關(guān)于強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”政策的思考

楊清，劉增再，奉佳，朱紅剛，羅湘，李振偉，鄭佳，張韜

（長沙市動(dòng)植物疫病預(yù)防控制中心 長沙 410007）

“先打后補(bǔ)”是一項(xiàng)國家動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫補(bǔ)助政策,是為了進(jìn)一步強(qiáng)化畜禽養(yǎng)殖經(jīng)營者的強(qiáng)制免疫主體責(zé)任，提高財(cái)政資金使用效率，逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖場戶“自主采購、財(cái)政直補(bǔ)”而啟動(dòng)實(shí)施的一項(xiàng)補(bǔ)助政策，俗稱“先打后補(bǔ)”。其旨在于解決“免疫責(zé)任主體錯(cuò)位、疫苗供需不匹配”等突出問題，促進(jìn)養(yǎng)殖企業(yè)動(dòng)物防疫主體責(zé)任回歸，逐步形成養(yǎng)殖場戶自主采購、自行免疫的長效機(jī)制，全面提高重大動(dòng)物疫病防控能力。

1 相關(guān)政策

1.1 國家“先打后補(bǔ)”政策

2016 年7 月，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善動(dòng)物疫病防控支持政策的通知》（農(nóng)醫(yī)發(fā)〔2016〕35 號(hào)），部署推進(jìn)“先打后補(bǔ)”工作。2017 年，湖南省長沙市率先開展強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”試點(diǎn)工作。2020 年11 月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫補(bǔ)助政策實(shí)施機(jī)制改革的通知》（農(nóng)辦牧〔2020〕53號(hào)），對(duì)改革重點(diǎn)工作進(jìn)行再動(dòng)員、再部署。在河北、吉林、湖南等10個(gè)省份的規(guī)模養(yǎng)殖場戶開展深入推進(jìn)“先打后補(bǔ)”改革試點(diǎn)。

1.2 湖南“先打后補(bǔ)”政策

2020 年12 月，湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā)《湖南省規(guī)模養(yǎng)殖場強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”實(shí)施方案（試行）》（湘農(nóng)發(fā)〔2020〕75 號(hào)）。為推進(jìn)湖南省“先打后補(bǔ)”工作，2021 年，在前期試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，擴(kuò)大直補(bǔ)范圍，繼續(xù)深入推進(jìn)“先打后補(bǔ)”試點(diǎn)。2022 年大力改革規(guī)模養(yǎng)殖場強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”工作，大型規(guī)模養(yǎng)殖場全面實(shí)施“先打后補(bǔ)”政策，推進(jìn)規(guī)模養(yǎng)殖場強(qiáng)制免疫疫苗資金直接補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)線上申報(bào)審核。2023—2024 年，擬在總結(jié)前期改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)“先打后補(bǔ)”深入改革實(shí)施方案，進(jìn)一步擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，優(yōu)化完善申報(bào)程序及要求。2025 年逐步全面取消政府招標(biāo)采購強(qiáng)免疫苗，將免疫主體責(zé)任徹底回歸養(yǎng)殖場戶。

2 長沙市強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”開展情況

2.1 長沙市2017—2022 年強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”政策

2017 年長沙市首批啟動(dòng)重大動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”試點(diǎn)，將生豬口蹄疫疫苗首次納入“先打后補(bǔ)”范圍，申報(bào)規(guī)模為年出欄生豬5,000 頭以上的規(guī)模養(yǎng)殖場，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為2.5 元/頭。2018—2019 年試點(diǎn)擴(kuò)大，深入推進(jìn)“先打后補(bǔ)”試點(diǎn)，申報(bào)規(guī)模調(diào)整為年出欄生豬2,000 頭以上的規(guī)模養(yǎng)殖場，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為2.5 元/頭。2020 年，繼續(xù)深入推進(jìn)“先打后補(bǔ)”試點(diǎn)，將家禽禽流感疫苗納入“先打后補(bǔ)”試點(diǎn)范圍，申報(bào)規(guī)模為肉雞肉鴨出籠5 萬羽以上、蛋雞蛋鴨存籠3 萬羽以上的規(guī)模養(yǎng)殖場，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.3 元/羽。2021年全面推進(jìn)規(guī)模養(yǎng)殖場強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”工作，將牛、羊口蹄疫疫苗納入“先打后補(bǔ)”范圍，申報(bào)規(guī)模奶牛存欄100 頭以上、肉牛存欄100 頭或年出欄50 頭以上、肉羊存欄100 只或年出欄100 只以上的規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）。2022 年全面實(shí)施強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”，將年出欄生豬5,000 頭、肉牛存欄500 頭、肉羊存欄1,000 只、蛋禽存籠5 萬羽、肉禽出籠30 萬羽以上的大型規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）列為全面實(shí)施范圍，不再納入2022 年強(qiáng)免疫苗計(jì)劃。詳見表1。

表1 長沙市2017—2022年“先打后補(bǔ)情況”

2.2 長沙市2017—2022 年強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”申報(bào)情況

規(guī)模豬場申報(bào)強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”資格的數(shù)量為：2017 年8家、2018 年26 家、2019 年22 家、2020 年26 家、2021 年31 家、2022年40 家。最終養(yǎng)殖場資金申報(bào)的數(shù)量為：2017 年8 家、2018 年26家、2019 年22 家、2020 年15 家、2021 年8 家。資金發(fā)放總額為：2017 年27.13 萬元、2018 年121.57 萬元、2019 年91.45 萬元、2020 年42.06 萬元、2021 年8.06 萬元。具體情況見表2。

表2 各區(qū)縣（市）規(guī)模豬場強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”申報(bào)情況匯總

規(guī)模禽場申報(bào)強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”資格的數(shù)量為：2020 年3家、2021 年11 家、2022 年20 家。最終養(yǎng)殖場資金申報(bào)的數(shù)量為：2020 年1 家、2021 年8 家。資金發(fā)放總額為：2020 年3 萬元、2021 年26.99 萬元。具體情況見表3。

表3 各區(qū)縣（市）規(guī)模禽場強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”申報(bào)情況匯總

規(guī)模牛、羊場申報(bào)強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”資格的數(shù)量為：2021 年0 家、2022 年4 家。具體情況見表4。

表4 各區(qū)縣（市）規(guī)模牛、羊場強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”申報(bào)情況匯總

從長沙市2017—2022 年強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”申報(bào)數(shù)據(jù)分析，資金申報(bào)的數(shù)量比資格申報(bào)的數(shù)量是有所下降的。具體情況見圖1、圖2。

圖1 2017—2022 年長沙市各區(qū)縣（市）“先打后補(bǔ)”資格申報(bào)場點(diǎn)面圖

圖2 2017-2022 年長沙市各區(qū)縣（市）“先打后補(bǔ)”資金申報(bào)場點(diǎn)面圖

3 長沙市2022 年強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”申報(bào)程序

3.1 實(shí)施原則

堅(jiān)持新發(fā)現(xiàn)理念，全面貫徹落實(shí)“預(yù)防為主”的防控方針，湖南省長沙市繼續(xù)采取“自愿申報(bào)、自行采購、屬地管理、先免后補(bǔ)”的原則，開展長沙市規(guī)模養(yǎng)殖場強(qiáng)制免疫疫苗資金直接補(bǔ)貼工作；確定了流程，養(yǎng)殖場（戶）“資格自愿申請-資金申請-審核上報(bào)-直補(bǔ)資金發(fā)放-監(jiān)督管理”。

3.2 申報(bào)程序

2017 年“先打后補(bǔ)”政策實(shí)施以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)通過長沙市疫控中心信息化管理平臺(tái)實(shí)施免疫信息GIS 動(dòng)態(tài)管理，定位規(guī)模養(yǎng)殖場GPS 坐標(biāo)，審批養(yǎng)殖場規(guī)模等[1]。2022 年湖南省全力推行“牧運(yùn)通”系統(tǒng)，2022 年湖南省“先打后補(bǔ)”申報(bào)必須全部通過中國動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心在獸醫(yī)衛(wèi)生綜合信息系統(tǒng)中開發(fā)的“牧運(yùn)通”免疫管理模塊開展線上申報(bào)。本模塊操作分為電腦端與微信小程序端，電腦端（圖3）主要用于用戶管理、基礎(chǔ)設(shè)置、信息查詢等，微信小程序端（圖4）主要用于養(yǎng)殖場（戶）備案管理、免疫錄入、先打后補(bǔ)管理等。

圖3 市級(jí)、區(qū)縣、鄉(xiāng)級(jí)電腦端：牧運(yùn)通

圖4 微信小程序：牧運(yùn)通（養(yǎng)殖戶自行注冊）

1）資質(zhì)申請。規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）自行在“牧運(yùn)通”微信小程序中申請賬號(hào)注冊并完善基本信息，簽訂《湖南省規(guī)模養(yǎng)殖戶動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”承諾書》?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)審核通過后，獲得強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”資格。審核合格的規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）要進(jìn)行公示，公示期不少于7 個(gè)工作日。

2）免疫實(shí)施。規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）獲得強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”資質(zhì)后，自行采購強(qiáng)制免疫疫苗并進(jìn)行疫苗免疫。春防、秋防至少開展各一次免疫效果評(píng)估，并出具動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)或有法定資質(zhì)的第三方檢測機(jī)構(gòu)開具的免疫抗體檢測報(bào)告。將購買的強(qiáng)制疫苗購買信息、疫苗免疫信息、動(dòng)物免疫抗體檢測合格證等全部錄入到“牧運(yùn)通”免疫管理系統(tǒng)。

3）補(bǔ)貼申請。規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）自行在“牧運(yùn)通”免疫管理系統(tǒng)上、鄉(xiāng)兩傳補(bǔ)助資金申報(bào)的相關(guān)材料，縣級(jí)審核通過后，并將“先打后補(bǔ)”補(bǔ)助資金明細(xì)和免疫效果評(píng)估結(jié)果要集中公示，公示可采取張貼公告或掛網(wǎng)公示（政府門戶網(wǎng)站）等形式，公示期不少于7 個(gè)工作日。

3.3 監(jiān)督管理

“先打后補(bǔ)”實(shí)施情況將納入動(dòng)物疫病防控績效考核指標(biāo)。省、市級(jí)將適時(shí)組織開展監(jiān)督抽查和審計(jì)工作。各區(qū)縣（市）要加強(qiáng)實(shí)施“先打后補(bǔ)”規(guī)模養(yǎng)殖場疫苗采購、免疫情況和免疫抗體水平等監(jiān)督檢查?？h鄉(xiāng)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)不得再提供政府采購疫苗。對(duì)抽檢中免疫抗體不合格的規(guī)模養(yǎng)殖場責(zé)令補(bǔ)免，補(bǔ)免后免疫抗體仍然不合格和疫苗來源不合法的養(yǎng)殖場，列入“黑名單”不予兌現(xiàn)補(bǔ)助資金并在兩年內(nèi)取消申報(bào)“先打后補(bǔ)”資格。對(duì)徇私舞弊和騙取“先打后補(bǔ)”資金等違法違規(guī)行為，堅(jiān)決予以查處，追繳補(bǔ)貼資金，涉嫌犯罪的移送司法機(jī)關(guān)處理。

3.4 資金發(fā)放

省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)下達(dá)后，各區(qū)縣（市）財(cái)政局按相關(guān)程序撥付。嚴(yán)格資金管理，上年度結(jié)余資金可轉(zhuǎn)存下年度使用，并在下年度資金申報(bào)時(shí)扣除相應(yīng)金額，嚴(yán)禁挪作他用。缺口部分由縣級(jí)財(cái)政解決。

4 強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”中存在的問題

4.1 疫苗的采購問題

首先，疫苗生產(chǎn)企業(yè)對(duì)外的零售點(diǎn)偏少，許多獸藥店并沒有動(dòng)物強(qiáng)制疫苗售出，養(yǎng)殖場（戶）自行購買疫苗困難。其次，市場疫苗零售價(jià)普遍高于政府直接采購價(jià)格，在政府疫苗與市場疫苗品質(zhì)質(zhì)量相同的情況下，養(yǎng)殖場（戶）更傾向于選擇使用政府采購的疫苗。

4.2 申報(bào)程序復(fù)雜

目前，養(yǎng)殖場（戶）的年齡層次偏高，對(duì)于養(yǎng)殖場（戶）來說，“先打后補(bǔ)”的資質(zhì)申請、資金申請等程序過于復(fù)雜。根據(jù)2017—2022年強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”申報(bào)情況分析，部分養(yǎng)殖場資格申報(bào)過后并沒有進(jìn)行資金申報(bào)，養(yǎng)殖場（戶）必須提供由動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)或有法定資質(zhì)的第三方檢測機(jī)構(gòu)開具的免疫抗體檢測報(bào)告證明免疫合格，且所有證明資料需上傳至“牧運(yùn)通”免疫管理系統(tǒng)，一定程度上限制了強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”工作的開展。

4.3 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低

根據(jù)2017—2022 年數(shù)據(jù)分析，“先打后補(bǔ)”直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)呈逐年下降的趨勢，且養(yǎng)殖場（戶）自行承擔(dān)用于免疫抗體檢測方面的費(fèi)用較高，資金方面的壓力打擊了養(yǎng)殖場（戶）對(duì)于“先打后補(bǔ)”積極性[2]。

5 思考與總結(jié)

強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”政策的改革：①著眼于化解強(qiáng)制免疫補(bǔ)助政策落實(shí)過程中存在的突出問題與風(fēng)險(xiǎn)，鞏固并提升強(qiáng)制免疫效果和財(cái)政資金使用效率，推行疫苗流通市場化，放開強(qiáng)免疫苗經(jīng)營，實(shí)行養(yǎng)殖場戶自主采購；②支持免疫服務(wù)主體多元化，養(yǎng)殖場戶自行免疫、第三方服務(wù)主體免疫、政府免疫服務(wù)等多種形式并舉；③促進(jìn)免疫責(zé)任明晰化，落實(shí)養(yǎng)殖場戶防疫主體責(zé)任，誰生產(chǎn)誰負(fù)責(zé)，誰受益誰付費(fèi)；④實(shí)現(xiàn)免疫管理信息化，推行強(qiáng)免疫苗補(bǔ)助“自主申報(bào)、在線審核、直補(bǔ)到戶”?！?/p>