯，原因主要是京津冀城市群在發(fā)展前期將重點放在經(jīng)濟發(fā)展與疏解北京非首都功能上，尤其是河北眾多城市承接北京重工業(yè)、高污染產(chǎn)業(yè)，造成了大量碳能源消耗以及碳排放，導致生態(tài)環(huán)境受損，生態(tài)補償、 生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)等無法及時彌補， 因此導致京津冀整體環(huán)境規(guī)制效率起點偏低且遲滯。

2.鄰近城市具有積極的正向空間溢出效應(yīng)。 經(jīng)過空間相關(guān)性檢驗發(fā)現(xiàn)， 觀測期內(nèi)京津冀區(qū)域內(nèi)鄰近城市之間的環(huán)境規(guī)制效率具有較為顯著的正向空間溢出效應(yīng)，成為后期提升環(huán)境規(guī)制效率協(xié)同水平的優(yōu)勢因素，原因主要是高環(huán)境規(guī)制效率水平城市可以利用地理距離優(yōu)勢，向周邊鄰近城市提供借鑒經(jīng)驗以及技術(shù)交流，發(fā)揮其積極輻射帶動作用，將環(huán)境規(guī)制帶來的效益對外傳播，帶動提升鄰近城市環(huán)境規(guī)制效率水平，若能長期有效發(fā)揮此正向溢出效應(yīng)， 京津冀環(huán)境規(guī)制效率的空間異質(zhì)性亦能得到緩解。

3.空間異質(zhì)性更為顯著。在三大城市群當中， 京津冀城市間規(guī)制效率的差值較大，且差值偏大的占比最多；另外，大多數(shù)年份中，京津冀環(huán)境規(guī)制效率的基尼系數(shù)最大， 因此通過對比發(fā)現(xiàn)京津冀環(huán)境規(guī)制效率的空間異質(zhì)性最為顯著， 原因主要是京津冀協(xié)同起點較晚，2014 年才正式開始京津冀協(xié)同，協(xié)同進程在摸索學習中進行，因此京津冀城市群內(nèi)部城市之間的環(huán)境規(guī)制關(guān)聯(lián)協(xié)同水平偏低， 高水平城市無法有效帶動低水平城市進步，導致城市群整體環(huán)境規(guī)制效率偏低?？偠灾?，京津冀城市群空間異質(zhì)性成為導致環(huán)境規(guī)制效率總體水平偏低、增速阻滯的關(guān)鍵因素。

（二）環(huán)境規(guī)制效率發(fā)展短板

京津冀城市群環(huán)境規(guī)制效率受到環(huán)境規(guī)制政策影響， 整體水平朝向更高水平前進， 但總體增速較緩且空間異質(zhì)性仍較為顯著， 亟需進一步尋找阻滯癥結(jié)所在，基于對環(huán)境規(guī)制效率測度及其空間相關(guān)性分析， 認為目前京津冀環(huán)境規(guī)制效率仍存在空間異質(zhì)性顯著、 空間集聚效應(yīng)薄弱、 空間關(guān)聯(lián)機制穩(wěn)定性偏弱等關(guān)鍵難題。

1.環(huán)境規(guī)制協(xié)同時間較晚且起點偏低。 “京津冀協(xié)同” 自 2014 年首次提出，而2010 年國務(wù)院便已批準實施 “長三角區(qū)域一體化”，珠三角區(qū)域內(nèi)城市全部屬于廣東省管轄， 由此可見京津冀城市群協(xié)同從時間上來看便落后于珠三角與長三角。 出現(xiàn)此現(xiàn)象的主要原因是長期以來地方壁壘的阻滯， 具體可以劃分為行政壁壘、 技術(shù)壁壘與自然資源壁壘三類：

其一， 京津冀城市群內(nèi)各政府長期各司其職， 行政壁壘影響深遠， 短期內(nèi)難以消除。自2014 年正式開始京津冀協(xié)同發(fā)展， 三省市之間的地方行政壁壘一直是阻礙深入?yún)f(xié)同的因素之一， 此類問題具有長遠歷史性， 短期內(nèi)難以徹底消除。其二，技術(shù)水平差異導致環(huán)境規(guī)制效率差距。 技術(shù)壁壘主要體現(xiàn)在環(huán)境規(guī)制技術(shù)設(shè)施與創(chuàng)新方面， 京津冀各城市之間經(jīng)濟水平?jīng)Q定了城市環(huán)境治理技術(shù)水平的較大差異， 人才要素流向決定了北京與天津等城市創(chuàng)新水平更高。其三，自然資源壁壘嚴重阻礙了環(huán)境規(guī)制行為中的資源配置與利用。 環(huán)境資源壁壘主要體現(xiàn)在資源要素區(qū)域流動方面，生態(tài)環(huán)境建設(shè)一直是京津冀地區(qū)的一塊短板， 自然資源具有較強的非排他性以及環(huán)境問題的跨區(qū)域性， 資源要素的流向同樣更加傾向于京津核心地區(qū)， 對于其余城市來說， 區(qū)域內(nèi)要素流動性較弱，優(yōu)勢資源流入困難，由此產(chǎn)生了資源壁壘， 在環(huán)境治理過程中有著更大的阻力。

2.顯著的空間異質(zhì)性阻礙環(huán)境規(guī)制協(xié)同進度?？臻g異質(zhì)性顯著代表了京津冀區(qū)域內(nèi)各城市之間環(huán)境規(guī)制的協(xié)同度有待提升，加之在京津冀協(xié)同大背景的推動下仍然保持如此顯著的差異性，說明在環(huán)境規(guī)制協(xié)同方面存在較大的阻礙，亟需尋找并解決導致空間異質(zhì)性的絆腳石。 其中，省市定位差異導致資源分配非均衡是主要原因之一。 河北作為疏解北京非首都功能區(qū)域，主要承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，借此機會迎來經(jīng)濟大發(fā)展，與此同時帶來的是煤炭、礦產(chǎn)、石油等自然資源的過度開采與利用；天津被賦予“一基地三區(qū)”定位，具有豐富的自然資源， 天然海岸線以及臨海地理位置為對外開放提供優(yōu)良港口， 成為資源配置的重要樞紐；北京作為首都，其定位是“四個中心”，無論在政治、經(jīng)濟、國際交往還是在科技創(chuàng)新中都有絕對優(yōu)勢，由此可見其區(qū)域定位成為京津冀協(xié)同發(fā)展過程中遲滯協(xié)同的因素之一。

3.空間集聚效應(yīng)偏低。通過莫蘭指數(shù)檢驗發(fā)現(xiàn)， 京津冀城市群環(huán)境規(guī)制效率在大多數(shù)年份具有空間相關(guān)性，且京津冀環(huán)境規(guī)制具有正向溢出效應(yīng)， 但是空間集聚效應(yīng)并不顯著， 這就導致具有較高環(huán)境規(guī)制效率水平的城市無法將其正向輻射帶動作用發(fā)揮到最大化， 這將使得城市間府際聯(lián)動提升環(huán)境規(guī)制效率大打折扣。出現(xiàn)此現(xiàn)象的主要原因包含以下兩點：

其一， 各城市之間信息不對稱、 經(jīng)濟社會水平差距導致環(huán)境治理能力差異。 目前， 京津冀協(xié)同發(fā)展已進入攻堅克難的關(guān)鍵階段， 城市群內(nèi)各城市環(huán)境規(guī)制水平均有所提升， 但從橫向比較來看， 各城市之間的治理能力仍然存在較大的空間異質(zhì)性。其二，城市發(fā)展差異導致人力物力財力投入差異，像北京、天津此類高水平城市，不僅有自身經(jīng)濟技術(shù)資源投入， 也享受周邊鄰近城市的生態(tài)資金流入， 這就導致了高投入城市與低投入城市之間的差距愈發(fā)加重。

4.缺乏穩(wěn)定的空間關(guān)聯(lián)機制。 據(jù)空間相關(guān)性檢驗結(jié)果可知， 京津冀城市群在觀測期內(nèi)僅有兩年未通過空間相關(guān)性檢驗， 但是研究結(jié)果顯示京津冀環(huán)境規(guī)制效率僅有四年通過了空間集聚顯著性檢驗， 這說明京津冀區(qū)域內(nèi)各城市缺乏連續(xù)且顯著的空間關(guān)聯(lián)性特征， 此短板直接導致府際間環(huán)境規(guī)制聯(lián)建、聯(lián)防、聯(lián)治受到阻力，成為京津冀環(huán)境規(guī)制協(xié)同聯(lián)動提升的短板。 出現(xiàn)此現(xiàn)象的主要原因包括以下兩點：

其一， 地域鄰近導致的自然資源交界污染難以避免。京津冀城市群內(nèi)部城市間行政邊界緊密相鄰， 具有密切的地域關(guān)聯(lián)。 河流流域、大氣污染等邊界相接， 此類地域因素導致的污染跨界問題是無可避免的， 加之大氣污染空間外溢與區(qū)域擴散性較強， 河流具有自上游向下游流動的不可抗力。 其二，區(qū)域內(nèi)工業(yè)生產(chǎn)活動導致污染物跨界排放。 京津冀碳排放跨界問題也已成為重要污染問題， 由于京津冀協(xié)同發(fā)展中產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移多基于區(qū)域內(nèi)部，河北重工業(yè)較多， 煤炭能源使用較多，綠色能源、創(chuàng)新科技能源占比偏低， 導致能源消費結(jié)構(gòu)不平衡， 疊加季節(jié)因素導致污染物累積、擴散。

四、京津冀協(xié)同提升環(huán)境規(guī)制效率之策略

基于環(huán)境規(guī)制效率測度結(jié)果、 空間相關(guān)性檢驗及演進趨勢分析，本文認為，應(yīng)盡力彌補京津冀環(huán)境規(guī)制起點低的弱勢， 從削弱城市間地方壁壘、增強正向溢出效應(yīng)、強化生態(tài)補償?shù)冉嵌戎?，積極提升協(xié)同治理環(huán)境污染的能力、提升環(huán)境規(guī)制效率。

（一）解決由歷史因素帶來的府際間環(huán)境規(guī)制壁壘阻滯

首先， 三省市應(yīng)立足于平等合作的發(fā)展理念共享資源。 在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域互通信息，尤其要構(gòu)建北京、天津、石家莊、廊坊、滄州等高環(huán)境規(guī)制效率城市與低效率城市之間的信息共享共建平臺，克服信息不對稱現(xiàn)象， 實現(xiàn)信息、 環(huán)境資源共享以提供點對點幫扶， 達成高效率帶動低效率目標。其次，各城市政府應(yīng)摒棄經(jīng)濟發(fā)展中的地方保護主義。 轉(zhuǎn)變政府治理方式，推動數(shù)字化政府建設(shè)，強化京津冀協(xié)同系統(tǒng)建設(shè)，統(tǒng)籌推進各城市之間政務(wù)系統(tǒng)協(xié)調(diào)、信息互聯(lián)互通，更加注重多領(lǐng)域、多層次合作，提升跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)水平， 注重環(huán)境規(guī)制數(shù)據(jù)高效公用及技術(shù)有序開發(fā)利用。

（二）增強高效率城市的正向溢出效應(yīng)， 完善聯(lián)防聯(lián)治機制

首先，以天津、北京等環(huán)境規(guī)制效率較高的城市為依托，向保定、唐山、廊坊、滄州等鄰近城市發(fā)揮強溢出效應(yīng)優(yōu)勢， 由于保定與唐山環(huán)境規(guī)制效率明顯低于廊坊、滄州等城市， 因此高效率城市可以有側(cè)重地將環(huán)境規(guī)制技術(shù)經(jīng)驗、 環(huán)境規(guī)制頂層設(shè)計規(guī)劃、資源分配等向保定、唐山傾斜，助力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升環(huán)境規(guī)制效率。其次，聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督已然成為保障京津冀統(tǒng)籌綠色低碳循環(huán)發(fā)展及環(huán)境規(guī)制聯(lián)防聯(lián)治的關(guān)鍵。 《天津市生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃》提出要強化風險防控， 筑牢環(huán)境安全底線， 在此過程中京津冀城市群聯(lián)防聯(lián)治立法工作是其環(huán)境規(guī)制協(xié)同發(fā)展的重要保障。落實環(huán)境規(guī)制考核任務(wù)，強化執(zhí)法監(jiān)督。 開展京津冀環(huán)境規(guī)制聯(lián)合執(zhí)法， 在聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)中， 應(yīng)加入第三方視角監(jiān)督， 如北京與承德、張家口的潮河、白河流域聯(lián)防聯(lián)建機制， 選擇讓交界處群眾作為考核評價群體，對聯(lián)合執(zhí)法督察工作進行評價， 以取得較為客觀且真實的反饋。

（三）進一步強化生態(tài)補償措施

首先， 從投入產(chǎn)出角度來看， 最直接的方式就是向低規(guī)制效率城市提供資金與財政支持， 除中央財政支持以外， 城市群內(nèi)部其他城市的生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付手段亦是一種有效方式。 邢臺作為河北省資源和發(fā)揮潛力較弱的城市， 其環(huán)境規(guī)制效率在京津冀城市群處于末端水平， 這與其經(jīng)濟發(fā)展水平也有較大關(guān)聯(lián)， 因此可以考慮對其進行財政扶持以提升規(guī)制水平。其次，考慮擴大生態(tài)補償范圍， 增加多元化補償措施。 增加生態(tài)補償?shù)牡胤秸當?shù)量， 不僅僅依靠京津?qū)颖笔∵M行補償， 更需要河北省政府對各地級市生態(tài)資金進行合理分配， 還可以適當增加多元社會力量生態(tài)補償， 提高社會公眾對生態(tài)補償?shù)睦斫馀c支持， 形成上下聯(lián)動、 合作共治的生態(tài)補償長效機制。