新冠肺炎疫情防控背景下上海鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗、問題及建議

■ 張樂鈺 單 金 章 慧 詹志敏

2022年春夏之際，上海大規(guī)模暴發(fā)的新冠肺炎疫情是對鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的一次大考。鄉(xiāng)村地區(qū)在市委、市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，切實做到疫情防控和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“兩手抓”“兩手硬”“兩不誤”，在穩(wěn)住抗疫“大后方”的同時，全力保障“米袋子”“菜籃子”等產(chǎn)品有效供給，為打贏大上海保衛(wèi)戰(zhàn)做出重要貢獻。為進一步提升本市鄉(xiāng)村應(yīng)急處置能力，健全常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動態(tài)銜接的基層治理機制，提高本市鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，課題組以上海72個行政村（覆蓋9個涉農(nóng)區(qū)，含鄉(xiāng)村振興示范村、美麗鄉(xiāng)村示范村、經(jīng)濟相對薄弱村等不同類型）為樣本村，分別對村干部、村民和經(jīng)營主體進行了疫情期間工作生活情況、抗疫工作滿意度及疫情后發(fā)展趨勢研判等方面的問卷調(diào)查，共收回村干部有效問卷87份、村民480份、經(jīng)營主體177份。此外，還對部分樣本村開展了實地調(diào)研。

一、上海鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)對突發(fā)疫情的經(jīng)驗做法

（一）黨建引領(lǐng)夯實疫情防控組織基礎(chǔ)

面對此次疫情，各級黨組織和廣大黨員沖鋒在前，為有效遏制疫情傳播擴散、奪取疫情防控的全面勝利，織密織牢了防護網(wǎng)。一是下沉力量迅速夯實一線。為充實基層抗疫力量，廣大黨員果斷下沉，幫助解決群眾急愁難盼問題，70%的被調(diào)研村有下沉干部參與支持抗疫，寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn)建立點對點聯(lián)絡(luò)機制，每位分管領(lǐng)導(dǎo)結(jié)對2個村，結(jié)對村如有物資保障等方面的困難可以直接聯(lián)系鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)解決。二是黨員干部帶頭奉獻。被調(diào)研村干部和黨員平均每天的工作時間在16小時以上，有86.3%的村干部超過60天沒回家，在宣傳防疫知識、政策，解決物資保供、就醫(yī)配藥、組織核酸檢測等方面發(fā)揮出先鋒模范作用。但調(diào)研中村干部們均表示“作為黨員，這都不算事兒”。三是組織保障打通保供堵點。上級黨組織充分發(fā)揮組織優(yōu)勢，凝聚疫情防控“紅色力量”，做好穩(wěn)產(chǎn)保供，盤活因疫情阻斷的農(nóng)產(chǎn)品供銷渠道，為“兩新組織”辦實事、解難題。有89.3%的被調(diào)研經(jīng)營主體在疫情期間獲得過村黨組織或政府在防疫物資、生產(chǎn)資料、物流運輸?shù)确矫娴闹С趾蛶椭?。疫情期間，奉賢區(qū)委組織部牽頭成立“紅色幫幫團”，一方面由170名村書記與165名居民區(qū)書記形成合力，通過村書記“上單”、居民區(qū)書記“曬單”、居民自愿“下單”的形式，打通農(nóng)產(chǎn)品從田間送到社區(qū)的快速通道。另一方面區(qū)委組織部與區(qū)工商聯(lián)、區(qū)經(jīng)委聯(lián)合組建“云上”供需對接平臺，助力企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)提速增效。被調(diào)研村民對疫情期間村內(nèi)治理工作的滿意度達98%，被調(diào)研經(jīng)營主體對疫情期間治理工作的滿意度達96%。

（二）多元共治筑牢疫情防控社區(qū)防線

疫情期間，基層快速組織、凝聚并調(diào)動多元共治力量，形成政府主導(dǎo)，基層黨組織引領(lǐng)，本村村民帶頭，流動人口、社會組織和社會力量協(xié)同參與的抗疫新機制。一是村民“主人翁”意識有效發(fā)揮。此次疫情期間，部分村村民在黨組織的號召帶領(lǐng)下，不計報酬，義無反顧地投身于志愿活動中，有78.3%的被調(diào)研村民參與到了本村的志愿者服務(wù)活動中，其中，79%的村民協(xié)助核酸或抗原檢測、采樣，68%的村民參與了村內(nèi)巡邏和防疫工作，67%的村民參與了運送、分配物資。奉賢區(qū)迎龍村的“迎龍公益服務(wù)社”在應(yīng)急狀態(tài)下，快速轉(zhuǎn)化成一只有組織、有紀律、高效運轉(zhuǎn)的志愿者隊伍，協(xié)助開展防疫宣傳、衛(wèi)生清潔等工作。二是流動人口治理活力有力激發(fā)。部分村委會積極調(diào)動流動人口的治理力量，建立相應(yīng)的志愿者隊伍，有71%的被調(diào)研村疫情期間志愿者隊伍中有外來務(wù)工人員。閔行區(qū)蘆勝村在日常志愿活動中成立了“客家人”隊伍，此次疫情期間，原住民與“客家人”團結(jié)合作，實現(xiàn)“1+1＞2”協(xié)同效應(yīng)。三是社會組織和社會力量積極參與。部分與村級建立良好溝通交流機制的經(jīng)營主體，在疫情期間都主動“給人、給錢、給物”，全力保障應(yīng)急條件下的民生需求。有36%的被調(diào)研村疫情期間的食品和日用品來自于社會組織捐贈，21%來自于本村經(jīng)營主體捐贈，有87%的被調(diào)研經(jīng)營主體參與了所在地的抗疫活動。金山區(qū)待涇村與藍城集團開發(fā)“花開海上生態(tài)園”產(chǎn)業(yè)項目，此次疫情期間，集團不僅安排公司員工參與村內(nèi)志愿服務(wù)活動，還免費提供觀光車給醫(yī)務(wù)人員作為流動核酸點。

（三）網(wǎng)格治理織密疫情防控“安全網(wǎng)”

網(wǎng)格化治理是提升基層治理精細化水平的主要手段，是國家治理重心下移的重要載體。上海鄉(xiāng)村地域較廣，農(nóng)戶居住相對分散，道口較多，把控較難。基層干部均表示“網(wǎng)格管理做得好的村，這次疫情就控制得好”。部分村通過“網(wǎng)格”實現(xiàn)村內(nèi)人員管理全面覆蓋，信息在網(wǎng)格中即時響應(yīng)、服務(wù)在網(wǎng)格中精準送達。問卷調(diào)查顯示，98%的被調(diào)研村都已建立了網(wǎng)格化管理體系，將近80%的被調(diào)研村在網(wǎng)格化管理體系中實現(xiàn)了組織全覆蓋，并將黨建網(wǎng)格、管理網(wǎng)格、服務(wù)網(wǎng)格統(tǒng)籌整合運行。嘉定區(qū)華亭鎮(zhèn)從鎮(zhèn)域統(tǒng)籌劃分網(wǎng)格，凝聚各方合力共同抗疫，不定期組織網(wǎng)格聯(lián)絡(luò)員召開視頻例會，做到上情下達、下情上報。同時，建立通報機制，與職能部門保持溝通聯(lián)系，督促相關(guān)網(wǎng)格化工作得到有效落實。閔行區(qū)匯紅村建立“1215”戶聯(lián)網(wǎng)自治模式，即1個村干部包聯(lián)2個村組、1名黨員包聯(lián)5戶村民，結(jié)合“紅黑榜”制度，將村民自治表現(xiàn)計分“上墻”，激發(fā)村民自治動力。在疫情期間，依托成熟運行的自治模式，村民自覺遵守防疫要求，相互監(jiān)督執(zhí)行情況。

（四）數(shù)字技術(shù)提升疫情防控工作效能

數(shù)字化治理既能為鄉(xiāng)村治理科學(xué)性、時效性提供科技支撐，也能為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供新的方法路徑。疫情期間，通過采用二維碼、微信群等數(shù)字化手段，基層干部在消息傳達、信息登記等方面，擺脫了紙筆的繁瑣，提升了工作效率，也大大降低了近距離接觸而產(chǎn)生的交叉感染風(fēng)險。100%的被調(diào)研村都利用微信、有線電視等宣傳政策、發(fā)布通知。有84%的被調(diào)研村利用信息平臺進行人口管理、疫情信息統(tǒng)計。80%的村民享受到村內(nèi)數(shù)字化平臺或設(shè)施帶來的便利服務(wù)。實地調(diào)研中，部分村在疫情期間對數(shù)字化治理開展了創(chuàng)新和探索，實現(xiàn)了“花小錢、辦大事”，為應(yīng)急狀態(tài)下的鄉(xiāng)村治理賦能增效。寶山區(qū)毛橋村在抗疫初期就聯(lián)合周邊村建立了“配藥群”，將附近村鎮(zhèn)的藥店負責(zé)人加到一個微信群里，高效溝通配藥信息，減少不必要的時間精力浪費。寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn)工作人員開發(fā)小程序，解決村內(nèi)要重復(fù)批量幫老年人打印核酸碼的難題。復(fù)工復(fù)產(chǎn)階段，閔行區(qū)彭渡村在“彭渡村社區(qū)綜合服務(wù)平臺”中新增“出入申請”模塊，提供“復(fù)工出入申請”和“外出就醫(yī)申請”兩種在線服務(wù)，實現(xiàn)“線上申請”“線下放行”，動態(tài)掌握轄區(qū)企業(yè)和村內(nèi)人員的變化數(shù)量。

（五）積分制推動疫情防控提質(zhì)增效

部分村通過引入積分制，為無形的鄉(xiāng)村治理賦予了看得見、摸得著的價值，將疫情防控相關(guān)要求標準化、具象化，讓防疫工作可量化、有抓手，將鄉(xiāng)村基層疫情防控由“村里事”變成“家家事”，由“任務(wù)命令”轉(zhuǎn)為“激勵引導(dǎo)”。崇明區(qū)橫沙鄉(xiāng)創(chuàng)設(shè)“五福生態(tài)基金”（即幫扶金、助學(xué)金、自治金、共享金、風(fēng)尚金）管理制度，增強村民的獲得感和自覺性，激發(fā)鄉(xiāng)村自治動能。此次疫情期間，橫沙鄉(xiāng)動態(tài)調(diào)整積分的項目內(nèi)容，把“不扎堆、不聚集”“堅持防疫‘三件套’”“牢記防護‘五還要’”等內(nèi)容融入積分制，將積分獎勵與村民配合度相結(jié)合，取得了較好的抗疫成效。

二、新冠肺炎疫情防控背景下鄉(xiāng)村治理存在的問題與短板

總的來看，上海鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)較為牢固，但對標建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市地位相匹配的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體系，還存在一些短板弱項需要進一步提升。

（一）流動人口管理有待做細做深

隨著鄉(xiāng)村開放性不斷增強，流動人口占比不斷增加，40.7%的被調(diào)研村流動人口與本地人口數(shù)量出現(xiàn)倒掛。被調(diào)研村均已建立流動人口管理機制，但是大部分基層干部反映，流動人口管理仍是此次疫情期間工作的難點和重點。一是流動到鄉(xiāng)村居住的人口大部分收入較低，穩(wěn)定性較差，在鄉(xiāng)村地區(qū)多群租或租用非民房類房屋，易引起安全問題。二是對于不辦居住證的流動人口，只能靠增加協(xié)管員的走訪頻率來掌握人口信息，存在效率低、容易遺漏、不準確等問題。三是對于大多數(shù)流動人口而言，對居住地缺少歸屬感、認同感，與“原住村民”之間缺乏信任感。同時，居住地與流動人口還缺乏主動的聯(lián)系與溝通，較少建立流動人口常態(tài)化參與村級事務(wù)的機制，疫情期間難以調(diào)動流動人口力量共同參與。

（二）應(yīng)急意識及管理科學(xué)性有待加強

雖然被調(diào)研村均已建立應(yīng)對自然災(zāi)害和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案，70%的被調(diào)研村還將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置規(guī)范的相關(guān)內(nèi)容納入村規(guī)民約中，但面對此次突發(fā)疫情，大部分村還是難以快速有效地反應(yīng)及應(yīng)對。一是應(yīng)急意識亟待增強。部分村危機意識和應(yīng)急意識缺乏（有20%的被調(diào)研村反映引導(dǎo)村民遵守防疫舉措有難度），日常危機處置演練活動不足，存在應(yīng)急預(yù)案不夠具體完善、實踐性不強等問題。在應(yīng)急管理實踐中，應(yīng)急物資準備不充分，危機信息收集、判斷和處置的主動性與自覺性不足。二是應(yīng)急管理科學(xué)性不足。鄉(xiāng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動為基礎(chǔ)，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和危機處置的關(guān)系，但實踐中部分村應(yīng)急管理未能充分考慮鄉(xiāng)村自身特點，應(yīng)急措施缺乏科學(xué)性與合理性。

（三）鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生服務(wù)短板有待補齊

近年來，鄉(xiāng)村公共服務(wù)建設(shè)取得了顯著成效，但與鄉(xiāng)村振興和共同富裕的要求相比，與廣大農(nóng)民群眾的期盼相比，仍有不小差距。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然被調(diào)研村普遍有村衛(wèi)生室，但應(yīng)對突發(fā)疫情的人員配備、藥物儲備等方面均明顯不足。一是應(yīng)急情況下醫(yī)務(wù)人員數(shù)量不足、素質(zhì)偏低。被調(diào)研村日常都配備有村醫(yī)，在突發(fā)疫情下，部分村醫(yī)由鎮(zhèn)級統(tǒng)籌安排，公共衛(wèi)生服務(wù)人員緊缺，導(dǎo)致部分村內(nèi)無村醫(yī)支援抗疫。繁重的疫情防控工作，尤其是一些專業(yè)性較強的工作，如隔離、癥狀甄別、健康教育等要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部完成，部分村干部表示“（疫情）剛開始時，只說要隔離，怎么隔離？怎么做抗原？我也不是很清楚，還是很緊張的”。同時，村衛(wèi)生室從業(yè)人員整體年齡結(jié)構(gòu)偏大、學(xué)歷偏低、知識結(jié)構(gòu)老化、診療水平不高，不具備傳染病早期發(fā)現(xiàn)能力，難以滿足日益增長的鄉(xiāng)村居民健康需求。二是村衛(wèi)生室藥物儲備不足。鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源短缺，常用藥物、防疫物資等儲備有限，突發(fā)狀況下應(yīng)急能力一般。部分被調(diào)研村認為村衛(wèi)生室在疫情防控中并未發(fā)揮重要作用。

三、進一步提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平的對策建議

為進一步提升本市鄉(xiāng)村治理能力，聚力打造超大城市鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化樣板，做好全國鄉(xiāng)村的排頭兵、先行者，提出以下幾點建議。

（一）建立常態(tài)化聯(lián)絡(luò)機制，走好新時代黨的群眾路線

隨著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進入新階段，鄉(xiāng)村居民的需求日益多樣化、差異化，對走好新時代黨的群眾路線提出了更高要求。要加強黨建引領(lǐng)，調(diào)動一切可以依靠的力量，激發(fā)一切可以激發(fā)的活力，加強常態(tài)化溝通交流，促進形成各類社會主體多元化協(xié)同治理體制。一是加強黨建引領(lǐng)，嚴密組織體系。在深化市、區(qū)、鎮(zhèn)、村“四級聯(lián)動”中實現(xiàn)“同頻共振”，進一步堅持和固化黨員報到、干部下沉、領(lǐng)導(dǎo)包保機制。在深化“兩個覆蓋”中進一步打通基層治理“最后一公里”，深入抓好基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋，進一步做實網(wǎng)格黨建，把黨的領(lǐng)導(dǎo)傳導(dǎo)到基層治理的“神經(jīng)末梢”，把黨的工作觸角延伸到千家萬戶。二是加強常態(tài)化聯(lián)系服務(wù)。落實日常走訪聯(lián)系機制，在鎮(zhèn)、村黨員干部中開展“走百家門、知百家情、解百家難、暖百家心”活動，通過線上線下相結(jié)合等方式，定期走訪群眾，及時了解掌握社情民意。發(fā)揮資源共享和協(xié)同效應(yīng)，引導(dǎo)村級組織、本村村民、流動人口、社會組織等參與鄉(xiāng)村事務(wù)，形成多元主體間穩(wěn)定的鏈接形式和緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，構(gòu)建具有韌性、協(xié)同性、可修正性的鄉(xiāng)村治理體制。三是分類施策，加強流動人口管理。對于外來人口流動性較強的地區(qū)，考慮增加協(xié)管員的走訪頻率，或利用數(shù)字哨兵同步外來人員信息。如寶山區(qū)人口辦牽頭建立“寶山區(qū)農(nóng)村房屋租賃管理平臺”，以信息化平臺建設(shè)結(jié)合二維碼門牌等科技手段，助推鄉(xiāng)村出租房屋精準管理。對于外來人口流動性不強，或大部分流動人口已屬于常住人口的地區(qū)，以黨建為抓手，在“村規(guī)民約”等村級事務(wù)中充分給予流動人口話語權(quán)，增強互動，提升流動人口的“主人翁”意識。

（二）構(gòu)建平急高效銜接機制，提升鄉(xiāng)村應(yīng)急治理能力

當(dāng)前，鄉(xiāng)村應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件面臨新形勢，應(yīng)急管理面臨的復(fù)雜性和不確定性因素同時增加，應(yīng)急管理難度不斷加大。從此次新冠肺炎疫情防控實踐來看，需要進一步健全平急高效銜接機制，強化鄉(xiāng)村應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，加強社會動員能力，使得鄉(xiāng)村治理效能得以提升。一是健全快速應(yīng)急響應(yīng)機制。應(yīng)針對不同類型突發(fā)事件的特點和誘發(fā)因素，扎實做好鄉(xiāng)村應(yīng)急預(yù)警預(yù)案、風(fēng)險排查和安全防范工作。引導(dǎo)民眾理性看待突發(fā)災(zāi)害事件，加強演練和演習(xí)，強化民眾自救互救的意識和能力。做好應(yīng)急物資儲備和應(yīng)急力量準備，強化應(yīng)急狀態(tài)下的經(jīng)費保障。把平時強基固本與“戰(zhàn)時”高效動員結(jié)合起來，強化“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)化”機制，推動資源力量有效下沉支援、工作對象迅速變?yōu)楣ぷ髁α?。建立組織化和社會化相結(jié)合的動員機制，深化機關(guān)、企事業(yè)單位黨組織與村黨組織結(jié)對共建，推動黨員干部深入基層、定點聯(lián)系，形成上下聯(lián)動、深度融合、多元參與的大協(xié)作格局。二是提升鄉(xiāng)村應(yīng)急管理措施科學(xué)性。應(yīng)急措施的制定和執(zhí)行需要充分考慮鄉(xiāng)村地區(qū)的特點，結(jié)合鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人口結(jié)構(gòu)、文化環(huán)境等多重因素，避免“一刀切”，保證措施的科學(xué)化、合理化、精準化。如危機應(yīng)對中應(yīng)加強對鄉(xiāng)村特殊人群的關(guān)注與保護、對正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障等。

（三）補齊鄉(xiāng)村社會保障短板，扎實推進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變化，鄉(xiāng)村社會保障需求也在不斷豐富和變化。加快補齊鄉(xiāng)村社會保障短板，應(yīng)從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度一體化推進，健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制機制，推動公共服務(wù)、社會事業(yè)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋。同時發(fā)揮政策穩(wěn)定收入作用，擴大農(nóng)民就近就地就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會，扎實推動共同富裕，促進鄉(xiāng)村全面振興。一是提升公共衛(wèi)生服務(wù)能力。鄉(xiāng)村公共服務(wù)是全面建成小康社會的弱項，在統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展中，應(yīng)以提升鄉(xiāng)村綜合應(yīng)急能力為重點，加快提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)質(zhì)量。一方面對最貼近村民就醫(yī)需求的村衛(wèi)生室，可通過加強培訓(xùn)，著力發(fā)揮好“哨點”和“探頭”作用，以村為單位，提高基層的疫情防控教育和早期識別能力。另一方面，因地制宜建立區(qū)鎮(zhèn)村三級公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲備制度，對常規(guī)的防控物資進行必要的“流動式”儲備，包括藥品、醫(yī)療設(shè)備、防護物資等。二是促進經(jīng)營主體和農(nóng)民持續(xù)增收。疫情沖擊下已經(jīng)形成的收入損失不可挽回，要確保農(nóng)民持續(xù)增收，必須在穩(wěn)定收入來源的基礎(chǔ)上推動農(nóng)民增收提速。對于外出務(wù)工農(nóng)民，要幫助農(nóng)民工盡快回到工作崗位或找到新的工作，加強農(nóng)民工輸出地與輸入地對接，做好點對點、區(qū)對區(qū)、一站式輸送返崗工作，消除不合理的流動限制；對于滯留在鄉(xiāng)的農(nóng)民，要提供更多就近就地就業(yè)機會，加快設(shè)立公益性崗位，重點安置低收入和貧困家庭、優(yōu)撫對象的勞動力。加大新型職業(yè)農(nóng)民、致富帶頭人培訓(xùn)，將有意愿返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民為重點培育對象。對于經(jīng)營主體，要為提高農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營效益提供支撐，在資金、涉農(nóng)項目支持、規(guī)范化發(fā)展指導(dǎo)、提供市場信息或銷售渠道、促進產(chǎn)銷對接等方面提供幫助，帶動小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，與村民之間構(gòu)建緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟增長和農(nóng)民穩(wěn)定增收。