關(guān)于加強(qiáng)縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制的思考

●任麗梅

為進(jìn)一步加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，遏制內(nèi)部腐敗，提高工作效率，中央以及省市地方相繼出臺(tái)了行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范文件。2012年11月，財(cái)政部根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)監(jiān)督是內(nèi)部控制得以有效實(shí)施的重要保障。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制的自我評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查制度，一方面通過自我評(píng)價(jià)，評(píng)估內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性，另一方面通過日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督，檢查內(nèi)部控制實(shí)施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，并完善監(jiān)督檢查工作，加大考評(píng)問責(zé)力度，改進(jìn)和加強(qiáng)內(nèi)部控制。同時(shí)，單位要將自我評(píng)價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督與干部考核、追責(zé)問責(zé)結(jié)合起來，并將自我評(píng)價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督結(jié)果采取適當(dāng)?shù)姆绞接枰詢?nèi)部公開，強(qiáng)化自我監(jiān)督、自我約束的自覺性，促進(jìn)自我監(jiān)督、自我約束機(jī)制的不斷完善。

一、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督的相關(guān)概念及目標(biāo)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施有效措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

自我評(píng)價(jià)是指單位自行組織對(duì)單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，形成評(píng)價(jià)結(jié)論，出具評(píng)價(jià)報(bào)告的過程。自我評(píng)價(jià)主要流程包括評(píng)價(jià)準(zhǔn)備、評(píng)價(jià)實(shí)施、評(píng)價(jià)及整改三個(gè)部分。

內(nèi)部控制監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是單位內(nèi)部控制的重要組成部分與手段。內(nèi)部監(jiān)督施行主體主要有兩個(gè)方面，一是內(nèi)部審計(jì)部門，主要從“管事”的角度進(jìn)行監(jiān)督。二是紀(jì)檢監(jiān)察部門，主要是從“管人”的角度進(jìn)行監(jiān)督。兩者相互監(jiān)督，相互配合，相互扶持。外部監(jiān)督是指國務(wù)院財(cái)政部門及其派出機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府部門、審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，有針對(duì)性地提出意見和建議，并督促單位進(jìn)行整改。

評(píng)價(jià)與監(jiān)督是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制得以有效實(shí)施的保障機(jī)制，范圍包括本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所有業(yè)務(wù)和業(yè)務(wù)的所有環(huán)節(jié)。對(duì)內(nèi)部控制的建立與實(shí)施的有效性開展監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)，整改落實(shí)內(nèi)部控制存在的問題，不僅可以防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)堵塞漏洞，也有利于持續(xù)地完善單位內(nèi)部控制體系，使內(nèi)部控制在單位內(nèi)部管理中發(fā)揮更大的作用。為了發(fā)揮評(píng)價(jià)與監(jiān)督對(duì)內(nèi)部控制的保障作用，上級(jí)財(cái)政部門和監(jiān)管部門以及單位自身在工作中需要制定內(nèi)控規(guī)章制度，開展有效的評(píng)價(jià)監(jiān)督，并互相制約，互相監(jiān)督，責(zé)任到人，將內(nèi)控工作落實(shí)到事、到人，真正發(fā)揮它的監(jiān)督作用，促進(jìn)單位各項(xiàng)工作的有效進(jìn)行。

二、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督的必要性

第一，了解發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)控的缺陷漏洞所在，從而不斷完善內(nèi)部控制制度，預(yù)防和發(fā)現(xiàn)問題。

第二，能夠?qū)ふ遗c改善內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)，使規(guī)范單位的內(nèi)部控制更加合理規(guī)范科學(xué)有序。

第三，能夠持續(xù)完善單位內(nèi)部控制體系，使內(nèi)部控制在單位管理中發(fā)揮真正的作用。

第四，能夠提高行政事業(yè)單位的管理效率，完善的內(nèi)部控制監(jiān)督能涵蓋控制單位的全部工作人員和工作職責(zé)。

第五，能發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員是否具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力。

三、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督應(yīng)遵循的原則

（一）全面性

評(píng)價(jià)與監(jiān)督應(yīng)該考慮到是否涵蓋了單位所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過程，以及參與活動(dòng)的關(guān)鍵崗位、相關(guān)部門、相關(guān)人員和相關(guān)的工作任務(wù)。

（二）重要性

評(píng)價(jià)與監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，突出主要矛盾，重點(diǎn)關(guān)注重要部門、重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)、重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，牢牢把控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（三）客觀性

評(píng)價(jià)與監(jiān)督應(yīng)準(zhǔn)確體現(xiàn)單位的主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、重大業(yè)務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)狀況，如實(shí)反映內(nèi)控的健全性和執(zhí)行的有效性。

（四）適應(yīng)性

評(píng)價(jià)與監(jiān)督應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，并且不斷適應(yīng)外部環(huán)境的變化，適時(shí)調(diào)整，不斷修訂和完善。

四、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督存在的主要問題

（一）對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督的認(rèn)識(shí)不到位

有部分單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控的評(píng)價(jià)與監(jiān)督重視程度不夠，認(rèn)識(shí)不足，只是為了應(yīng)付上級(jí)檢查，將評(píng)價(jià)與監(jiān)督停留在文字層面，沒有真正起到執(zhí)行和監(jiān)管的作用，使之流于形式。甚至有些單位認(rèn)為進(jìn)行內(nèi)控的評(píng)價(jià)與監(jiān)督成本過高，浪費(fèi)人力物力和時(shí)間，也容易造成辦事手續(xù)繁瑣，效率低下，因此缺乏積極性，沒有真正地將其落到實(shí)處。有些單位即使開展了評(píng)價(jià)監(jiān)督工作，評(píng)價(jià)往往不夠深入和具體。另外，縣級(jí)行政事業(yè)單位由于性質(zhì)所限，單位都比較小，科室設(shè)置人員編制也相對(duì)較少，單位內(nèi)部一般都沒有專門的監(jiān)督檢查科室，缺乏完整的自我評(píng)價(jià)監(jiān)督體系。

（二）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督由財(cái)務(wù)人員一肩挑

很多單位領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督?jīng)]有認(rèn)真學(xué)習(xí)，對(duì)內(nèi)控的評(píng)價(jià)與監(jiān)督一知半解，只是將其當(dāng)作一項(xiàng)普通工作開展，沒有充分認(rèn)識(shí)到評(píng)價(jià)監(jiān)督在單位內(nèi)控工作中的重要性和必要性。另外，大部分單位只認(rèn)為內(nèi)控是財(cái)務(wù)工作，不涉及單位其他崗位，因此，將內(nèi)控交給財(cái)務(wù)人員完成，就出現(xiàn)了財(cái)務(wù)人員全權(quán)負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。

（三）財(cái)政部門與監(jiān)管部門外部監(jiān)督主動(dòng)性不強(qiáng)

內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況需要財(cái)政與監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)督檢查。但是，目前內(nèi)控的監(jiān)督與評(píng)價(jià)完全交由單位自己完成，縣級(jí)財(cái)政部門和監(jiān)管部門的內(nèi)控工作主要是完成中央省市統(tǒng)一安排進(jìn)行的內(nèi)控書面填報(bào)工作，收取內(nèi)控報(bào)表，檢點(diǎn)單位的報(bào)表上報(bào)情況，平時(shí)也不會(huì)檢查單位的內(nèi)控工作，只是在日常溝通中了解情況，無法掌握各單位內(nèi)部控制實(shí)際現(xiàn)狀，因此存在外部監(jiān)督被動(dòng)的問題。

（四）內(nèi)控制度制定時(shí)照搬照抄，執(zhí)行不到位

部分單位在制定評(píng)價(jià)監(jiān)督體系時(shí)直接從網(wǎng)上照搬照抄其他單位，沒有考慮單位性質(zhì)、地區(qū)、工作內(nèi)容間的差異，脫離了本單位實(shí)際情況，導(dǎo)致了所制定的制度成了擺設(shè)流于形式。另外，有些單位內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督制度都有，但是缺乏行之有效的實(shí)施手段，不能確保其落實(shí)到位，制度沒有真正發(fā)揮作用。

（五）缺乏行之有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系

目前雖然各個(gè)單位內(nèi)控制度制定完善，但是因?yàn)楸O(jiān)督與評(píng)價(jià)不到位，致使內(nèi)控失效的現(xiàn)象嚴(yán)重，落實(shí)不到位，也沒有責(zé)任追究制度，使內(nèi)控流于形式。

五、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督的完善措施

為了完善內(nèi)控體系，使內(nèi)控真正地發(fā)揮作用，有效杜絕不合理的現(xiàn)象，這就需要提高行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)和監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，打造科學(xué)有效的監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系，積極開展相關(guān)工作。

（一）提高對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督是內(nèi)控體系的重要組成部分，它是內(nèi)控目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要手段。中央和省市很早就出臺(tái)了內(nèi)控的規(guī)范性文件，要求各級(jí)政府和單位嚴(yán)格執(zhí)行單位內(nèi)部控制制度。因此，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，把監(jiān)督與評(píng)價(jià)擺在重要位置。單位要建立健全內(nèi)控的評(píng)價(jià)與監(jiān)督制度，強(qiáng)化內(nèi)控制度的權(quán)威性和獨(dú)立性，不讓制度成為擺設(shè)，而是讓內(nèi)控制度在單位內(nèi)部真正運(yùn)行起來，發(fā)揮內(nèi)控的實(shí)際作用。只有這樣，才能及早發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，使單位成為一個(gè)高效、廉潔的政府部門。

（二）積極開展內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作

行政事業(yè)單位要積極組織內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作，單位領(lǐng)導(dǎo)和干部職工應(yīng)共同討論制訂切合本單位的自我評(píng)價(jià)體系。一是建立全面科學(xué)清晰合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)，涵蓋單位內(nèi)部控制的全過程。另外，評(píng)價(jià)指標(biāo)要具有獨(dú)立性，保證評(píng)價(jià)各個(gè)環(huán)節(jié)獨(dú)立。二是針對(duì)單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)結(jié)合單位內(nèi)控實(shí)際特點(diǎn)進(jìn)行改進(jìn)。

（三）加強(qiáng)宣傳內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督在工作中的重要性

內(nèi)部控制需要全員參與，這就要加強(qiáng)內(nèi)部控制知識(shí)的宣傳，讓內(nèi)控監(jiān)督與評(píng)價(jià)理念深入人心，讓單位人員認(rèn)識(shí)到什么是內(nèi)部控制及其重要性，內(nèi)部控制得以實(shí)現(xiàn)需要什么控制方法，從而在全單位形成注重風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)防控，自覺參與單位的內(nèi)控管理，自覺執(zhí)行內(nèi)控制度的風(fēng)氣。

（四）財(cái)政部門組織定期培訓(xùn)

為了彌補(bǔ)縣級(jí)行政事業(yè)單位存在的內(nèi)部控制方面知識(shí)的不足，應(yīng)由縣級(jí)財(cái)政部門組織，聘請(qǐng)專業(yè)老師對(duì)全縣行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建立與實(shí)行過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行全面細(xì)致講解，不斷提高各行政事業(yè)單位內(nèi)控自我評(píng)價(jià)體系的認(rèn)識(shí)水平、建設(shè)水平，不斷完善自我評(píng)價(jià)體系。幫助各單位梳理流程，建立科學(xué)高效的內(nèi)控流程，使內(nèi)控工作發(fā)揮作用。

（五）加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督力度，填補(bǔ)管理漏洞

縣級(jí)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制得以實(shí)現(xiàn)離不開監(jiān)督的作用。由于職能性質(zhì)所限，一般縣級(jí)單位內(nèi)部沒有審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察部門，這就需要單位內(nèi)部指定分管領(lǐng)導(dǎo)和專人具體負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，定期或不定期地對(duì)內(nèi)控工作進(jìn)行自我評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查，促使內(nèi)控工作得以實(shí)現(xiàn)?？h級(jí)財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門要發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，對(duì)各單位的內(nèi)控工作進(jìn)行專門檢查監(jiān)督，對(duì)在工作中發(fā)現(xiàn)的問題提出意見建議，督促單位進(jìn)行整改落實(shí)，不斷填補(bǔ)內(nèi)控管理方面的漏洞，從而使全縣行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作真正發(fā)揮實(shí)效。

縣級(jí)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的工作，全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，建立健全內(nèi)控工作的評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系，不僅需要單位內(nèi)部在工作中不斷發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，不斷優(yōu)化自我評(píng)價(jià)體系，也需要單位內(nèi)外部共同發(fā)揮監(jiān)督作用，建立健全科學(xué)高效的制約和監(jiān)督體系，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、提供有力支撐。