流動人口精準治理的實現(xiàn)路徑和理論邏輯
——基于武義縣“賓館式”管理的分析

中共武義縣委黨校 陶曉瑜

一、問題的提出

學者們對流動人口展開過多維視角的研究，無論是經(jīng)濟學、人口學、社會學抑或管理學的研究，都對認識、澄清流動人口管理與服務等相關問題大有裨益，我國學術界則是從20世紀80年代初開始關注這個問題，從流動人口本身的特點、形成要素、流動人口管理、對城鎮(zhèn)化的影響等方面進行了研究探討。隨著“治理理論”的興起，學者開始探討政府與市場、政府與社會、政府與公民這三對基本關系，從流動人口的管理轉變?yōu)榱鲃尤丝谥卫?，反思流動人口對社會治理帶來的問題和挑戰(zhàn)，流動人口治理逐漸成為公共管理的一個重要價值理念和實踐追求。在政府層面，黨的十八大以來，隨著國家治理體系的不斷發(fā)展和完善，對流動人口這個群體的社會貢獻及特性的認知更加的系統(tǒng)、全面和科學，該群體共享社會改革發(fā)展成果的內容與形式也隨著這種認識的全面而不斷豐富，各地也不斷創(chuàng)新涌現(xiàn)出有效的流動人口治理形式載體，實現(xiàn)了治理能力穩(wěn)步提升。

但盡管如此，我們仍需清醒認識，身處城市的流動人口依然是整個城市治理，特別是基層社區(qū)的治理中極易被忽視的群體。與此同時，大量人口的無序流動，會帶來一系列的社會風險，這一點在近幾年疫情暴發(fā)的特殊情境中，可以更加深刻地體會到。特別是在流動人口密集的中型城市，由于城市能級、政府管理、人口自身素質等都無法與北上廣等早發(fā)大型城市相媲，導致該群體有時仍無法享受與其貢獻相匹配的公共服務、資源，在危機突發(fā)時也因思想認知不足、信息獲取不足等問題無法獲得公正對待。

因此，無論平常時期還是面臨社會突發(fā)公共危機，無論從城市治理的角度，還是流動人口享有社會資源和進行社會參與的角度看，以問題為導向推動流動人口精準治理都顯得尤為必要。

近年來，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，武義縣作為江浙地區(qū)一個以工業(yè)為主的發(fā)展縣，外地人口大量涌入，社會治理壓力激增，政府職能亟待轉型。連續(xù)數(shù)年30余萬人口的小縣，外來人口超20萬，2021年全縣累計登記流動人口22萬余人，截至12月31日，登記在冊流動人口21萬余人。許多工業(yè)區(qū)周邊村莊中居住的外來人口數(shù)遠超本村人口數(shù)，有些高達4倍，甚至5倍以上。自2020年開始，武義對全縣1.6-1.7萬幢出租房，11-12萬間房實行“賓館式”管理，納入平臺統(tǒng)一管理，通過“人來登記、人走注銷”的賓館管理模式，實現(xiàn)“以房管人”零遺漏?！百e館式”管理以行政村為網(wǎng)格，并采取審核前置、智能守門、精準智控等一系列做法，對流動人口進行精準治理，該實踐通過治理的邏輯轉變，逐步改變原有的人口管理模式，不斷促進政府行政范式轉型。

二、“賓館”式管理的實踐路徑

（一）流動人口治理之痛

1.傳統(tǒng)治理結構中流動人口治理之問

流動人口一般通過兩條主線與所在城市互動，一條是“個人-職業(yè)生活-城市”，另一條是“個人-私人生活-城市”，隨著社會“流動”不斷增強，“單位”概念不斷弱化，以及不斷加速的城市發(fā)展進程，導致就業(yè)單位的社會治理功能逐漸弱化。流動人口穩(wěn)定性偏低，依單位而居的情況基本消失，且企業(yè)更加注重員工是否能開創(chuàng)經(jīng)濟效益或帶來技術管理創(chuàng)新，不再會對員工私生活多加干涉，都是原先作為重要治理主體的單位在現(xiàn)行的治理實踐中功能逐漸萎縮，甚至缺位的原因。加之，企業(yè)、政府機構改革進入深水區(qū)，從企業(yè)和政府剝離出的部分社會和服務職能，大部分下沉轉移到社區(qū)及村一級的行政單元中。與此同時，個人生活不斷“原子化”、陌生化，公共價值不斷受到?jīng)_擊而逐漸消逝。流動人口被本地人當作“外地人”參與治理的話語權、機會與渠道不足，邊緣化嚴重。

2.傳統(tǒng)行政范式中流動人口治理之問

流動人口管理一般用以傳統(tǒng)社會管理方式，基本上承襲傳統(tǒng)的社會管理體制，隨著城市化建設不斷加速，社會治理的標準不斷提升，傳統(tǒng)的流動人口管理方式已漸漸無法適應時代需求。主要表現(xiàn)為，一是行政架構管理不靈活，重“條”輕“塊”，各部門條線的執(zhí)法處罰權責清晰，但作為管理單元格的社區(qū)、村則權限不足，造成條塊分割、多頭管理、權限分散。若各行政部門之間溝通協(xié)作暢通不足，固守自身利益不配合社區(qū)工作時，則很容造成流動人口的管理與服務的“越位”“缺位”“不到位”現(xiàn)象，造成部門花費大量的精力、物力和財力，卻仍得不到百姓認可的尷尬局面。二是行政行為方式效果不佳，重“被動防范式”管理，輕“主動服務型”管理，極易導致成本高、實效低的局面，形成管理缺乏良性循環(huán)和流動人口響應度低等問題。三是行政參與不足，未能成良好的全社會共同參與管理的運行機制，很大程度上仍然是游離于社會和市場之外的管理格局，公安機關長期處于“孤軍作戰(zhàn)”和“單打獨斗”的境地。

（二）“賓館式”管理的實踐運作

1.建立村級治理網(wǎng)格：讓流動人口“有跡可循”

流動人口“賓館式”管理，采取以行政村地域范圍來劃分網(wǎng)格，通過新居民管理新方法，搭建新居民服務管理系統(tǒng)，建立“以房屋管人，以服務管人”工作機制，將一間間零散的出租房作為“客房”納入平臺統(tǒng)一管理，形成疏密有致、穿梭有節(jié)的農村流動人口治理網(wǎng)格。并在治理過程中不斷優(yōu)化技術、形式、內容、結構，打破原有相關事務部門之間信息屏蔽、條塊分割、相互推責、反應滯后的壁壘。

其一，在原先公安流動人口數(shù)據(jù)基礎上，拉網(wǎng)式排查，做到租用房屋和租用人員兩個“底數(shù)清”，全面排摸流動人口居住、出入等人、地、事、組織等信息。其二，村主任為村級網(wǎng)格聯(lián)絡員，設立“賓館”前臺登記員，對上傳遞信息，對下了解和核查動向、訴求、困難并促進最終解決，推進流動人口治理各個主體之間的溝通、銜接與協(xié)調合作，實現(xiàn)基層各線、各部門及治理相關事務能在村級網(wǎng)格內兼容互動。其三，將村居民服務中心設置成賓館“前臺”，發(fā)布《武義縣推進房屋租用“一件事”“最多跑一次”改革實施方案》，極大便利了租客和房東，一站式解決，實現(xiàn)房屋租用一站式聯(lián)辦、一體化服務。其四，“人來登記、人走注銷”的管理模式，流動人口信息采集不斷走向規(guī)范和完善，一定程度解決了以往信息采集缺失、重復、不完整、更新不及時等問題，實現(xiàn)“以房管人”零遺漏。新居民服務管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)最終進入縣大數(shù)據(jù)局，各相關部門在獲得權限后，可提取相關數(shù)據(jù)，打破數(shù)據(jù)信息壁壘。

2.下沉治理資源：讓流動人口有資源可用

流動人口“賓館式”管理，在房東層面，不但起到了優(yōu)質免費“房屋中介”的作用，減少了房東因房屋空置而到處廣告的麻煩。更是從源頭上遏制了因房租惡意拖欠導致的矛盾糾紛，免去了因出租房屋帶來的各種糟心事、煩心事。在租客層面，則是通過前置審核和分色建檔建立“準入機制”對租房進行分類改造，根據(jù)房屋質量、消防是否達標等分為綠色、黃色、紅色三個檔次，符合標準可直接出租的為綠色，整改后可出租的為黃色，存在嚴重隱患不能出租的為紅色，提升租客的安全和舒適性。并以房屋為單位建立“一戶一檔”民情檔案，積極鼓勵并創(chuàng)造條件推進新居民履行本地居民義務，享受本地居民權利，實現(xiàn)“管理”與“服務”并重，積極幫助新居民融入本地生活。打造房屋租用“網(wǎng)上辦”“掌上辦”模式，激發(fā)租客參與治理的指數(shù)和意愿，收集其當前駐留和發(fā)展的需求和需要，再與各事務部門溝通，實現(xiàn)公共產品、服務及資源與村流動人口特征相匹配，加快資源配置與下沉。

3.拓寬社會參與：實現(xiàn)流動人口治理共建共治

流動人口“賓館式”管理，一方面推出《關于加強全縣居民服務管理工作的實施意見》推進新老居民同步、同等服務，不斷擴大新居民的社會參與，激發(fā)他們在居住地共建共治的愿望及能力。另一方面增強村級組織對新居民的吸引力和聚合力，把優(yōu)秀流動人口納入村級管理人才，樹立新居民模范典型人物，發(fā)揮引領模范帶動示范作用。在此基礎上，在流動人口聚集村，拓展訴求表達和輿情匯集渠道，增強其對所在村莊公共事務的知情權、話事權和監(jiān)督權。其次，發(fā)展流動人口公益、志愿組織，通過地緣關系、民族、行業(yè)等為紐帶把流動人口聯(lián)結起來，發(fā)展流動人口“受助者”及“助人者”的雙重身份，開展“老娘舅”活動，在村級公益事業(yè)的有益補充和有效幫手。

三、政府行政范式轉型和機制突破的實現(xiàn)邏輯

“賓館式”管理實現(xiàn)對流動人口精準治理的實質是基層政府行政范式的轉型，是精準治理思維的應用，是治理機制與原理的突破與創(chuàng)新，其中有著理念、實踐和行為三重實現(xiàn)邏輯。

（一）理念邏輯：從“管理”之嚴轉向“治理”之善

政善治，事能善?！百e館式”管理的出現(xiàn)是政府對流動人口治理從以“管”代“治”，管雖有余，但“理”不足、服務欠缺，開始逐步向“治理”轉型，是基層治理摸索著走向善治的實證案例。我們可發(fā)現(xiàn)，該治理模式遵從了兩個“從善”原則，一是治理主體之“善”，在基層政府抓牢抓總的前提下，促進治理主體多元化，促進流動人口從“局外人”逐漸轉變?yōu)椤皡⑴c者”，激發(fā)企業(yè)、社會、村級組織、流動人口自身參與其中。二是治理結構之“善”，在制度設定時著眼于改變以往依靠政府行政單一力量自上而下解決相關事務和問題的狀況，推動往常治理單相度、命令式的垂直管理模式向多維度、扁平化、網(wǎng)格化治理模式轉變，激起主體活力，鼓勵村一級的基層主體創(chuàng)新，強化信息、動態(tài)、共享、治理資源傾斜下沉，嘗試構建出流動人口善治、共治的良好生態(tài)結構。

（二）實踐邏輯：從統(tǒng)一粗放轉向循因精細

“城市管理應該像繡花一樣精細。城市精細化管理，必須適應城市發(fā)展。”把好事把好作為治理實踐的目標，精細、精準自然而然成為“賓館式”管理這個治理載體的實施要求。其一，因地制宜考慮武義縣流動人口流入地、流出地、個體特征、同籍聚居情況、行業(yè)分布情況等，實施差異化治理，充分把握主體和對象的特性和發(fā)展需要。其二，以村網(wǎng)格，化問題的被動應對為主動解決。村作為最小治理網(wǎng)格，實現(xiàn)治理資源下沉，集聚至網(wǎng)格，治理職權明確，分配至網(wǎng)格，信息化、智能化、大數(shù)據(jù)治理手段應用，實施至網(wǎng)格，構建出流動人口網(wǎng)格治理體系。并與相關的政策和治理事務鏈接，在網(wǎng)格內順暢貫穿，讓被動管理真切轉化為主動治理。其三，居民服務管理站的出現(xiàn)讓管理對象有地可訴，實現(xiàn)問題主動提交，讓流動人口治理聚焦真需求，發(fā)現(xiàn)真問題。

（三）行為邏輯：從“經(jīng)驗”治理轉向“智慧”治理

“智慧”治理是治理的必然之路。以村級為端口登記的新居民服務管理系統(tǒng)為流動人口治理搭建了實時更新的數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)了信息實時精準采集，公安等部門可以根據(jù)平臺數(shù)據(jù)進行研判，對時間段內的人口數(shù)量、類型、來源、流向、活動規(guī)律、發(fā)展態(tài)勢等了如指掌。新居民服務管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集后進入大數(shù)據(jù)局，其他單位獲得權限后共享，輔助其他基層綜合治理決策，預警流動風險，在一定程度上減少重復的基層治理工作，有效驅動流動人口基層治理現(xiàn)代化。如若對居民服務管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)、管理機制等再加以完備，可以不斷推動公共產品及資源對流動人口的可及性，在就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會參與等流動人口生存與發(fā)展的痛點、難點問題，促進流動人口在基層的智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧就業(yè)等，不斷提升政府的民生服務能力。

四、結論

綜上所述，治理主體和治理理念的轉變是現(xiàn)今改變政府治理傳統(tǒng)行政模式和提升基層治理有效性的關鍵。在實踐流動人口精準治理思維時，有意識地將治理重心下移，并形成縱向良性互動、橫向分工合理的科學行政架構。本文以“賓館式”管理的治理載體的運作來闡述流動人口精準治理的實踐機理和路徑，為基層流動人口治理和社會綜治的發(fā)展和提升展示出一個實踐樣本。這一樣本設置了功能清晰、口徑一致的治理工作模塊，并強調參與主體的多維互動關系，促使流動人口治理有跡可循，治理資源精準下沉，在一定程度上實現(xiàn)治理主體由政府轉向政府、市場和社會，治理體制由戶籍管理轉向人口登記，治理內容由防范型單一管理轉向服務型綜合管理，治理方式由粗放轉向精細，達到政府行政范式的制度的轉型，以此來改變行政參與不足，在行政行為效果不佳，行政架構不靈活的問題。