高校預(yù)算績效管理存在的問題及優(yōu)化對策探析

周 松

(湖北開放大學(xué),湖北 武漢 43074)

對于高校而言,教育資源配置及其使用效益是制約其發(fā)展的重要因素之一,預(yù)算績效評價則是破解這一瓶頸的有效手段。近年來,國家先后頒布了《管理會計基本指引》[1]和《管理會計應(yīng)用指引》[2],以及《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》等一系列條例、文件,其中均提到了加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系[3]。從工作實務(wù)角度出發(fā),績效管理體系主要包括事前評估、績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果運用五環(huán)節(jié),也就是一個連接預(yù)算績效從目標(biāo)實現(xiàn),再到不斷改進的體系。對于各高校而言,重點在于如何探索出適合其自身發(fā)展特點的預(yù)算績效管理模式。文章嘗試從“業(yè)財融合”角度[4],對高校預(yù)算績效管理模式的現(xiàn)狀進行分析,重點針對其中不足,提出相應(yīng)解決方案,以期能最大限度地提高高校教育資源配置及使用效益。

一、高校預(yù)算績效管理存在的主要問題

預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達到的產(chǎn)出和結(jié)果,預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分,是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。這種管理模式要想發(fā)揮其作用,必須將具體經(jīng)濟業(yè)務(wù)與制定的績效目標(biāo)深度融合,唯此,才能充分發(fā)揮績效評價的作用。但是,目前高校的預(yù)算績效管理實務(wù)在事前評估和績效目標(biāo)制定和結(jié)果運用等環(huán)節(jié)存在不足,沒有達到預(yù)算績效管理的總體要求,沒有達到提高教育資源配置和提高其使用效益的預(yù)期目標(biāo),主要問題如下:

(一)已有預(yù)算績效管理制度體系不夠完善

目前,從高?，F(xiàn)有的預(yù)算績效管理體系看,多側(cè)重于“績效監(jiān)控”和“績效評價”兩個環(huán)節(jié),但是對于“事前評估”環(huán)節(jié)不夠完善。例如,湖北多數(shù)省屬高校參照《湖北省省級預(yù)算事前績效評估管理暫行辦法》(鄂財績發(fā)[2020]3號)相關(guān)規(guī)定[5],只針對1000萬元以上的重大預(yù)算項目,去開展事前績效評估。這樣遠不能滿足高校事業(yè)發(fā)展對財務(wù)管理的要求。

目前,多數(shù)高校只重視重大預(yù)算項目(1000萬元以上)的事前績效評估,對于預(yù)算金額小于1000萬元的項目,缺少必要的事前績效評估過程,導(dǎo)致相關(guān)預(yù)算項目論證不充分,影響后續(xù)的績效評價、結(jié)果運用等,致使績效評價中曾經(jīng)多次反映出的問題,反復(fù)出現(xiàn),沒有什么改進,進而造成高校預(yù)算管理體系上的缺失。

(二)未建立適合高等教育特點的預(yù)算績效管理體系

目前,各高校基本上按照中央和各級政府關(guān)于預(yù)算績效管理方面的要求,制定了相關(guān)的制度,但是并沒有很好地結(jié)合高等教育特色,建立相應(yīng)的績效評價體系。主要體現(xiàn)在以下方面:其一,存在工作組織架構(gòu)不夠完善的現(xiàn)象,部分高校尤其是預(yù)算級次為二級預(yù)算單位的高校,其績效評價工作多數(shù)是校內(nèi)預(yù)算項目執(zhí)行單位自評,提交給財務(wù)部門,簡單匯總后上報給上級機關(guān),這樣存在執(zhí)行與監(jiān)督職能沖突的現(xiàn)象,在“績效評價”環(huán)節(jié),并沒有一個相對的獨立機構(gòu),對校內(nèi)各類預(yù)算項目的績效情況進行全面客觀的評價。其二,在“結(jié)果運用”環(huán)節(jié),并沒有充分運用績效評價的結(jié)果,如扣減下一年度預(yù)算額度、年度考核扣分等。其三,在“事前評估”“績效目標(biāo)”環(huán)節(jié),存在績效指標(biāo)申報和項目申報“兩張皮”的現(xiàn)象,校內(nèi)項目立項申報環(huán)節(jié)沒有將績效目標(biāo)作為重要評審因素。

(三)績效指標(biāo)值的設(shè)置未突出關(guān)鍵績效指標(biāo)值

目前,在“績效目標(biāo)”環(huán)節(jié),部分高校的預(yù)算項目績效設(shè)置上沒有體現(xiàn)出該項目的關(guān)鍵績效指標(biāo)值(KPI),往往只設(shè)置了簡單的時效指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等,并沒有涉及核心的產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo),尤其是對于“高等教育發(fā)展專項”這類內(nèi)容繁雜、綜合性較強的預(yù)算項目,其項目績效沒有體現(xiàn)出KPI,這樣也導(dǎo)致其后續(xù)的績效評價和結(jié)果運用環(huán)節(jié)中存在將資金執(zhí)行情況當(dāng)作KPI、績效評價敷衍等現(xiàn)象。

(四)財務(wù)和業(yè)務(wù)溝通不暢

預(yù)算績效工作不可能只由某個部門或人員單獨完成,必須是由財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門相互溝通、協(xié)作完成。但是,目前在“績效目標(biāo)”環(huán)節(jié),高校普遍存在著財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門之間有信息壁壘,人員之間溝通不暢的現(xiàn)象[6]。業(yè)務(wù)人員不懂財務(wù)相關(guān)知識,僅從其從事的教學(xué)及科研等業(yè)務(wù)角度,闡述預(yù)算項目的績效目標(biāo),存在不知如何對績效指標(biāo)進行量化、細化的問題;而財務(wù)人員不懂教學(xué)及科研相關(guān)業(yè)務(wù),對業(yè)務(wù)部門提出的預(yù)算績效目標(biāo),無法對其可能存在的風(fēng)險和帶來的收益進行預(yù)判,無法對業(yè)務(wù)部門給出專業(yè)的意見和建議,這樣容易導(dǎo)致最終制定的績效目標(biāo)即不能體現(xiàn)出該預(yù)算項目方案的設(shè)立目標(biāo),也不符合財務(wù)管理的相關(guān)要求,給下一步的項目執(zhí)行和考核帶來諸多問題,最終導(dǎo)致學(xué)校教學(xué)資源的浪費。

(五)機構(gòu)和人員配置不完善

合適的機構(gòu)和人員,是整個預(yù)算績效管理體系良好運行的前提。目前,多數(shù)高校的績效評價工作長期由財務(wù)部門的個別工作人員負責(zé),這樣存在以下兩方面問題:其一,從機構(gòu)設(shè)置上,財務(wù)部門無法同時履行績效評價工作中的監(jiān)督與執(zhí)行職責(zé),而且也無法全面深入了解學(xué)校所有預(yù)算項目涉及的教學(xué)、科研等活動,實施績效評價的成效不大。其二,從人員配備上,單個工作人員無法完成全校的預(yù)算績效評價工作,其工作量太大,無法保證工作質(zhì)量和效率。

二、改進高校預(yù)算績效管理的優(yōu)化對策

本文從高校辦學(xué)實務(wù)出發(fā),同時針對前文中闡述的問題,從“業(yè)財融合”角度,對目前績效管理的五個環(huán)節(jié)進行分析,進而建立起合適的預(yù)算績效管理體系。

(一)從“業(yè)財融合”角度,進一步完善高校預(yù)算績效管理制度

如前文所述,目前預(yù)算績效管理制度在“事前評估”環(huán)節(jié)不夠完善,沒有真正落實中央對于預(yù)算績效管理“全方位、全覆蓋”等方面的要求,筆者認為,有必要以“業(yè)財融合”觀念,完善“事前評估”環(huán)節(jié)的預(yù)算績效管理制度。

業(yè)財融合,是業(yè)務(wù)與財務(wù)融合的簡稱,是指業(yè)務(wù)發(fā)展和財務(wù)管理相結(jié)合,業(yè)務(wù)和財務(wù)融為一體。對高校目前的預(yù)算績效管理制度建設(shè)而言,重點就是要完善事前績效評估部分的制度,摒除諸如“1000萬元”之類的金額限制,凡是符合學(xué)校立項要求的項目,均要開展詳盡的事前績效評估工作。即,從項目立項環(huán)節(jié)開始,去考慮相關(guān)項目是否符合學(xué)校事業(yè)發(fā)展的目標(biāo),能否制定出詳盡的實施方案,能否制定合理可行、細化量化的可考核績效指標(biāo)等問題,而不是簡單地通過制定一個金額上限去判斷項目是否值得開展事前績效評估工作。必須要將預(yù)算績效管理活動端前移,通過對相關(guān)項目數(shù)據(jù)的預(yù)測與分析,對擬立項的項目提出相應(yīng)的修改完善方案,并提交給校內(nèi)業(yè)務(wù)部門和領(lǐng)導(dǎo)決策層。通過把控項目流程的關(guān)鍵控制點和潛在風(fēng)險,有針對性地提出解決和改進方案,降低項目風(fēng)險,促進學(xué)校教學(xué)活動得以良好開展。如此,高校預(yù)算績效管理制度,將會真正意義上形成一個事前規(guī)劃、事中控制、事后評估的管理閉環(huán)。

以筆者所在學(xué)校實訓(xùn)室建設(shè)類項目為例,財務(wù)部門在實訓(xùn)室建設(shè)項目立項階段,即績效評估環(huán)節(jié),積極參與進來,與項目建設(shè)單位緊密對接,開展事前績效評估系列工作,通過各教學(xué)單位申報的具體實訓(xùn)室建設(shè)內(nèi)容進行分析,發(fā)現(xiàn)實訓(xùn)室建設(shè)類項目的一項“關(guān)鍵控制點”,即部分建設(shè)內(nèi)容可以通過項目間整合,最大程度上降低項目采購成本,提高資金使用效益。如,實訓(xùn)室設(shè)備采購方面的通用設(shè)備類,臺式電腦、空調(diào)、課桌椅等;實訓(xùn)室建設(shè)方面涉及的實訓(xùn)室裝修內(nèi)容,這些均可以進行整合,統(tǒng)一集中采購,集中實施,同時也便于后續(xù)的維修和管理,而不是各自為政,分散建設(shè)。通過前期的事前績效評估,以及后期與相關(guān)職能部門聯(lián)席會商,目前已推動學(xué)校制定相關(guān)制度對實訓(xùn)室建設(shè)通用類設(shè)備的集中采購。通過業(yè)務(wù)和財務(wù)的良好融合,從制度上有效地彌補了此類預(yù)算項目的績效評估環(huán)節(jié)的相關(guān)規(guī)定,進一步提高了學(xué)校此類項目建設(shè)資金的使用效率,規(guī)避了可能的風(fēng)險,進而為學(xué)校事業(yè)發(fā)展提供了堅實的保障。

(二)結(jié)合業(yè)務(wù)分析,以關(guān)鍵績效指標(biāo)為基礎(chǔ),構(gòu)建合適的績效指標(biāo)體系

預(yù)算績效管理體系的五個環(huán)節(jié)不是空中樓閣,要想落在實處,設(shè)立的“績效目標(biāo)”必須指向明確、細化量化、合理可行、相應(yīng)匹配。可以說績效目標(biāo)是整個預(yù)算績效管理體系的重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié),而績效指標(biāo)是績效目標(biāo)在實踐環(huán)節(jié)的具體體現(xiàn),所以落實績效目標(biāo)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵在于確定合適的關(guān)鍵績效指標(biāo)值(KPI),并以此為基礎(chǔ)來構(gòu)建合適的績效指標(biāo)體系[2]?？冃е笜?biāo)主要包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)三大類。一般而言,每個項目均應(yīng)設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo),工程基建及維修類項目應(yīng)重點對工程的成本管理、成本控制以及實施項目對自然生態(tài)環(huán)境的影響等方面進行評價。

以筆者所在學(xué)校近年來的預(yù)算項目——“高等教育發(fā)展專項”為例,這個項目內(nèi)容繁雜,綜合性強,每年涉及各類小項目十余項,如果逐項分析其績效指標(biāo),頭緒太多,無法確定整個“高等教育發(fā)展專項”的關(guān)鍵績效指標(biāo),也就無法良好地開展后續(xù)的執(zhí)行、評價等工作,進而影響學(xué)校全過程預(yù)算績效管理體系的落地運行。為此有必要結(jié)合學(xué)校辦學(xué)特點,將其分為三類,即“基礎(chǔ)設(shè)施維修專項”“開大教育專項”“職業(yè)教育專項”,如此基本涵蓋了學(xué)校主要的教學(xué)業(yè)務(wù),同時通過進一步的業(yè)務(wù)分析,確定以上三類業(yè)務(wù)的關(guān)鍵績效指標(biāo)值,進而建立符合高校辦學(xué)特征的績效指標(biāo)體系。以2019年已完成的“高等教育發(fā)展專項”為例,詳述如下:

1.基礎(chǔ)設(shè)施維修專項

結(jié)合辦學(xué)實踐及相關(guān)業(yè)務(wù)分析,此類項目的關(guān)鍵控制環(huán)節(jié):項目實施成本是否控制在當(dāng)?shù)仄骄揭詢?nèi);該項目實施是否對學(xué)校及周邊的生態(tài)環(huán)境造成不良影響;維修項目實施方案中核心的工程量相關(guān)內(nèi)容是否完成;項目實施是否達到預(yù)期效果,學(xué)校師生是否對該項目滿意。

據(jù)此分析,從“維修項目實施方案中核心工程量”維度,設(shè)置此類項目的關(guān)鍵績效指標(biāo)值:維修裝修校舍面積(平方米)、水電氣暖管網(wǎng)工程量(延米)等,同時圍繞該關(guān)鍵績效指標(biāo)設(shè)置其他產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)。如:“維修類項目成本<當(dāng)?shù)仄骄健薄皩W(xué)校及周邊的環(huán)境影響符合環(huán)境保護部門要求”“項目完成時間<10月31日”“師生對維修工程的滿意度>80%”等。

2.開大教育專項

結(jié)合辦學(xué)實踐及相關(guān)業(yè)務(wù)分析,此類項目涉及終身教育、開放教育、成人教育、社區(qū)教育四大方面,針對此類教育主要以開展線上教學(xué)為主的特點,該類別項目的關(guān)鍵控制環(huán)節(jié):學(xué)生對各類教學(xué)平臺的使用時長、頻次;各類教學(xué)平臺資源建設(shè)的情況;國家開放大學(xué)體系內(nèi)的體現(xiàn)教學(xué)質(zhì)量方面的排名。

據(jù)此分析,從開放教育的“專業(yè)課程及教學(xué)資源建設(shè)”“人才培養(yǎng)總體質(zhì)量”兩個維度,設(shè)置此類項目的關(guān)鍵績效指標(biāo)值:移動教學(xué)資源的建設(shè)數(shù)量、師生使用頻次、每科學(xué)生在線學(xué)習(xí)時長、網(wǎng)上教學(xué)互動次數(shù)、國開學(xué)習(xí)網(wǎng)教學(xué)綜合排名等。同時圍繞該關(guān)鍵績效指標(biāo)設(shè)置其他產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)。如:“移動教學(xué)資源的建設(shè)數(shù)量≥6門”“師生使用頻次>1萬人次”“每科學(xué)生在線學(xué)習(xí)時長>6小時”“網(wǎng)上教學(xué)互動次數(shù)>7000人次”“國開學(xué)習(xí)網(wǎng)教學(xué)綜合排名>全國前10名”“畢業(yè)生對學(xué)校抽樣滿意度>80%”“用人單位對畢業(yè)生綜合素質(zhì)評價滿意度>80%”等。

3.職業(yè)教育專項

高等職業(yè)教育的主要辦學(xué)特點是密切產(chǎn)學(xué)研合作,培養(yǎng)服務(wù)區(qū)域發(fā)展的技術(shù)技能人才。結(jié)合目前學(xué)校辦學(xué)實踐及相關(guān)業(yè)務(wù)分析,此類項目的關(guān)鍵控制環(huán)節(jié):實習(xí)實訓(xùn)室建設(shè)情況和雙師型教師的培養(yǎng)情況。

據(jù)此分析,從“教學(xué)設(shè)備完善”“師資建設(shè)”“人才培養(yǎng)”三個維度,設(shè)置此類項目的關(guān)鍵績效指標(biāo)值:購置儀器設(shè)備(臺套數(shù))、新增圖書冊數(shù)(萬冊)、新增實習(xí)實訓(xùn)工位數(shù)(個)、建設(shè)應(yīng)用信息化系統(tǒng)(個)、雙師型教師增加值(人數(shù)),同時圍繞該關(guān)鍵績效指標(biāo)設(shè)置其他產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)。如,“購置儀器設(shè)備299臺套”“新增圖書冊數(shù)1萬冊”“新增實習(xí)實訓(xùn)工位數(shù)179個”“建設(shè)應(yīng)用信息化系統(tǒng)6個”“雙師型教師增加值2人”“畢業(yè)生就業(yè)留在本省就業(yè)比例≥50%”“畢業(yè)生就業(yè)率≥90%”等。

綜上所述,在高校預(yù)算績效管理中,有必要先針對不同的教學(xué)業(yè)務(wù)進行準(zhǔn)確分類和業(yè)務(wù)分析,制定出合適的績效目標(biāo),找到相應(yīng)類別業(yè)務(wù)的關(guān)鍵績效指標(biāo)值(KPI),進而形成的績效指標(biāo)體系才能真正體現(xiàn)高校辦學(xué)具體業(yè)務(wù)特點,而不是脫離業(yè)務(wù)空談績效,在預(yù)算績效管理體系的績效目標(biāo)環(huán)節(jié),將具體的績效目標(biāo)真正落實、落地,體現(xiàn)出對具體預(yù)算項目進行績效評價的有效性,為后續(xù)績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果運用環(huán)節(jié)打下堅實的基礎(chǔ)。

(三)建立“業(yè)財融合”的人才培養(yǎng)機制,構(gòu)建預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)平臺

就預(yù)算績效管理工作而言,其財務(wù)層面和業(yè)務(wù)層面結(jié)合非常緊密,需要工作人員既懂財務(wù)又懂業(yè)務(wù),即“業(yè)財融合”,這對高校財務(wù)人員素質(zhì)的要求比較高,相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng),是實施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)平臺。

為此學(xué)校有必要建立業(yè)財融合的人才培養(yǎng)機制,培養(yǎng)高素質(zhì)人才為學(xué)校預(yù)算績效管理系列工作服務(wù)。具體要求:其一,要求財務(wù)人員熟悉高校各類辦學(xué)業(yè)務(wù)內(nèi)容及流程,資金運作方式以及實施的步驟和工作目標(biāo)。其二,在具體的辦學(xué)實踐中,要能準(zhǔn)確地對各類辦學(xué)業(yè)務(wù)的風(fēng)險和收益進行預(yù)判,并具備良好的溝通能力,進而可以推動財務(wù)管理工作的“精細化”“科學(xué)化”。其三,要培養(yǎng)一批高校財務(wù)專家型人員,建立一只業(yè)務(wù)能力強、專業(yè)素質(zhì)過硬的業(yè)財融合隊伍,并保持其延續(xù)性。如此才能在高校全過程預(yù)算管理實務(wù)中發(fā)揮作用,實現(xiàn)價值增值,才能更好地助力學(xué)校教育資源的優(yōu)化與整合,才能更好地為學(xué)校的事業(yè)發(fā)展提供堅實的技術(shù)支撐和人員保障。

(四)配置相對獨立的專設(shè)機構(gòu)和人員,保障預(yù)算績效管理體系運行

高校預(yù)算績效體系相關(guān)工作內(nèi)容繁雜,同時對高校合理利用現(xiàn)有教育資源有著極為重要的現(xiàn)實意義,需投入相當(dāng)?shù)木?為此有必要在高校內(nèi)部設(shè)置相對獨立的專設(shè)機構(gòu)和專職工作人員來具體實施。[7]

結(jié)合目前高校常見的組織架構(gòu),筆者認為首先要成立校級財經(jīng)委員會,審查學(xué)校預(yù)算績效管理體系的設(shè)計方案,并提交校黨委會進行決策;監(jiān)督預(yù)算績效管理體系的實施等相關(guān)工作;財務(wù)部門牽頭負責(zé)預(yù)算績效管理相關(guān)工作的整體實施。這樣能有效地避免由財務(wù)部門獨家負責(zé)預(yù)算績效全部工作時,所帶來的執(zhí)行和監(jiān)督職能相互干擾的情況,同時需在財務(wù)部門配備2～3名工作人員,專人專崗負責(zé)此項工作。如此,才能為學(xué)校的預(yù)算績效管理工作提供堅實的組織和人員保障。

綜上,高校預(yù)算績效管理是一項理論性和實踐性較強的工作,隨著教育事業(yè)的不斷發(fā)展,必然會出現(xiàn)各類問題,如績效評價制度不夠完善、預(yù)算績效管理制度體系不適合高?，F(xiàn)有辦學(xué)特點、績效指標(biāo)的設(shè)置未突出關(guān)鍵績效指標(biāo)值、業(yè)務(wù)和財務(wù)溝通不暢、機構(gòu)和人員配置不完善等。文章嘗試著從“業(yè)財融合”角度,探析上述問題的優(yōu)化對策,提出了諸如從補充事前績效評估制度入手,完善預(yù)算績效管理制度體系;通過業(yè)務(wù)分析來確定具體預(yù)算項目的KPI,進而據(jù)此建立合適的績效指標(biāo)體系;通過建立“業(yè)財融合”的人才培養(yǎng)機制及完善機構(gòu)和人員配備來保障學(xué)校事業(yè)發(fā)展等對策,期望對高校預(yù)算績效管理的理論、實務(wù)研究和高校教育資源整合及使用效益等方面提供幫助。