數(shù)字賦能精細(xì)化治理
——以環(huán)境 “兩法銜接”機(jī)制完善為例的分析

浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院 胡倩倩

新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)成為我國全面推進(jìn)依法治國的重要戰(zhàn)略部署，各級(jí)、各部都相繼出臺(tái)了關(guān)于環(huán)境保護(hù)的政策決定和具體規(guī)定，生態(tài)環(huán)境正逐步恢復(fù)，但我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善從量變到質(zhì)變的拐點(diǎn)還沒有到來，現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境改善總體上還是中低水平。生態(tài)環(huán)境問題的高度不確定性、隱蔽性、長期潛伏性及其成因復(fù)雜性給環(huán)境治理帶來的挑戰(zhàn)和壓力日益嚴(yán)峻，面對(duì)不斷變化著的生態(tài)環(huán)境形勢，及時(shí)調(diào)整不適應(yīng)發(fā)展的治理體系與能力，加快解決環(huán)境問題和滿足人民群眾對(duì)美好環(huán)境的訴求要不斷推進(jìn)生態(tài)環(huán)境精細(xì)化治理。生態(tài)環(huán)境治理是指對(duì)人類生產(chǎn)生活過程中已經(jīng)或即將造成的生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象所采取的一種預(yù)防和治理措施，旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境治理精細(xì)化的特質(zhì)體現(xiàn)在具體的理念與實(shí)踐之中，其理論基礎(chǔ)是治理理論，生態(tài)環(huán)境精細(xì)化治理是建立在生態(tài)環(huán)境治理基礎(chǔ)之上，將精細(xì)化理念引入環(huán)境治理的全過程。在數(shù)字化時(shí)代，將“數(shù)字化”作為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理精細(xì)化的載體，構(gòu)建推動(dòng)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的合理路徑，促進(jìn)環(huán)境治理精細(xì)化的政策形成，依托數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。當(dāng)下正值“十四五規(guī)劃”開局之年，在十四五社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)里，綠色生態(tài)作為其中一個(gè)重要類別彰顯了國家對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理問題的高度重視。

一、環(huán)境“兩法銜接”的現(xiàn)實(shí)困境

2014年1月，習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上指出:“現(xiàn)在有一種現(xiàn)象，就是在環(huán)境保護(hù)、食品安全、勞動(dòng)保障等領(lǐng)域，行政執(zhí)法和刑事司法存在某些脫節(jié)，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，法律威懾力不夠，健康的經(jīng)濟(jì)秩序難以真正建立起來?！盵1]行政執(zhí)法與刑事司法相銜接，簡稱“兩法銜接，是指檢察機(jī)關(guān)會(huì)同公安機(jī)關(guān)和有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)探索實(shí)行的旨在防止出現(xiàn)有案不移、有案難移、以罰代刑，及時(shí)將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪案件移送司法機(jī)關(guān)處理的工作機(jī)制。環(huán)境“兩法銜接”機(jī)制作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要抓手，雖然被寄予高度希望能有效應(yīng)對(duì)實(shí)踐中環(huán)境污染類案件“四多四少”現(xiàn)象，卻也同樣面臨法條規(guī)定與實(shí)踐操作的巨大鴻溝問題。

在實(shí)踐中，或基于地方政府利益和部門利益的被動(dòng)性及自利性考量，或基于案件移送標(biāo)準(zhǔn)、程序機(jī)制不明，或基于行政執(zhí)法與刑事訴訟之間天然的程序嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)不一，使得執(zhí)法實(shí)踐中缺乏移送動(dòng)力且移案成功率低，大量本應(yīng)接受司法審判的環(huán)境犯罪案件止步于執(zhí)法環(huán)節(jié)，導(dǎo)致環(huán)境犯罪追訴很難，難以追究環(huán)境污染者的刑事責(zé)任，無法起到很好地威懾與預(yù)防環(huán)境犯罪的作用。近年來，環(huán)境行政立法和刑事立法工作取得了巨大突破，公檢法司等機(jī)關(guān)在環(huán)境案件執(zhí)法司法的信息共享、案情通報(bào)、案件移送等方面取得了一定成績。[2]近年來，我國環(huán)境犯罪的辦案數(shù)量有所增加，但依然有限，環(huán)境行政處罰與環(huán)境刑事判決在數(shù)量與比例上的嚴(yán)重失衡，意味著大量環(huán)境涉罪案件仍然被拒之于刑事司法大門之外，不少犯罪分子亦僥幸逃脫刑事追究，這與環(huán)境司法保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求明顯不相適應(yīng)。[3]環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法作為生態(tài)環(huán)境治理的兩種重要手段，兩種治理手段的協(xié)同運(yùn)作是我國生態(tài)文明建設(shè)的根本法治保障。[4]因此，完善環(huán)境“兩法銜接”機(jī)制，依法懲治環(huán)境犯罪行為，切實(shí)保障公民環(huán)境權(quán)益，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)就成為當(dāng)前必須解決好的重要問題。

二、“兩法銜接”無法真正發(fā)揮實(shí)效的原因

“兩法銜接”機(jī)制無法發(fā)揮實(shí)效的原因主要包括以下幾點(diǎn)：一是案件移送障礙多。移送案件程序復(fù)雜，加大移送失敗率；環(huán)境犯罪入罪門檻高、立法銜接不足，在我國構(gòu)成環(huán)境刑事犯罪，除了違反環(huán)境行政法外，還需要滿足其他構(gòu)成要件，行為人實(shí)施污染或破壞環(huán)境行為往往是受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，主觀方面通常表現(xiàn)為間接故意，再加上環(huán)境污染問題的專業(yè)性、隱蔽性和時(shí)效性，使得此類犯罪的因果關(guān)系認(rèn)定及主觀過錯(cuò)證明十分困難，公安機(jī)關(guān)不太容易立案。二是證據(jù)轉(zhuǎn)換銜接不暢，現(xiàn)行法律關(guān)于言詞證據(jù)的銜接與轉(zhuǎn)換規(guī)則以及行政執(zhí)法過程中收集到的證據(jù)材料移送給刑事司法機(jī)關(guān)后如何處理的明確規(guī)定，理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)此尚無統(tǒng)一定論。三是行刑銜接缺乏系統(tǒng)化、規(guī)范化、常態(tài)化和長效化工作機(jī)制。四是檢察監(jiān)督本應(yīng)發(fā)揮的功能未能充分發(fā)揮，常常顯得滯后和被動(dòng)，究其原因，一是信息不對(duì)稱；二是缺乏剛性移案監(jiān)督手段；三是授權(quán)支撐不足，缺乏對(duì)案件偵辦的過程性監(jiān)督；四是未充分發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢以指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)偵查取證，也未能發(fā)揮好法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)力制衡作用。行政權(quán)與司法權(quán)存在著天然的結(jié)構(gòu)性矛盾，尤其是在環(huán)境司法領(lǐng)域，如行政機(jī)關(guān)以污染環(huán)境行為已被依法追究刑事責(zé)任而不再對(duì)其作出相應(yīng)行政處罰決定，而檢察機(jī)關(guān)可能因行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)致使被破壞生態(tài)環(huán)境未能得到及時(shí)修復(fù)而被檢察院提起行政公益訴訟；再如當(dāng)下全國各地各級(jí)法院基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要紛紛探索創(chuàng)造性的責(zé)任承擔(dān)方式，而類似于補(bǔ)種復(fù)綠、增殖放流、土地復(fù)墾等執(zhí)行措施并不是以窮盡所有行政救濟(jì)手段為前提的，兩者間的職能由互補(bǔ)演變?yōu)榛ハ嗳〈?，一直處于相?duì)強(qiáng)勢地位的行政權(quán)因恐被僭越而排斥司法權(quán)，進(jìn)而怠于配合協(xié)調(diào)，導(dǎo)致移送程序運(yùn)行不暢。

三、數(shù)字化轉(zhuǎn)型引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境治理精細(xì)化的進(jìn)路---以完善環(huán)境“兩法銜接”機(jī)制為例

為精準(zhǔn)定位數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下我國生態(tài)環(huán)境治理的方向和路徑，國家率先從制度層面推動(dòng)社會(huì)治理的環(huán)境轉(zhuǎn)向。十七大報(bào)告提出生態(tài)文明建設(shè)是我國環(huán)境治理進(jìn)入新的發(fā)展階段；黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位的一體”總布局；十八屆三中全會(huì)提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的深化改革總目標(biāo)。此后，圍繞治理現(xiàn)代化的一系列舉措全面展開:十八屆五中全會(huì)將生態(tài)文明建設(shè)納入“十三五”規(guī)劃,釋放出國家治理的環(huán)境導(dǎo)向；黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)環(huán)境治理的制度體系做出戰(zhàn)略部署,提出“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo),并進(jìn)一步明確了堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的總體要求。中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳2020年印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》中,指出要實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化，健全體系內(nèi)容，落實(shí)主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)主體良性互動(dòng)。從國家推進(jìn)環(huán)境治理體系建設(shè)的歷史路徑來看，環(huán)境治理正在成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主流話語。全面闡述了環(huán)境治理體系的構(gòu)建方案，對(duì)中國環(huán)境治理的發(fā)展趨勢具有現(xiàn)實(shí)性的指向意義。[5]可見，環(huán)境治理體系現(xiàn)代化已經(jīng)成為國家治理體系現(xiàn)代化的重要指標(biāo)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

生態(tài)環(huán)境治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是指通過應(yīng)用大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)，建立起多層次、多領(lǐng)域、全范圍縱橫貫通的現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系和靈敏的反應(yīng)機(jī)制，為政府高效、及時(shí)、科學(xué)、精準(zhǔn)化決策提供了有力的技術(shù)支撐，促使政府對(duì)環(huán)境的治理模式由傳統(tǒng)粗放式管理過渡至精細(xì)化治理。[6]生態(tài)環(huán)境部于2021年1月出臺(tái)了《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》，明確提出要強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，并強(qiáng)調(diào)兩法相銜接的制度構(gòu)建。兩法的有效銜接對(duì)全面提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能，切實(shí)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量可以起到關(guān)鍵性作用。因此，充分釋放環(huán)境“兩法銜接”在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的動(dòng)能，為生態(tài)文明建設(shè)提供法治保障尤為緊要。

（一）統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源：推動(dòng)行刑銜接工作信息共享平臺(tái)規(guī)范管理

環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制的有序運(yùn)轉(zhuǎn)離不開案件信息的及時(shí)傳遞與有效交互。暢通信息獲取渠道，實(shí)現(xiàn)信息來源多元化。建立全國范圍內(nèi)的開放性信息實(shí)時(shí)共享平臺(tái)，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)作為推動(dòng)環(huán)境“兩法銜接”的引擎，注重業(yè)務(wù)融合，實(shí)現(xiàn)多部門間執(zhí)法、司法信息互通。以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境精準(zhǔn)治理為目標(biāo)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，構(gòu)建起環(huán)境犯罪案件立案、撤案、行政處罰、案件移送、監(jiān)督立案、批準(zhǔn)逮捕、提起公訴、裁判結(jié)果等全流程信息共享平臺(tái)，實(shí)時(shí)化追蹤環(huán)境刑事犯罪案情進(jìn)展，力求做到問題、時(shí)間、區(qū)位、對(duì)象和措施精準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)污染精準(zhǔn)溯源和靶向治理提供支撐。統(tǒng)一案件移送標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范信息錄入范圍、明確移送材料清單、規(guī)范包括通知形式、數(shù)據(jù)錄入時(shí)限等移送程序，最重要的是明晰各機(jī)關(guān)在信息共享中的責(zé)任，杜絕信息選擇性錄入、錄入不及時(shí)等不規(guī)范現(xiàn)象。

案件信息共享是解決“兩法銜接”的重要突破口，不僅能明確案件移送的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，還能成為司法機(jī)關(guān)提前介入的范圍與標(biāo)準(zhǔn)。[7]以一體化智能化環(huán)境信息共享平臺(tái)為基礎(chǔ)支撐，全方位串聯(lián)各類多業(yè)務(wù)跨部門溝通協(xié)作，完善環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接配合機(jī)制。充分發(fā)揮生態(tài)大數(shù)據(jù)的有力支撐作用，通過“兩法銜接”信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境違法犯罪案件信息的及時(shí)傳遞與互動(dòng)交流，建立起聯(lián)席會(huì)議、常設(shè)聯(lián)絡(luò)員、雙向案件咨詢、聯(lián)合調(diào)查、聯(lián)合培訓(xùn)、信息發(fā)布等配套保障制度，提高辦理環(huán)境刑事案件的質(zhì)效，多方聯(lián)動(dòng)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化。

（二）數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一：明確證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則和規(guī)范證據(jù)收集程序

環(huán)境執(zhí)法證據(jù)如何轉(zhuǎn)換為司法證據(jù)，是環(huán)境“兩法銜接“機(jī)制面臨的又一現(xiàn)實(shí)難題，證據(jù)轉(zhuǎn)化最重要的是信息共享和程序規(guī)范問題。上文提及案件信息共享平臺(tái)猶如一個(gè)“中介”，歸集來自各數(shù)源單位的數(shù)據(jù)，再通過平臺(tái)共享給使用單位，滿足各部門的數(shù)據(jù)信息需求，充分釋放其價(jià)值。實(shí)踐中環(huán)境“兩法”的證據(jù)銜接面臨的難題之一就是環(huán)境執(zhí)法階段獲取的證據(jù)材料如何作為刑事司法階段的證據(jù)使用及立法沒有列舉的證據(jù)類型能否作為證據(jù)使用。[8]對(duì)此，應(yīng)成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查，以實(shí)踐操作為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)證據(jù)轉(zhuǎn)換的有效銜接，制定證據(jù)移送、銜接標(biāo)準(zhǔn)；明確不同種類證據(jù)轉(zhuǎn)化的審查標(biāo)準(zhǔn)，如區(qū)分電子數(shù)據(jù)與物證、書證等實(shí)物證據(jù)及詢問筆錄、調(diào)查筆錄等言詞證據(jù)的“分類轉(zhuǎn)化”規(guī)則。另一困境則是證據(jù)的收集主體不同導(dǎo)致轉(zhuǎn)化困難，如在多部門聯(lián)合執(zhí)法情況下應(yīng)該由誰進(jìn)行收集與固定各類證據(jù)的問題，兩個(gè)主體在社會(huì)功能及價(jià)值導(dǎo)向上存在明顯差異，必然導(dǎo)致證據(jù)銜接轉(zhuǎn)化不暢，諸如此類問題若得不到有效化解將嚴(yán)重制約環(huán)境司法功能的充分發(fā)揮。因此，要設(shè)置統(tǒng)一的證據(jù)審查規(guī)則，規(guī)范行政機(jī)關(guān)取證程序、注重證據(jù)轉(zhuǎn)化的雙向咨詢、強(qiáng)化證據(jù)審查力度，對(duì)證據(jù)進(jìn)行形式審查和實(shí)質(zhì)審查，確保證據(jù)轉(zhuǎn)化的有效銜接。

（三）檢察智慧監(jiān)督：檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境“兩法銜接”中的優(yōu)勢發(fā)揮

發(fā)揮行政檢察監(jiān)督的作用，要把握好主動(dòng)介入與審慎出擊之間的平衡，避免隨意性。一是合適的介入時(shí)機(jī)，行政監(jiān)督的范圍不是漫無邊界的，應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)正常的執(zhí)法秩序；但是在涉及公共環(huán)境利益受損以及私益受損且無人救濟(jì)但有危及公共利益緊迫性的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該選擇強(qiáng)勢介入，堅(jiān)持有限監(jiān)督。二是恰當(dāng)?shù)慕槿胧侄危痉?quán)不宜過多地干預(yù)行政執(zhí)法權(quán)，重點(diǎn)是發(fā)揮指導(dǎo)作用，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)迅速展開調(diào)查，偵查取證、遇有重大社會(huì)影響或復(fù)雜疑難的案件時(shí)組織召開聯(lián)系會(huì)議，商討部門間協(xié)作事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)的有效監(jiān)督；但若遇到地方干預(yù)、信息被人為阻隔等問題，為避免關(guān)鍵證據(jù)滅給生態(tài)環(huán)境造成不可修復(fù)的損失，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)迅速介入并采取通報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)等強(qiáng)硬手段。在監(jiān)督方法上，既要注意嚴(yán)格依法，遵循法定程序、使用法定手段，不得干擾行政執(zhí)法機(jī)關(guān)正常的執(zhí)法程序。

各機(jī)關(guān)在環(huán)境行刑銜接工作中均各有所長，各自領(lǐng)域均有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，通過增強(qiáng)各機(jī)關(guān)之間的互信來完善協(xié)調(diào)配合機(jī)制。爭取在事中就發(fā)揮好監(jiān)督作用，在法律層面賦予檢察院監(jiān)督調(diào)查權(quán)、監(jiān)督?jīng)Q定權(quán)和監(jiān)督處罰權(quán)，提升監(jiān)督實(shí)效。檢察監(jiān)督是聯(lián)結(jié)行政內(nèi)部監(jiān)督與法院監(jiān)督的重要橋梁，是直接面向行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重視檢察監(jiān)督，在“兩法銜接”過程中發(fā)揮前期介入作用，緩解案多人少的現(xiàn)實(shí)困境，避免將問題復(fù)雜化，提高工作效率。在案件行刑銜接不暢時(shí)，發(fā)揮行政檢察的靈活性。積極爭取財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的支持，保障經(jīng)費(fèi)，深入開展調(diào)查研究，為現(xiàn)實(shí)中存在的鑒定難等問題提出可行解決方案，減輕一線辦案壓力。

四、結(jié)語

數(shù)字技術(shù)的迭代發(fā)展和普及應(yīng)用推動(dòng)人類社會(huì)進(jìn)入深度數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程，這不僅體現(xiàn)為數(shù)字技術(shù)推動(dòng)各個(gè)領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)的業(yè)態(tài)創(chuàng)新，更體現(xiàn)為國家治理順應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型要求走向數(shù)字治理的整體性變革。[9]從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講，就是要把數(shù)字化轉(zhuǎn)型視為一個(gè)整體，通過統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源配置進(jìn)行跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)均衡發(fā)展。[10]生態(tài)環(huán)境精細(xì)化治理是對(duì)傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗(yàn)化治理模式的反思和修正，[11]現(xiàn)代環(huán)境治理要充分運(yùn)用數(shù)字技術(shù)和精細(xì)化理念，打破數(shù)據(jù)壁壘，解決生態(tài)環(huán)境治理中嚴(yán)重的信息不對(duì)稱、“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”等問題，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)賦能環(huán)境治理以提高生態(tài)環(huán)境治理的效能及科學(xué)精準(zhǔn)度和社會(huì)認(rèn)可度。