“縣管校聘”背景下教師隊伍建設(shè)困境與對策

許洪喜 （山東省莒南第一中學(xué)）

2014 年 8 月，教育部聯(lián)合財政部、人力資源和社會保障部印發(fā)《關(guān)于推進縣 （區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》，提出要“推進義務(wù)教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革，按照試點先行、示范引領(lǐng)，以點帶面、穩(wěn)步推進的思路，通過示范區(qū)建設(shè)，探索教師隊伍管理新機制。2018 年1 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，明確提出實行義務(wù)教育教師“縣管校聘”[1]。此后，在各省份已公開的落實中央4 號文件的實施意見中，均提出要實行“縣管校聘”，有23 個省明確了“縣管校聘”的實施路徑。

推行義務(wù)教育階段教師“縣管校聘”，在深入推進義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化改革促進優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展方面有著積極作用。然而，當(dāng)下“縣管校聘”依然面臨著諸多困難，如何最大限度地發(fā)揮其積極作用，有力促進教師隊伍建設(shè)，有效激發(fā)教師隊伍活力，以進一步促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，是當(dāng)前必須面對和亟待解決的問題。

一、“縣管校聘”背景下教師隊伍建設(shè)的現(xiàn)狀和困境

（一）教師隊伍結(jié)構(gòu)性失衡

教師是教育的第一資源，是實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵所在。筆者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村中小學(xué)教師結(jié)構(gòu)性失衡問題較為普遍。其主要問題：一是鄉(xiāng)村學(xué)校大都處于滿編狀態(tài)，由于編制的限制無法招聘緊缺學(xué)科的教師，導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)校專業(yè)學(xué)科教師比例失調(diào)或?qū)W科教師配備不全，如缺少體育、理化、史地、美術(shù)等專職教師；二是教師隊伍年齡結(jié)構(gòu)性失衡，相當(dāng)一部分農(nóng)村學(xué)校老、中、青比例失調(diào)，年富力強的中年教師緊缺，“上有老，下有小”“青黃不接”的現(xiàn)象依然存在，嚴(yán)重制約了教師隊伍的健康、可持續(xù)發(fā)展；三是隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，因外出務(wù)工等因素的影響，部分鄉(xiāng)村學(xué)校出現(xiàn)空心化，規(guī)模變小，生源流失，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村學(xué)校一位教師從事多門學(xué)科教學(xué)的現(xiàn)象，學(xué)科結(jié)構(gòu)性嚴(yán)重失衡。

（二）政策落實力度相對不足

“縣管校聘”政策執(zhí)行具有明顯的“自上而下”的特點，中央出臺的政策只是確定了實施的大方向，由于部分地方科學(xué)、詳細的實施方案缺失，導(dǎo)致“縣管校聘”的內(nèi)容和目標(biāo)不明確，政府統(tǒng)籌不到位，制度細則不細致，權(quán)責(zé)邊界不明確，導(dǎo)致政府和學(xué)校之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動不足，政策落實無法因地制宜。還有部分地區(qū)因城鄉(xiāng)教師隊伍結(jié)構(gòu)性失衡，進一步加大了落實“縣管校聘”政策的難度。有些地區(qū)只是機械地解讀上級政策文件，沒有結(jié)合本地實際情況制定適合自身的政策方案，落實工作流于形式，制約了“縣管校聘”政策優(yōu)勢的發(fā)揮。

（三）配套制度保障相對缺乏

上述“縣管”和“校聘”兩個層面的改革均因制度性的障礙，在實踐中遭遇了很大的困難，在部分地區(qū)收效甚微。傳統(tǒng)上教師編制政策主要由編制管理部門負責(zé)[2]，職稱崗位設(shè)置主要由人社部門負責(zé)[3]工資政策由人社部門和財政部門負責(zé)[4]，使縣一級的教師人事管理權(quán)限分散，難以形成制度合力，“縣管”很難實現(xiàn)；義務(wù)教育學(xué)校在教師聘任、職稱崗位設(shè)置、收入分配等領(lǐng)域的話語權(quán)和自主性普遍較弱，在多數(shù)地區(qū)的實踐中，很難行使這些權(quán)力[5]。

（四）教師對政策的認(rèn)同度較低

教師是“縣管校聘”政策實施的最直接利益相關(guān)者。個別地方在實施“縣管校聘”時實施的是“末尾淘汰制”，這就使教師傳統(tǒng)的“鐵飯碗”觀念被打破，這無疑讓教師有了“顧慮”和職業(yè)危機感。此外，有些地方因制定政策時不夠科學(xué)，導(dǎo)致優(yōu)秀的教師資源向優(yōu)質(zhì)學(xué)校進一步集中，鄉(xiāng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校優(yōu)秀教師加速流失，不但沒有達到“優(yōu)勝劣汰”的真正目的，反而加劇了城鄉(xiāng)教師隊伍結(jié)構(gòu)性失衡。此外，“縣管校聘”無疑擴大了中小學(xué)校校長在管人用人方面的權(quán)利，容易滋生教育腐敗等問題。此外，鄉(xiāng)村教師因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼等優(yōu)惠政策大都不愿進城，而城區(qū)教師由于不適應(yīng)農(nóng)村的工作和生活環(huán)境等原因也大都不愿意去農(nóng)村。就同一片區(qū)而言，大部分教師因個人歸屬感也大都習(xí)慣于待在原單位。

二、“縣管校聘”對于教師隊伍建設(shè)的意義

（一）推進教育教學(xué)改革的必然要求

2014 年出臺的《關(guān)于推進縣 （區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》，提出要推進“縣管校聘”管理改革。2020 年 2 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》，明確提出“加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)，全面推行義務(wù)教育階段教師‘縣管校聘’”[6]。2020年7 月，教育部等六部門《關(guān)于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的意見》明確提出“創(chuàng)新挖潛編制管理，提高鄉(xiāng)村學(xué)校教師編制的使用效益”[7]。2021 年 3 月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和 2035 年遠景目標(biāo)綱要》中再次強調(diào)加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的重要性[8]。由此可見，落實“縣管校聘”是貫徹中央“縣管校聘”改革的必然要求。

（二）優(yōu)化教師資源配置，促進優(yōu)質(zhì)教育資源均衡

《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》指出，優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置，實行義務(wù)教育教師“縣管校聘”。深入推進縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師、校長交流輪崗，實行教師聘期制、校長任期制管理，推動城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師、校長向鄉(xiāng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動。實行學(xué)區(qū) （鄉(xiāng)鎮(zhèn)）內(nèi)走教制度，地方政府可根據(jù)實際給予相應(yīng)補貼[9]。由此可見，“縣管校聘”是為了促進優(yōu)秀校長和優(yōu)秀教師向鄉(xiāng)村薄弱學(xué)校流動，讓鄉(xiāng)村地區(qū)也能享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源，進一步推動優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡化，這對優(yōu)化教育資源配置，促進城鄉(xiāng)教育協(xié)同發(fā)展具有重要意義。

（三）促進教師隊伍建設(shè)，激發(fā)教師隊伍活力

對于教師來說，“縣管校聘”可以破解“干多干少一個樣、干好干壞一個樣”“能上不能下、能進不能出”等問題，進一步優(yōu)化了學(xué)校的用人機制。通過競聘上崗，可以激勵教師放棄“躺平”思想，“末尾淘汰制”在一定程度上可以督促教師通過相對公平的競爭獲得自己理想的崗位和更高的待遇，教師的流動更加常態(tài)化，實現(xiàn)優(yōu)秀教師和先進學(xué)校之間的“雙向選擇”。同時也促進了學(xué)校之間、教師之間的良性競爭。對于校長來說，“縣管校聘”改革實行“校長職級制”，按照校長的對應(yīng)職級核發(fā)校長職級津貼，能引導(dǎo)校長脫離行政級別的束縛，使校長崗位的吸引力極大增強。由此可見，“縣管校聘”可以進一步激發(fā)教師工作積極性主動性，激發(fā)教師隊伍活力。

三、“縣管校聘”背景下教師隊伍建設(shè)的策略

（一）抓好教職工編制配備管理

因編制配備的問題，農(nóng)村中小學(xué)教師結(jié)構(gòu)性失衡問題仍然存在，制約了教師隊伍的可持續(xù)發(fā)展，也阻礙了“縣管校聘”優(yōu)化教師資源配置作用的發(fā)揮，因此，必須抓好抓實“縣管校聘”下的教職工編制配備管理。

要加強和優(yōu)化中小學(xué)教職工編制管理，根據(jù)中小學(xué)校缺編和超編情況，統(tǒng)籌考慮，定期動態(tài)調(diào)整中小學(xué)教職工編制，對縣域內(nèi)教師實行統(tǒng)一管理、按需配備。要全面落實城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，避免缺編和超編的情況同時長期存在，造成教育資源的不合理配置和閑置浪費?？h級編制主管部門在制定編制管理標(biāo)準(zhǔn)時，要做好充分、精準(zhǔn)的實地調(diào)研，派專人深入各校準(zhǔn)確了解缺編、超編情況并進行匯總分析，在經(jīng)過科學(xué)研判后，制定出切實可行的編制標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)教職工編制管理的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化。

（二）加強相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)配合

“縣管校聘”方案的改革涉及教育部、財政部、人社部等各部門，需要各部門形成有效的聯(lián)動機制，政策才能夠順利實施。但在執(zhí)行過程中，由于向相關(guān)各責(zé)任部門缺乏科學(xué)有效的溝通機制，導(dǎo)致協(xié)調(diào)配合較差，各部門往往因自身人力、物力的局限僅僅只考慮自身利益，缺乏“一盤棋”的整體考慮，因而出現(xiàn)相互推諉扯皮，不積極落實政策的現(xiàn)象。這不但造成了行政效率低下，也進一步增加了“縣管校聘”政策落實的難度。另一方面，由于農(nóng)村學(xué)?？招幕徒處熽犖榻Y(jié)構(gòu)性失衡等問題的長期困擾，農(nóng)村中小學(xué)編制問題一直無法得到有效解決?？h編制部門和人社部門在管理交流教師編制、崗位時由于沒有深入了解學(xué)校編制情況，掌握的數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)，導(dǎo)致編制部門在崗位設(shè)置上與學(xué)校實際需求不符，進一步加劇了教師隊伍結(jié)構(gòu)性失衡。

因此，落實“縣管校聘”各相關(guān)行政部門之間、學(xué)校和行政部門之間形成一套科學(xué)高效的協(xié)調(diào)配合機制，加強溝通磋商，以“一盤棋”的整體思維來落實該項政策。此外，還要進一步發(fā)揮好地方政府主管教育的行政一把手的組織協(xié)調(diào)作用，協(xié)調(diào)各部門在教師編制、財政預(yù)算、教師培養(yǎng)等方面做好相關(guān)工作，進一步提高行政效率。

（三）健全教師工資待遇保障機制

2018 年 1 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，提出“大力提升鄉(xiāng)村教師待遇。深入實施鄉(xiāng)村教師支持計劃，關(guān)心鄉(xiāng)村教師生活。認(rèn)真落實艱苦邊遠地區(qū)津貼等政策”。[10]

隨著教育改革的深入推進，中小學(xué)教師不但面臨著教育質(zhì)量的巨大壓力，而且在學(xué)生管理、家庭負擔(dān)、身心健康等方面也面臨著巨大挑戰(zhàn)。因此，要采取更加積極有力的措施，進一步健全教師工資待遇保障機制，為中小學(xué)教師創(chuàng)造更加優(yōu)良的工作條件，解決中小學(xué)教師在薪資待遇上的后顧之憂，以增強教師工作的積極性、主動性，充分激發(fā)教師隊伍活力。

要保障教師工資待遇。地方教育主管部門要嚴(yán)格落實教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的政策，不斷提升中小學(xué)校教師工資標(biāo)準(zhǔn)，提高教師的職業(yè)幸福感。要繼續(xù)完善工資分配辦法，在工資分配上，向農(nóng)村地區(qū)和邊遠山區(qū)傾斜，向有突出教學(xué)貢獻的一線教職工傾斜，向從事一線教學(xué)的班主任傾斜，并設(shè)立班主任津貼專項資金。要關(guān)心農(nóng)村地區(qū)一線教職工的生活，大力改善薄弱農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件，提高鄉(xiāng)村教師補貼標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村教師在住房、交通、生活、工作等方面創(chuàng)造便利條件，讓他們能夠安心教書育人。

要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村教師生活補助、特崗教師、義務(wù)教育教師待遇等教師待遇落實工作，將教師待遇落實納入對縣區(qū)政府的教育督導(dǎo)考核，持續(xù)跟進待遇落實保障機制運行情況，建立跟蹤管理臺賬，年初提醒、年中跟進、年底考核，持續(xù)保障教師待遇落實成果，增強教師隊伍的穩(wěn)定性。

（四）深化中小學(xué)教師補充和交流機制

習(xí)近平總書記指出，教師是教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，努力造就一支師德高尚、業(yè)務(wù)精湛的高素質(zhì)專業(yè)化教師隊伍，是辦好人民滿意教育的關(guān)鍵。[11]當(dāng)前，城鄉(xiāng)教師隊伍結(jié)構(gòu)性失衡的情況依然存在，部分學(xué)校長期師資力量薄弱，制約了學(xué)校的健康、可持續(xù)發(fā)展，也阻礙了優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育均衡發(fā)展。因此，必須采取措施穩(wěn)定教師隊伍，積極解決教師隊伍結(jié)構(gòu)性失衡的問題。要解決這一難題，可以從以下幾方面著手深化中小學(xué)教師補充和交流機制，進一步促進教師隊伍健康穩(wěn)定發(fā)展。

第一，完善教師招聘辦法。要統(tǒng)籌事業(yè)單位公開招聘、特崗計劃、公費師范生等多種方式補充教師編制，拓展教師編制補充渠道。要優(yōu)先配備邊遠山區(qū)和音樂、體育、美術(shù)、心理健康教育等緊缺學(xué)科的教師，有效解決缺編地區(qū)和缺編學(xué)科的師資緊張問題。

第二，健全教師交流長效機制。要完善交流輪崗激勵機制，采取更加有效的舉措確保教師交流輪崗落地實施，促進教師交流制度化、常態(tài)化。對主動參與交流輪崗和送教的教師要給予相應(yīng)的職稱晉升等優(yōu)惠政策，鼓勵優(yōu)秀教師到薄弱學(xué)校送教和支教，以促進區(qū)域內(nèi)教師素質(zhì)、數(shù)量、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，積極推進優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

第三，地方教育主管部門要經(jīng)常性地深入基層學(xué)校進行調(diào)研，了解學(xué)校的教師隊伍建設(shè)情況和各校編制情況，準(zhǔn)確掌握各校缺編、超編崗位和緊缺學(xué)科教師情況，通過提高編制標(biāo)準(zhǔn)、增加非編制教學(xué)人員財政預(yù)算、拓展教師招聘渠道等措施，及時補充缺編教師，調(diào)整超編學(xué)校編制，確保中小學(xué)校教師隊伍結(jié)構(gòu)科學(xué)、穩(wěn)定。各中小學(xué)校也應(yīng)積極拓展教師溝通交流平臺，通過名師送教、校際交流研討和“云端教研”等多種渠道，建立健全區(qū)域內(nèi)、外的教師交流機制，充分利用好周邊的優(yōu)質(zhì)教師資源，通過教師交流促進城鄉(xiāng)教師隊伍素質(zhì)整體提升和優(yōu)質(zhì)教育資源共享，為教師隊伍建設(shè)創(chuàng)造更加有利的條件。

“縣管校聘”政策自2015 年在各省少數(shù)縣區(qū)進行試點后，取得了良好的成效，并于2020 年開始全面實施。如今，全國各地都已陸續(xù)出臺相關(guān)的指導(dǎo)意見和實施方案?？梢?，實施“縣管校聘”是未來教師管理和隊伍建設(shè)的基本方向，這對我國基礎(chǔ)教育改革和整體教育體系的發(fā)展將產(chǎn)生巨大影響。當(dāng)下，我們應(yīng)直面現(xiàn)狀和困境，提高思想認(rèn)識，強化督導(dǎo)考核和輿論宣傳，深入研究中央關(guān)于“縣管校聘”的精神內(nèi)涵，結(jié)合本地實際制定科學(xué)有效的政策措施，加強相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)配合，全力確保改革舉措落地見效，努力建設(shè)一支黨和人民滿意的現(xiàn)代化的高素質(zhì)專業(yè)化創(chuàng)新型教師隊伍，加快建設(shè)教育強國 為中華民族偉大復(fù)興提供有力支撐。