農(nóng)村基層協(xié)商議事機制的現(xiàn)狀調(diào)查與創(chuàng)新
——以下圍村人居環(huán)境整治行動為例

華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 楊幸珺，賴欣彥，廖泓茵，杜嘉欣，邱淑姿

改革開放以來，我國社會主義民主法制建設(shè)所取得的成績舉世矚目。近年來，隨著民主化進程的推進，我國社會主義人民民主不斷擴大，民主制度不斷完善，民主形式不斷豐富，人民的權(quán)力得到充分的尊重與保障。21世紀初期，基層協(xié)商議事作為協(xié)商民主的重要實踐形式，從基層農(nóng)村逐漸鋪開。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》對村級協(xié)商議事制度、議事形式和活動載體都做出明確指示，力求形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局。在此背景下，全國各地不斷探索和創(chuàng)新農(nóng)村基層協(xié)商議事機制。

一、概念定義

在 西 方，“ 協(xié) 商（Deliberative）”一詞作為術(shù)語與政治聯(lián)系起來指政治討論時，軍事領(lǐng)袖組成的小規(guī)模的、排他性群體內(nèi)部討論。協(xié)商是一種強調(diào)理性說服的面對面的交流形式，而不是強迫、欺騙或操縱。[1]協(xié)商反應(yīng)的是一個嚴肅認真地對衡量支持和反對某個觀點的理由的內(nèi)部過程。[2]“議事”指商量、討論正式事項，一般指公務(wù)，議事是人類的基本活動?！皺C制（Mechanism）”原指機器、機械，該詞來源于希臘語，最早運用于生物學(xué)和醫(yī)學(xué)領(lǐng)域。機制是各相關(guān)的內(nèi)、外部因素在運動過程中相互銜接的、有一定向度的律動作用聯(lián)系。[3]

協(xié)商議事機制就是指行為主體能夠平等、自由地對涉及自身利益或公共利益地正式事務(wù)進行討論，在討論中明確地表達自己的觀點、意見和偏好，并理性地思考和理解不同支持和反對觀點的完整的、穩(wěn)定的、制度性的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運行方式。

二、國內(nèi)農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展歷程

我國農(nóng)村基層協(xié)商民主主要可以分成四個階段，一是1980-1988年的醞釀階段。1980年，廣西壯族自治區(qū)宜賓縣果作村建立第一個村民委員會，實現(xiàn)村民自治的治理模式。在法律保障層面，憲法對村干部的選舉以及村民委員會做出了明確的規(guī)定，為農(nóng)村基層協(xié)商民主的產(chǎn)生和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。二是1999-2005年的興起階段。1999年，浙江溫嶺民主懇談會得到了中央和社會的廣泛認同，并作為全國農(nóng)村基層協(xié)商議事的典范進行推廣。2005年，我國農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化進程得到進一步推進。三是2006-2011年的逐步發(fā)展階段。2006年，中共中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》，對農(nóng)村基層協(xié)商民主的定位、實現(xiàn)形式等作出重要工作指導(dǎo)。與此同時，我國農(nóng)村基層積極探索協(xié)商議事新機制，形成了鄧州模式、蕉嶺模式等農(nóng)村基層協(xié)商議事的新模式，充分展現(xiàn)協(xié)商民主內(nèi)核。四是2012年至今的穩(wěn)步發(fā)展階段。2012年，黨的十八大高度關(guān)注基層協(xié)商的推動建設(shè)。2015年，中共中央首次以協(xié)商民主為議題出臺了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，明確了社會主義協(xié)商民主的基本內(nèi)涵和重要意義。2017年，中共十九大報告提出：“要建立和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理格局?！比珖鞯剞r(nóng)村基層展開了協(xié)商議事的實踐探索，形成了眾多具有地方特色的新模式，產(chǎn)生了極大的社會效益。

三、下圍村基層協(xié)商議事機制的實踐探索

在下圍村人居環(huán)境整治過程中，農(nóng)村基層協(xié)商議事發(fā)揮著重要的作用。2014年至今，下圍村在人居環(huán)境整治方面進行了清水湖公園整治、廁所革命、三清三拆三整治等多項人居環(huán)境整治行動，其中最具代表性的是2014年實施的清水湖公園“變身記”的改造項目。

促議：議題提出與廣泛討論。第六屆村委換屆以來，村兩委一直想對清水湖周邊的宅基地進行整治，重新回收盤活土地資源。為表整治決心，村兩委進行了以下兩方面的工作：一是以村干部、黨員為帶頭人，在全村范圍內(nèi)對農(nóng)村垃圾、湖內(nèi)淤積物進行大規(guī)模的清理整治，表明決心，重建村兩委與村民之間的信任。二是建立民主議事機制。下圍村通過民主選舉產(chǎn)生69名村民代表組成村民代表大會，通過協(xié)商提出無償回收清水湖公園范圍內(nèi)所有集體土地的議題。村兩委使用村務(wù)公開欄等形式給予公示3天。公示期間，下圍村兩委干部和村民代表通過落戶廣泛收集下圍村民對方案細則的要求和建議。

動議：召開村民代表大會。下圍村召開村民代表大會，村民代表、村兩委、合作社干部等人員出席村民代表大會，村書記對議題首先對議題進行陳述和解釋，各代表在規(guī)定的時間內(nèi)可以申請5分鐘的會議發(fā)言時間和3分鐘的會議補充發(fā)言時間，充分闡述自身意見。在表決環(huán)節(jié)，超過參加會議的村民代表總數(shù)的三分之二以上人數(shù)表決通過時，表決才可通過。經(jīng)過民主表決，下圍村村民代表會議以67:2的投票結(jié)果，通過了無償回收清水湖公園范圍內(nèi)的所有集體上地的議案，并將決議結(jié)果在全村范圍內(nèi)進行公示。

行議：落實人居環(huán)境整治行動。公示期內(nèi)無異議后，由村兩委帶頭，以村民為主體，協(xié)同志愿團隊落實清水湖土地回收項目。村民以“自家拆、自家青苗自家移、自家山墳自家遷”原則，自行拆遷了近1萬平方米的房屋、5000棵青苗和12座山墳，整個過程僅用時一個月，花費近10萬元，為日后清水湖公園的規(guī)劃奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

四、下圍村基層協(xié)商議事機制存在的問題

（一）協(xié)商議事主體組織結(jié)構(gòu)不合理

下圍村村民代表大會存在著議事主體結(jié)構(gòu)不合理的問題，主要表現(xiàn)在：一是青壯年流失。參與村民代表大會的大多數(shù)協(xié)商議事主體是中年人，青年在村民代表中占比低。二是村民議事會主體相對單一。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，協(xié)商議事主體除了被允許旁聽的村外人員，村民代表大會的主體主要還是由村內(nèi)村民代表。但村內(nèi)村民與外部社會力量、市場企業(yè)、專家學(xué)者等第三方主體之間的交流相對閉塞。三是下圍村的女性村民代表所占的比重相對較低。在下圍村115名村民代表中，女性村民代表共41名，僅占總?cè)藬?shù)的35.6%。

（二）協(xié)商議事主體思想相對落后

部分協(xié)商議事主體思想相對落后，在協(xié)商過程中難以提出自己的建議，被村民代表大會“邊緣化”?；蛘卟糠执迕翊硖岢隽速|(zhì)量不高、不符合實際、不具有公共利益精神的觀點，難以提出高質(zhì)量的，能夠有效促進農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)性意見，被納入村民代表大會討論的觀點和意見少之甚少，容易導(dǎo)致村民代表大會中公開討論環(huán)節(jié)僅僅流于政治形式，而不能發(fā)揮集思廣益的作用，變成了耗時耗力的高成本低產(chǎn)出場所。

（三）權(quán)力運行主體存在道德風(fēng)險問題

部分村民代表仍受派系主義、封建思想的影響。相比于正式的制度，村民代表權(quán)力行使的限制主要來源于自我道德的約束，形成于村民之間形成的無形的內(nèi)在契約，但這種道德對權(quán)力的約束十分有限。出于對自身利益的考慮，村民代表容易為了自身利益而違反公共精神，在行使權(quán)力的過程中存在著一定的道德風(fēng)險。村兩委工作人員在進行議事過程、事項執(zhí)行的過程中也面臨角色沖突、權(quán)力沖突和利益沖突，也會面臨相應(yīng)的道德風(fēng)險問題。

（四）疫情期間村民代表大會開展“難”

由于疫情的影響，受疫情防控體系的限制，為避免人員聚集，減少病毒的傳播鏈，村民代表大會由疫情前的線下協(xié)商形式改變?yōu)榱司€上與線下相結(jié)合的形式。村民代表在線上進行協(xié)商議事，協(xié)商議事結(jié)束后再組織村民分批到村民委員會進行線下的簽名和按手印確認。相比與疫情前的一條龍線下協(xié)商、線下確認，線上＋線下的方式更為繁雜，工作人員所需要花費的時間和精力也較之更多，一定程度上加重了村兩委工作人員的工作負擔，影響了基層協(xié)商議事機制的效率。

五、下圍村基層協(xié)商議事機制的構(gòu)建

（一）協(xié)商主體：構(gòu)建廣泛包容的議事主體

廣泛包容的議事主體包括議事主體的多元性、多層次性和公共利益代表性。議事主體的多元性是農(nóng)村基層協(xié)商議事機制得以進行的基礎(chǔ)。村民代表大會既需要村民代表、村兩委、村務(wù)監(jiān)督委員會及合作社主任等村內(nèi)固成員的參與，還需要加入利益相關(guān)方代表、專業(yè)人員代表等補充議事主體，以充分表達社情民意。公共利益是指一定社會條件和特定范圍下，不特定的社會主體的一致性利益，公共利益能夠超越主體對其產(chǎn)生普遍而非特定的影響。農(nóng)村基層協(xié)商議事公信力、權(quán)威力、號召力來源于多元的協(xié)商議事主體以及農(nóng)村基層協(xié)商議事一致下社會價值一致性的構(gòu)建，主要體現(xiàn)村民代表大會的廣泛代表性、多層級的協(xié)商議事主體以及“六權(quán)互動”的協(xié)商議事機制。

（二）協(xié)商內(nèi)容：實現(xiàn)議題公共化、多樣化

建立分為常態(tài)化議題和特殊議題。農(nóng)村基層議事主題具有公共性、選擇性、時效性、動態(tài)性。常態(tài)化議題是以月份或季度為單位，根據(jù)該時間段內(nèi)市、鎮(zhèn)兩級政府主要工作指示、農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、村民需求等，設(shè)定該月度協(xié)商議事主題，組織召開村民代表大會。常態(tài)化議題內(nèi)容應(yīng)該具有廣泛性、包容性和代表性，涉及農(nóng)村土地整合、環(huán)境整治、社會福利、民生整治等多個方面。

創(chuàng)新公共議題收集機制。將“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合，以政府下達的指示和文件為基本原則和指導(dǎo)精神，深入學(xué)習(xí)和貫徹上級指示，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮村兩委、村民代表、合作社主任、村務(wù)監(jiān)督委員等信息收集大使的作用，通過政務(wù)公開公眾號、小程序、議事群聊等線上渠道及工作人員落戶訪問等線下方式廣泛收集議題。其次，還要加強村兩委與企業(yè)、項目工程承包方等主體的聯(lián)系，及時了解其合作意愿與需求，甄選有利于提高村民收入、促進農(nóng)村經(jīng)濟化發(fā)展的公共議題。

（三）協(xié)商地點：多場所相結(jié)合原則

完善正式公共協(xié)商議事場所。村民議事廳作為農(nóng)村協(xié)商議事的正式公共協(xié)商議事場所，是基層村民了解農(nóng)村事務(wù)、表達自身利益觀點、參政議政的重要窗口。正式公共協(xié)商議事場所的完善一是要建立專門固定的正式公共協(xié)商議事場所，減少農(nóng)村協(xié)商議事的隨意性，增強農(nóng)村基層協(xié)商議事的儀式感與權(quán)威性。二是在形式上對村民議事正式場所進行精心布置。在場地外部建立具有標志性的標識、掛牌、標語以及場地布置，在場地內(nèi)部通過桌椅的區(qū)別布置進行區(qū)域分工。

拓展非正式協(xié)商議事場所。非正式場所是指咖啡廳的談話、酒吧交流、網(wǎng)站討論區(qū)、學(xué)生研討會、出版物、政策倡導(dǎo)者的聲明、海報、橫幅和傳單等。結(jié)合我國的實踐，農(nóng)村基層協(xié)商議事非正式場所應(yīng)指網(wǎng)絡(luò)聊天群、村頭榕樹底下的談話、村內(nèi)小賣部、村提議者的聲明、公示等，將更多村民納入到協(xié)商議事框架中，為村民提供參與民主政治生活的機會。

發(fā)展“中間民主”場所。“中間民主”場所介于正式場所和非正式場所之間，是指請愿、以印刷媒體為代表的正式新聞、以網(wǎng)絡(luò)媒體為代表的非正式新聞、咨詢、政府網(wǎng)絡(luò)公告板等。發(fā)展“中間民主”場所，一是通過學(xué)習(xí)培養(yǎng)村民的民主政治意識和知識文化水平，提高參與議題討論的意愿和質(zhì)量。二是形成良好的協(xié)商文化氛圍，通過建立協(xié)商角和村務(wù)報，使各種意見能夠在村務(wù)報上得到充分表達。三是發(fā)揮村內(nèi)能人在文字撰寫等方面的特長，用村民喜聞樂見的方式解釋公共議題，以視覺和內(nèi)容感覺激發(fā)村民參與中間民主場所協(xié)商的積極性。

（四）協(xié)商程序：實現(xiàn)協(xié)商議事制度化、規(guī)范化

明確協(xié)商議事流程。1876年，美國學(xué)者亨利·馬丁·羅伯特在《羅伯特議事規(guī)則》一書中提出了議事的十二項基本原則，為議事制度及機制的發(fā)展做出了巨大的貢獻。借鑒羅伯特議事規(guī)則，構(gòu)建農(nóng)村基層正式協(xié)商議事流程為：確立村民代表大會主持人—提出并解釋公共議題—進入發(fā)言環(huán)節(jié)—進入表決環(huán)節(jié)—現(xiàn)場公布議事結(jié)果—記錄—簽名、按手印確認—結(jié)果公示—動議執(zhí)行。

推動協(xié)商議事法制化進程。法治是農(nóng)村基層治理的底線，法治不僅指形式上的合法化，還包括本質(zhì)上的合乎公共利益。發(fā)揮好正式法律法規(guī)對權(quán)力行使者及村民的約束和規(guī)范作用。一是要完善農(nóng)村基層的法律法規(guī)，通過完善村民代表大會制度、村務(wù)委員會監(jiān)督制度、村務(wù)公示制度等為村民代表大會的法制化運行提供保障。二是要實行行政職權(quán)法治，從立法、執(zhí)法和監(jiān)督三個方面，通過規(guī)范職權(quán)行使的對象、程序及方式、加強行政監(jiān)督等對工作人員在議項落實中的行政行為進行規(guī)范。三是通過普法活動和講座鼓勵村干部和村民學(xué)法、懂法、守法、用法，提高村民法律意識，建立并完善村民公約，形成良好的村風(fēng)民風(fēng)。

完善協(xié)商議事監(jiān)督和評估程序。將協(xié)商議事機制的監(jiān)督分為對議題提出、議題討論、議題表決、議題執(zhí)行這一動態(tài)流程的監(jiān)督以及對議事主體職權(quán)履行的靜態(tài)監(jiān)督。通過村務(wù)監(jiān)督委員會、村民、社會組織、新聞媒體、專家力量相結(jié)合，對村務(wù)委員會的工作報告進行審閱，形成并公開改進意見，反饋至村務(wù)監(jiān)督委員會，為進一步優(yōu)化村委監(jiān)督委員會工作提供意見。在執(zhí)行績效評估方面，注重村民的滿意率、難題的解決率以及村民意見的回應(yīng)率、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量等，以問題為導(dǎo)向，與村干部的工作情況相掛鉤，實現(xiàn)村兩委與村民的雙向交流，為協(xié)商議事機制的改進提供動力機制。

（五）協(xié)商形式：多形式相結(jié)合

由于農(nóng)村基層協(xié)商議事內(nèi)容具有多樣性、復(fù)雜性，協(xié)商議事主體具有差異性，協(xié)商形式也應(yīng)具有靈活性和多樣性。因議題不同、環(huán)節(jié)不同、主體不同，可選擇工作人員落戶協(xié)商、會議協(xié)商、線上協(xié)商、活動協(xié)商、書面協(xié)商等多種協(xié)商形式。尤其是如今疫情形勢下，更應(yīng)該進一步利用線上資源，依托新型網(wǎng)絡(luò)技術(shù)通過線上會議進行協(xié)商議事，通過線上簽名、智能化指紋對比等方式進行表決確認，改變疫情時代，線上與線下難以融合的問題，實行線上村民代表大會。