失去的機(jī)會(huì):澳大利亞推遲承認(rèn)新中國問題探析(1948—1951)*

張紹兵

(西南民族大學(xué) 旅游與歷史文化學(xué)院,四川 成都 610041)

澳大利亞在中國內(nèi)戰(zhàn)中保持中立,與國共雙方保持聯(lián)系。隨著中國內(nèi)戰(zhàn)形勢(shì)逐漸明朗,澳大利亞開始考慮如何順應(yīng)形勢(shì)變化調(diào)整對(duì)華政策,承認(rèn)(1)國際法將外交承認(rèn)分為法律(de jure)上承認(rèn)和事實(shí)(de facto)上承認(rèn)。法律上承認(rèn)指給予新政府完全的、永遠(yuǎn)的正式承認(rèn),愿意與被承認(rèn)者建立全面的正式關(guān)系。事實(shí)上承認(rèn)是一種非正式承認(rèn),對(duì)新政府的地位存疑或出于其他政治考慮暫時(shí)不愿與其建立正式關(guān)系。參見邵津《國際法(第三版)》,北京大學(xué)出版社2008年版第52頁。中共即將建立的全國政權(quán)被提上議事日程。本·奇夫利(Ben Chifley)領(lǐng)導(dǎo)的工黨政府最初主張事實(shí)上承認(rèn)中共全國政權(quán)。因國際局勢(shì)和國內(nèi)政局的急劇變化,澳大利亞放棄事實(shí)上承認(rèn)政策,轉(zhuǎn)而追隨美國推行遏制、圍堵中華人民共和國的政策,失去了承認(rèn)、建交的最佳時(shí)機(jī)。

中國與澳大利亞建交后,學(xué)術(shù)界逐漸重視中澳關(guān)系史,但關(guān)注的重點(diǎn)是建交后雙方在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的往來,而對(duì)中華人民共和國成立前后到中澳建交這段時(shí)間關(guān)注較少,通史著作有所涉及卻未展開詳細(xì)論述。(2)相關(guān)著作有:H. S. Albinski, Australia policies and Attitudes Towards China, Princeton University Press, 1965; E. M. Andrews, Australia and China: The Ambiguous Relationship, Melbourne University Press, 1985;侯敏躍《中澳關(guān)系史》,外語教學(xué)與研究出版社1999年版;王毅《1949年以來的澳中關(guān)系:60年貿(mào)易與政治》,喻常森譯,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版。一些論文從政黨政治、澳美同盟和具體歷史事件等角度切入,分析澳大利亞推遲承認(rèn)、建交的原因(3)相關(guān)論文有:Garry Woodard, “Australian Foreign Policy on the Offshore Island Crisis of 1954-1955 and Recognition of China”, Australian Journal of International Affairs,1991, Vol.45, No.2, pp.242-263; Timothy P. Maga, “The Politics of Non-recognition: The United State,Australia, and China,1961-1963”, Journal of Australian Studies, 1990, Vol.14, No.27, pp.8-18; Henry S. Albinski, “Australia and the China Problem Under the Labor Government”, Australian Journal of Politics and History, 1964, Vol.10, No.2, pp.149-172;彭建輝《澳大利亞朝野兩黨在新中國成立問題上的不同策略分析》,《歷史教學(xué)問題》2015年第1期第106～110頁;汪詩明《論澳中關(guān)系正?；?《世界歷史》2003年第2期第70～80頁。,但在史料、方法和觀點(diǎn)上仍有進(jìn)一步探討的空間。筆者承繼前賢,利用解密檔案、聯(lián)邦議會(huì)辯論集和報(bào)刊資料等(4)已刊檔案包括:Stuart Doran and David Lee, Australia and the Recognition of the People’s Republic of China 1949-1972, Canberra, Department of Foreign Affairs and Trade, 2002; Ruth Frappell, Australia and the Postwar World: the Commonwealth, Asia and Pacific Document 1948-1949, Canberra, Department of Foreign and Trade, 1998。未刊檔案、聯(lián)邦議會(huì)辯論集和報(bào)刊資料的相關(guān)情況參見:汪詩明《簡析澳大利亞外交檔案文獻(xiàn)》,《蘇州科技學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第3期第114～116頁;張紹兵《澳大利亞外交史史料簡介》,《近現(xiàn)代國際關(guān)系史研究》2017年第2期第364～379頁。梳理澳大利亞從事實(shí)上承認(rèn)到推遲承認(rèn)的決策過程,并探究其原因。

一、步履蹣跚:澳大利亞與國民黨政府的關(guān)系

第二次世界大戰(zhàn)后,英國、法國和荷蘭等殖民宗主國實(shí)力下降,對(duì)殖民地的控制力減弱。隨著非殖民化運(yùn)動(dòng)的蓬勃發(fā)展,東南亞、南亞國家相繼獨(dú)立,澳大利亞面臨著與新獨(dú)立的亞洲國家建立、維持外交關(guān)系的新問題。與此同時(shí),澳大利亞逐漸擺脫對(duì)英國的依賴,高度重視亞太地區(qū)在安全和外交事務(wù)中的地位。澳大利亞積極參加亞洲關(guān)系會(huì)議、支持印度尼西亞獨(dú)立運(yùn)動(dòng)和倡導(dǎo)建立南太平洋委員會(huì)等,希望在亞洲和太平洋地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮更積極的作用。因此,澳大利亞對(duì)國民黨政府在美國的支持下爭取大國地位感到不滿,視其為追求地區(qū)大國地位的直接競爭對(duì)手。

中澳兩國不僅在地緣政治上存在沖突,在貿(mào)易、移民等具體事務(wù)上也存在分歧。首先,中澳貿(mào)易額的急劇下降遲滯了雙邊關(guān)系的發(fā)展。1934年,澳大利亞外長約翰·拉薩姆(John Latham)率團(tuán)訪問亞洲尋找貿(mào)易機(jī)會(huì)。隨后,澳大利亞開始向中國出口小麥、羊毛和礦石等原材料,而且向上海派駐貿(mào)易專員以推動(dòng)雙邊貿(mào)易發(fā)展?！岸?zhàn)”之后,澳大利亞希望擴(kuò)大對(duì)華貿(mào)易以快速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。工黨參議員唐納德·格蘭特(Donald Grant)提出,中國經(jīng)歷長期戰(zhàn)爭后將進(jìn)行重建,需大量進(jìn)口原材料。[1]與之相反,澳大利亞駐華公使弗雷德里克·埃格爾斯頓(Frederick Eggleston)不否認(rèn)中國重建需要大量原材料和資金,但認(rèn)為政治動(dòng)蕩、金融混亂限制了對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展。[2]澳大利亞將中國視為重要市場,但中國內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后,國民黨政府的內(nèi)政外交以贏得戰(zhàn)爭為中心。中國內(nèi)戰(zhàn)延宕了重建進(jìn)程,削弱了進(jìn)口澳大利亞原材料的能力。澳大利亞失去了提升雙邊關(guān)系的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。

其次,澳大利亞所堅(jiān)持的具有種族主義色彩和排外內(nèi)涵的“白澳政策”阻礙了雙邊關(guān)系的發(fā)展。太平洋戰(zhàn)爭期間,大量東南亞難民赴澳大利亞避難,其中部分是華僑。戰(zhàn)后,這批難民大部分返回,部分難民已在澳大利亞結(jié)婚、生子,希望獲得永久居留權(quán)。1947年底,澳大利亞遣返15名來自馬來亞和新加坡的海員引起馬來人、華人和印度人的聯(lián)合反對(duì),而且在亞洲國家激起強(qiáng)烈的反澳情緒。[3]“白澳政策”已遭到亞洲國家的普遍批評(píng),但澳大利亞決定“不讓白澳的旗幟飄落”。移民部長亞瑟·卡爾韋爾(Arthur Calwell)主持制定《戰(zhàn)時(shí)難民遣返法》,為遣返戰(zhàn)時(shí)難民提供法律依據(jù)。當(dāng)澳大利亞計(jì)劃將“白澳政策”移植到托管地巴布亞新幾內(nèi)亞和瑙魯時(shí),國民黨政府不僅在聯(lián)合國托管理事會(huì)會(huì)議上批評(píng)澳歧視性移民政策,而且擴(kuò)展到對(duì)其托管權(quán)的質(zhì)疑。[4]澳大利亞將托管地視為抵御外來侵略的屏障,難以接受對(duì)其托管權(quán)的質(zhì)疑。

再次,國民黨政府在澳大利亞的形象逐漸變?cè)?。澳大利亞向?lián)合國善后救濟(jì)總署(以下簡稱“聯(lián)總”)提供了價(jià)值6.5萬英鎊的物資,其中三分之二流向中國。國民黨政府官員卻將援助物質(zhì)據(jù)為己有,部分援助物資滯留港口、發(fā)霉變質(zhì),甚至流向黑市。[5]澳大利亞駐華外交官、“聯(lián)總”工作人員的報(bào)告和媒體的報(bào)道嚴(yán)重?fù)p害了國民黨政府的形象。此外,澳大利亞和美國在馬努斯軍事基地使用權(quán)問題上出現(xiàn)分歧后,國民黨政府趁機(jī)利用“聯(lián)總”資金購得基地可移動(dòng)設(shè)備。中國的工作人員在拆卸過程中對(duì)基地進(jìn)行大肆破壞,甚至發(fā)生虐待原住民的現(xiàn)象。[6]澳大利亞決策者和民眾對(duì)國民黨政府的不滿情緒進(jìn)一步發(fā)酵。

最后,中澳戰(zhàn)時(shí)同盟關(guān)系不復(fù)存在,且均未重視雙邊關(guān)系的發(fā)展。國民黨政府忙于內(nèi)戰(zhàn),外交上積極尋求美國、英國和蘇聯(lián)等大國的支持。澳大利亞的主要目標(biāo)是提升國際地位和尋求美國的安全保障。澳大利亞駐華公使道格拉斯·科普蘭( Douglas Copland)認(rèn)為,目前中澳關(guān)系水平低,但中國未來在政治和經(jīng)濟(jì)上的重要性不言而喻,建議提升外交級(jí)別,派遣懂漢語的工作人員。[7]1948年初,澳大利亞才同意將兩國關(guān)系提升至大使級(jí),任命帝國情結(jié)濃厚、對(duì)亞洲缺乏了解的基思·奧菲瑟(Keith Officer)擔(dān)任駐華大使。

概言之,中澳關(guān)系在“二戰(zhàn)”結(jié)束后的發(fā)展受諸多因素的影響而步履蹣跚。這期間,澳大利亞政府對(duì)中共領(lǐng)導(dǎo)的武裝斗爭和建立的地方政權(quán)的認(rèn)識(shí)逐漸發(fā)生變化。奇夫利政府曾認(rèn)為中共是一個(gè)堅(jiān)持土地改革、伺機(jī)奪取政權(quán)的激進(jìn)政黨。而科普蘭與在解放區(qū)工作過的外交和“聯(lián)總”人員接觸后,認(rèn)為中共的辦事效率和民主化程度更高。[8]112澳大利亞逐漸對(duì)國民黨政府失去信心,將中共視為民族主義力量,但對(duì)中共的共產(chǎn)主義背景心存芥蒂。除此之外,澳大利亞為維護(hù)西方國家在對(duì)華政策上的協(xié)調(diào)一致和遏制共產(chǎn)主義在亞洲的“擴(kuò)張”拒絕與中共建立正式聯(lián)系。澳大利亞對(duì)國民黨政府失望,但并不意味著支持中共及其建立的地方政權(quán)。

二、未雨綢繆:澳大利亞拒絕派兵協(xié)防香港

1948年底,中國人民解放軍在內(nèi)戰(zhàn)中占據(jù)了主動(dòng),英國開始擔(dān)心中國革命對(duì)其遠(yuǎn)東利益構(gòu)成“威脅”。12月9日,英國外交大臣?xì)W內(nèi)斯特·貝文(Ernest Bevin)向內(nèi)閣提交報(bào)告稱:“中國共產(chǎn)黨即將贏得內(nèi)戰(zhàn),中國革命的勝利將對(duì)香港產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響,應(yīng)著手提升香港防務(wù)和在中國周邊構(gòu)建遏制共產(chǎn)主義的防線。”[9]英國國內(nèi)以殖民部為首的保守派對(duì)香港的未來表示擔(dān)憂,經(jīng)常發(fā)表一些危言聳聽的言論。與之相應(yīng),港英當(dāng)局也多次發(fā)表聲明稱不拋棄香港。由此可見,香港作為“大英帝國皇冠上的明珠”直接影響到英國對(duì)華政策。

實(shí)際上,中共領(lǐng)導(dǎo)人適時(shí)提出了解決港澳問題的方針。1949年2月,毛澤東與到訪西柏坡的蘇共政治局委員米高楊(A. I. Mikoyan)會(huì)談時(shí)提出“暫不動(dòng)港澳”的方針,即不急于解決香港、澳門問題,而要利用港澳發(fā)展海外關(guān)系、進(jìn)出口貿(mào)易。[10]因中共與英國之間缺乏可信的、有效的信息傳播途徑,英國未能及時(shí)了解中共政策。隨后,“紫石英”號(hào)事件給英國朝野上下造成巨大震動(dòng),影響了對(duì)英國香港局勢(shì)的判斷。4月30日,英國駐東南亞高級(jí)專員馬爾科姆·麥克唐納(Malcolm Macdonald)致電殖民部稱,“紫石英”號(hào)事件對(duì)香港的影響尤其糟糕,應(yīng)采取措施鞏固英國在香港的地位。[11]63這期間,毛澤東發(fā)表聲明稱,中共“愿意考慮同各外國建立外交關(guān)系,這種關(guān)系必須建立在平等、互利、互相尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整的基礎(chǔ)上”[12]。

“紫石英”號(hào)事件后,英國對(duì)華政策由接觸轉(zhuǎn)向?qū)埂?月2日,英國聯(lián)邦事務(wù)大臣菲利普·諾爾-貝克(Philip Noel-Baker)在給澳大利亞外交部的電報(bào)中提出,解放軍直接進(jìn)攻香港的可能性很小,威脅主要來源于外部勢(shì)力支持下的內(nèi)部暴亂、超出接納能力的難民潮和小規(guī)模的游擊戰(zhàn)。[13]英國承認(rèn)中國內(nèi)戰(zhàn)局勢(shì)變化對(duì)香港的影響,但否定了解放軍大舉進(jìn)攻香港的可能,將防御重點(diǎn)放在維持內(nèi)部穩(wěn)定。5月5日,英國宣布向香港增派軍隊(duì)以應(yīng)付地方性或游擊戰(zhàn)性質(zhì)的進(jìn)攻。[14]與英國政府在香港防務(wù)問題上的謹(jǐn)慎不同,港英當(dāng)局堅(jiān)持認(rèn)為解放軍有直接進(jìn)攻香港的可能。5月18日,香港總督亞歷山大·葛量洪(Lexander Grantham)致電殖民部,“要求將解放軍進(jìn)攻香港納入議事日程”[11]62。在港英當(dāng)局的不斷鼓噪下,內(nèi)閣中的中國與東南亞委員會(huì)于次日討論香港問題,在承認(rèn)難民威脅和內(nèi)部動(dòng)亂的同時(shí),開始考慮解放軍進(jìn)攻香港的可能性及其后果。最終,內(nèi)閣預(yù)計(jì)解放軍將在9月進(jìn)攻香港,提出應(yīng)立即準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)措施,否則香港和東南亞的安全將面臨巨大“威脅”。[11]62英國隨即制訂了針對(duì)解放軍大舉進(jìn)攻的“保衛(wèi)香港計(jì)劃”。

英國意識(shí)到自身實(shí)力的下降,僅憑自己難以守住香港,因此積極尋求盟友的支持。英國外交部負(fù)責(zé)遠(yuǎn)東事務(wù)的助理次官馬伯里·鄧寧(Maberley E. Dening)提出,應(yīng)對(duì)中共“威脅”的最好辦法是在國際上組建反共聯(lián)合陣線。[11]62英國希望在“保衛(wèi)香港”問題上得到西方國家,特別是作為英聯(lián)邦國家且親英傾向明顯的澳大利亞和新西蘭的支持。為此,英國打出“遏制共產(chǎn)主義”的旗號(hào),但澳大利亞對(duì)香港局勢(shì)有自己的判斷。5月20日,奇夫利在議會(huì)演講時(shí)提出,英國對(duì)香港局勢(shì)的估計(jì)過于嚴(yán)重,是否派軍隊(duì)協(xié)防香港需進(jìn)一步考慮。[15]30日,英國首相克萊門特·艾德禮(Clement Attlee)致信奇夫利稱,英國已制訂應(yīng)對(duì)地方性游擊戰(zhàn)、維持內(nèi)部穩(wěn)定和抵御解放軍大舉進(jìn)攻的軍事計(jì)劃,并向澳大利亞提出具體的援助清單。[16]澳大利亞國防部長約翰·戴德曼(John Dedman)表示國內(nèi)已無可調(diào)動(dòng)的軍隊(duì),除將駐日軍隊(duì)調(diào)往香港之外,其余軍隊(duì)需在國內(nèi)征召和訓(xùn)練。澳大利亞還缺乏向香港派兵的法律依據(jù)。[17]澳大利亞協(xié)防香港存在實(shí)際困難和法律障礙。隨后,奇夫利回信艾德禮稱,澳大利亞支持英國向香港增兵,但是否派兵協(xié)防香港需內(nèi)閣討論,部分內(nèi)閣成員擔(dān)心此舉會(huì)引發(fā)中澳沖突。奇夫利婉拒協(xié)防香港的請(qǐng)求后,就如何解決香港問題提出建議,即利用香港的商貿(mào)中心地位與中共保持聯(lián)系,將來承認(rèn)中共政權(quán)后通過談判解決。[18]長期以來,澳大利亞在安全和外交上依附英國,積極參與英國的海外軍事行動(dòng),這次卻果斷拒絕了英國協(xié)防香港的要求。

奇夫利政府拒絕協(xié)防香港后,面臨著來自國內(nèi)外的巨大壓力。澳大利亞保守派主張協(xié)防香港以換取英國支持在東南亞和西南太平洋地區(qū)建立集體防務(wù)體系。蓋洛普民調(diào)顯示,民眾也普遍支持在香港遇到“威脅”時(shí)派兵協(xié)防。[19]160另一方面,新西蘭總理彼得·弗雷澤(Peter Fraser)于6月11日致信奇夫利,新西蘭已決定協(xié)防香港。奇夫利為減輕政府壓力,在回信中解釋了拒絕協(xié)防香港的理由:首先,如果美國不提供協(xié)助,那么將香港視為抵御共產(chǎn)主義前線的想法過于理想化;其次,香港地域狹小、縱深有限,增加軍隊(duì)不意味著能守住香港;最后,澳大利亞擔(dān)心協(xié)防香港會(huì)刺激中共,從而卷入與中國的戰(zhàn)爭。[20]澳大利亞不反對(duì)英國增兵香港且給予道義上的支持,但拒絕提供實(shí)質(zhì)性幫助。

英國在制訂“保衛(wèi)香港計(jì)劃”時(shí)未對(duì)美國和印度等國的協(xié)助抱太高期望,但對(duì)得到澳大利亞和新西蘭的支持信心十足。與新西蘭的爽快答應(yīng)不同,英國在物資上更為倚重的澳大利亞在協(xié)防香港問題上卻以國家利益為重拒絕派兵。這是因?yàn)?澳大利亞在香港的利益有限,工黨政府著眼于未來,無意在協(xié)防香港問題上得罪中共。澳大利亞的態(tài)度使英國組建“保衛(wèi)香港國際陣線”的企圖化為泡影。澳大利亞對(duì)華政策逐漸從對(duì)抗的立場上退縮,開始考慮承認(rèn)中共政權(quán)的問題。

三、躊躇滿志:澳大利亞積極與中共接觸

國民黨政府因戰(zhàn)事失利南遷廣州,希望各國駐華使領(lǐng)館隨遷。澳大利亞駐華大使館是否遷往廣州及中共占領(lǐng)南京后怎樣與其打交道成為迫切需要解決的問題。1948年11月,奧菲瑟接到本國外交部指示,大使館留在南京與中共接洽和談判相關(guān)事務(wù),與中共政權(quán)建立事實(shí)上的工作關(guān)系。[21]澳大利亞希望以這種政治姿態(tài)為與中共政權(quán)建立外交關(guān)系開辟道路。奧菲瑟贊成大使館留在南京與中共接觸,但建議派一名外交官隨國民黨政府南遷,維持與國民黨政府的外交關(guān)系。[22]澳大利亞積極與中共接觸,但未切斷與國民黨政府的聯(lián)系。

奧菲瑟與英國、美國和印度等國駐華大使溝通后,就如何處理與中共政權(quán)的關(guān)系提出建議,“中共政權(quán)與蘇聯(lián)在意識(shí)形態(tài)上一致,可能在國際舞臺(tái)上共進(jìn)退,但也存在潛在的沖突。蘇聯(lián)軍隊(duì)駐扎中國東北,中國人民強(qiáng)烈的民族主義情緒使雙方關(guān)系存在隱患”[23]。中共全國政權(quán)建立后,工農(nóng)業(yè)的恢復(fù)需要大量資金和技術(shù),蘇聯(lián)不可能完全滿足中國。鑒于此,“自由”國家應(yīng)與中共政權(quán)保持聯(lián)系,積極與中共接觸,避免把中國推向蘇聯(lián)的懷抱。[23]隨著冷戰(zhàn)向亞太地區(qū)蔓延,奧菲瑟主張與中共保持聯(lián)系,避免中共倒向以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義陣營。

奧菲瑟的電報(bào)開啟了澳大利亞決策層討論承認(rèn)中共政權(quán)問題的序幕。1949年2月,澳大利亞外長赫伯特·伊瓦特(Herbert V. Evatt)在議會(huì)關(guān)于國際事務(wù)的報(bào)告中未提及中國內(nèi)戰(zhàn)。當(dāng)被問及對(duì)華政策時(shí),受國際主義思想影響且正擔(dān)任聯(lián)合國大會(huì)主席的伊瓦特建議通過聯(lián)合國調(diào)停中國內(nèi)戰(zhàn)。[24]中共認(rèn)為中國內(nèi)戰(zhàn)屬于內(nèi)政,任何國家和聯(lián)合國均無權(quán)介入。4月,澳大利亞議會(huì)討論對(duì)華政策時(shí),奇夫利認(rèn)為國民黨政府因貪污腐敗和喪失民心已難以維系。蔣介石政府的主要目的是維護(hù)蔣家王朝而非為人民謀福祉。[19]25澳大利亞對(duì)國民黨政府已徹底失去信心,開始討論事實(shí)上承認(rèn)中共政權(quán)問題。5月,澳大利亞外交部秘書約翰·博頓(John W. Burton)提出,目前討論承認(rèn)問題為時(shí)尚早,但應(yīng)與中共建立聯(lián)系。奇夫利于6月初提出,目前尚未有國家承認(rèn)中共政權(quán),但西方國家已就此進(jìn)行溝通。如果中共建立穩(wěn)定的新政權(quán);那么無論是否給予事實(shí)上的承認(rèn),與其貿(mào)易都符合澳大利亞的利益。[25]至此,事實(shí)上承認(rèn)中共即將建立的全國政權(quán)的意見在決策圈占主流。

隨著中國內(nèi)戰(zhàn)形勢(shì)的明朗化和討論的深入,澳大利亞對(duì)華政策逐漸清晰。6月21日,伊瓦特在議會(huì)詳細(xì)闡述了對(duì)華政策。[26]中國局勢(shì)已發(fā)生巨變,國民黨政府在軍事上接連失利,已無力阻止中共奪取政權(quán)。輿論普遍擔(dān)心中共政權(quán)因意識(shí)形態(tài)將倒向社會(huì)主義陣營,從而中斷與西方國家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化聯(lián)系。伊瓦特認(rèn)為,中共政權(quán)與西方國家的關(guān)系尚存在不確定性,“自由”國家應(yīng)該給中共政權(quán)留下未來合作的希望以阻止中共完全倒向蘇聯(lián),維持與西方國家的聯(lián)系;目前,中共全國政權(quán)尚未建立,承認(rèn)時(shí)機(jī)還不成熟,應(yīng)與中共保持工作聯(lián)系,鞏固和提升與解放區(qū)的貿(mào)易水平。[26]由此可見,澳大利亞主張事實(shí)上承認(rèn)中共政權(quán)具有雙重目標(biāo),即離間中共政權(quán)與蘇聯(lián)的關(guān)系、維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益。

澳大利亞在制定對(duì)華政策的過程中,積極與英國、美國溝通,希望西方國家協(xié)調(diào)一致。5月20日,澳大利亞與英國就承認(rèn)中共政權(quán)問題交換了意見,雙方同意事實(shí)上承認(rèn)即將建立的中共全國政權(quán),但目前尚處于準(zhǔn)備階段;中共建立全國政權(quán)前,國民黨政府仍是代表中國的合法政府;中共提出斷絕與國民黨政府的關(guān)系是建交前提,因此,目前只能與中共建立聯(lián)系,為未來承認(rèn)中共政權(quán)做準(zhǔn)備。[27]中共在內(nèi)戰(zhàn)中占據(jù)優(yōu)勢(shì),但承認(rèn)的時(shí)機(jī)并不成熟,仍面臨法律和事實(shí)上的困難。英國被迫放棄“保衛(wèi)香港計(jì)劃”后,不僅在積極與中共建立直接聯(lián)系的基礎(chǔ)上開始考慮承認(rèn)中共即將建立的全國政權(quán),而且積極游說其他英聯(lián)邦國家與英國保持一致。

與英國、澳大利亞主張事實(shí)上承認(rèn)不同,美國將承認(rèn)視為影響中共政權(quán)的工具,主張推遲承認(rèn)。澳大利亞通過外交手段與美國溝通,試圖影響美國對(duì)華政策。6月1日,美國駐澳大利亞代辦安德魯·福斯特(Andrew B. Foster)致電國務(wù)卿迪安·艾奇遜(Dean Acheson)稱,澳大利亞認(rèn)為拒絕承認(rèn)不僅喪失了未來與中共政權(quán)合作的機(jī)會(huì),而且可能將其推向蘇聯(lián)陣營。澳大利亞還建議由英國來主導(dǎo)英聯(lián)邦國家的承認(rèn)問題,以便為未來通過政治方式解決香港問題和維護(hù)在華經(jīng)濟(jì)利益奠定基礎(chǔ)。[28]32-336月10日,澳大利亞駐美大使館秘書歐文·戴維斯(Owen Davis)與國務(wù)院中國事務(wù)處處長菲利普·石博思(Philip D. Sprouse)會(huì)談時(shí)指出,“自由”國家應(yīng)面對(duì)現(xiàn)實(shí),中共即將建立全國政權(quán),且澳大利亞不相信中共會(huì)完全依附于蘇聯(lián)。[28]36澳大利亞的游說未取得預(yù)期效果,追求西方國家協(xié)調(diào)一致的想法破滅,事實(shí)上承認(rèn)政策遇阻。

澳大利亞認(rèn)識(shí)到國民黨政府的失敗已無法避免,嘗試與中共建立聯(lián)系,計(jì)劃事實(shí)上承認(rèn)中共即將建立的全國政權(quán)。西方國家承認(rèn)中共政權(quán)不僅能降低共產(chǎn)主義對(duì)香港、東南亞的“威脅”,維護(hù)在華經(jīng)濟(jì)利益,而且能擴(kuò)大西方國家的影響力、促進(jìn)“民主”思想的傳播、離間中共政權(quán)與蘇聯(lián)的關(guān)系。澳大利亞在承認(rèn)問題上態(tài)度積極,但因事實(shí)上和法律上的障礙、英美分歧等因素的制約,并未采取具體措施而是耐心等待時(shí)機(jī)。

四、徘徊猶豫:澳大利亞對(duì)華政策的轉(zhuǎn)變

澳大利亞積極與中共接觸,但中共態(tài)度冷淡。中共七屆二中全會(huì)報(bào)告提出,新政權(quán)將與蘇聯(lián)站在一起,對(duì)帝國主義國家采取“不承認(rèn)”方針,即不急于解決同帝國主義國家的建交問題。此時(shí),中共黨內(nèi)已就與蘇聯(lián)結(jié)盟達(dá)成一致。1949年1月,中共中央出臺(tái)關(guān)于外交工作的指示:“凡屬被國民黨政府所承認(rèn)的資本主義國家的大使館、公使館、領(lǐng)事館及其所屬的外交機(jī)關(guān)和外交人員,在人民共和國和這些國家建立正式外交關(guān)系以前,我們一概不予承認(rèn),只把他們當(dāng)作外國僑民待遇,但應(yīng)予以切實(shí)保護(hù)?！盵29]南京解放后,中共中央重申不與駐南京各使領(lǐng)館發(fā)生任何正式往來,不在文字、口頭上做任何承認(rèn)大使或公使的表示,對(duì)使領(lǐng)館及其外交人員采取冷淡態(tài)度。7月23日和8月25日,奧菲瑟約見南京市政府外國僑民事務(wù)處處長黃華,稱澳大利亞愿意與中共政權(quán)建立外交關(guān)系,希望在正式承認(rèn)前保留南京和上海的使領(lǐng)館,但遭到拒絕。中共的態(tài)度很明確,北京已取代南京成為中國外交中心,除非澳大利亞承認(rèn)中共政權(quán),否則就關(guān)閉駐華使領(lǐng)館。[30]澳大利亞與中共接觸的政策收效甚微。

另一方面,美國就承認(rèn)中共政權(quán)問題向澳大利亞施壓。1949年5月6日,美國國務(wù)院致電包括澳大利亞在內(nèi)的8個(gè)友好國家,建議在承認(rèn)中共政權(quán)問題上謹(jǐn)慎行事,強(qiáng)調(diào)西方國家協(xié)調(diào)一致的重要性。[28]17西方國家隨即展開協(xié)商并達(dá)成一致,中共建立全國政權(quán)后,各國才能在承認(rèn)、建交問題上采取進(jìn)一步行動(dòng)。鑒于此,澳大利亞的主動(dòng)行動(dòng)中止,轉(zhuǎn)而積極與美國溝通。5月31日,澳大利亞外交部致電駐美大使,在中共建立全國政權(quán)前僅與中共保持聯(lián)系,為未來建立外交關(guān)系做好準(zhǔn)備。[31]6月5日,澳外交部要求奧菲瑟向美國駐華大使司徒雷登(John Leighton Stuart)解釋,澳大利亞不打算立即承認(rèn)中共政權(quán),僅建立工作關(guān)系。[32]此時(shí),澳大利亞對(duì)華政策在美國的壓力下出現(xiàn)動(dòng)搖的跡象。

1949年10月1日,中華人民共和國成立。毛澤東宣布,凡愿遵守平等、互利及互相尊重領(lǐng)土主權(quán)等原則的外國政府,本政府均愿與之建立外交關(guān)系。周恩來將公告以公函的形式發(fā)送各國政府,希望與各國建立正常外交關(guān)系。周恩來還通過黃華轉(zhuǎn)告奧菲瑟,希望澳大利亞關(guān)閉大使館,與國民黨政府?dāng)嘟?盡快與中華人民共和國建交。奧菲瑟認(rèn)為,承認(rèn)中華人民共和國涉及聯(lián)合國代表權(quán)問題,需與美國進(jìn)一步溝通。4日,澳大利亞正式回函,希望通過南京和上海的使領(lǐng)館與中國溝通,延續(xù)兩國政治和經(jīng)濟(jì)上的友好關(guān)系。[33]這與中國提出的建交原則背道而馳。

此時(shí),奇夫利政府面臨選擇:或承認(rèn)已控制中國大片領(lǐng)土的中華人民共和國,或保持與國民黨政府的外交關(guān)系。奧菲瑟受召回國討論相關(guān)事務(wù),大使館工作人員隨即撤至香港。澳大利亞民眾和媒體開始討論承認(rèn)問題。著名漢學(xué)家費(fèi)子智(C. P. Fitzgerald)發(fā)表題為《澳大利亞是否應(yīng)該承認(rèn)中華人民共和國》的文章,分析了英國對(duì)華政策、中國革命對(duì)東南亞的影響和中華人民共和國未來外交政策等,但并未就承認(rèn)問題給出明確建議。[34]費(fèi)子智撰文的初衷是加深民眾對(duì)中國的了解,卻出乎意料地引發(fā)對(duì)華政策的大討論。格蘭特再次從經(jīng)貿(mào)互補(bǔ)性的角度強(qiáng)調(diào)立即承認(rèn)的重要性,澳大利亞需要廣闊的中國市場,中國需要澳大利亞的資金、技術(shù)。[35]反對(duì)者認(rèn)為,承認(rèn)不僅是貿(mào)易問題,而且是一個(gè)戰(zhàn)略問題。媒體關(guān)于中蘇關(guān)系的報(bào)道激起澳大利亞人對(duì)中國是否淪為蘇聯(lián)衛(wèi)星國的討論。[36]民眾在承認(rèn)問題上出現(xiàn)分歧,有識(shí)之士主張認(rèn)清現(xiàn)實(shí),承認(rèn)中華人民共和國并建立外交關(guān)系;大部分人顧及澳美關(guān)系、擔(dān)心共產(chǎn)主義“擴(kuò)張”,建議推遲承認(rèn)、建交,繼續(xù)觀望。

輿論壓力之外,聯(lián)邦選舉是影響澳大利亞對(duì)華政策的重要因素?！岸?zhàn)”之后,澳大利亞共產(chǎn)黨逐漸發(fā)展壯大,掌握眾多工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán),控制著一些城市的工會(huì)理事會(huì),甚至有黨員擔(dān)任州議員。澳共成功組織幾次罷工,引起民眾對(duì)共產(chǎn)主義的不安。自由黨和鄉(xiāng)村黨抓住民眾的不安情緒大做文章,抨擊工黨政府對(duì)待共產(chǎn)主義的態(tài)度。澳大利亞對(duì)華政策成為聯(lián)邦選舉中爭論的焦點(diǎn)之一。奇夫利領(lǐng)導(dǎo)的工黨政府為了在即將到來的大選中獲勝,只能把事實(shí)上承認(rèn)的想法暫時(shí)擱置。政治家對(duì)權(quán)力政治的理解和追求使澳大利亞未能及時(shí)對(duì)中國形勢(shì)的巨變做出正確反應(yīng)。

國際環(huán)境的變化,特別是英國和美國對(duì)華政策的分歧加劇,增加了澳大利亞決策的難度。英美對(duì)華政策的目標(biāo)、決策理念及國內(nèi)外決策背景與制約因素的差異導(dǎo)致對(duì)華政策出現(xiàn)分歧。[37]英國顧及大量在華資產(chǎn)、未來可觀的貿(mào)易前景和香港的繁榮穩(wěn)定等因素,逐漸放棄對(duì)抗政策,轉(zhuǎn)而采取溫和、務(wù)實(shí)的政策。與之相反,美國把承認(rèn)看成一種恩賜和對(duì)中國新政權(quán)施加影響的工具而拒絕承認(rèn)。澳大利亞外交存在對(duì)英美的雙重依賴,獨(dú)立行動(dòng)的空間和能力有限,只能選擇消極等待。

澳大利亞對(duì)華政策在國內(nèi)外多種因素的影響下出現(xiàn)了戲劇性變化。10月25日,伊瓦特提出承認(rèn)四原則:“事實(shí)上控制中國領(lǐng)土和行政機(jī)構(gòu),有能力維持公共秩序;有能力且愿意履行國際義務(wù);被中國人民普遍接受;承諾尊重鄰國的領(lǐng)土主權(quán)完整和維持香港現(xiàn)狀?！盵38]這明顯是在美國“建交三原則”[39]的基礎(chǔ)上發(fā)展而來。11月6日,伊瓦特就承認(rèn)問題致電駐美大使,澳大利亞在對(duì)華政策上更重視美國的態(tài)度,主張繼續(xù)觀察、推遲承認(rèn)。[40]澳大利亞作為英聯(lián)邦成員,且具有濃厚的帝國情結(jié),但在承認(rèn)問題上選擇追隨美國。隨著英美分歧和中美沖突的加劇,澳大利亞希望得到美國的安全保護(hù)而調(diào)整了戰(zhàn)略優(yōu)先順序。

澳大利亞對(duì)華政策的調(diào)整受到職業(yè)外交官的質(zhì)疑。奧菲瑟強(qiáng)調(diào)國民黨政府沒有希望,而承認(rèn)中華人民共和國能夠在中蘇間插入“楔子”。1949年11月,伊瓦特召集博頓、科普蘭等熟悉中國事務(wù)的外交官,與英國和新西蘭駐堪培拉高級(jí)專員討論承認(rèn)問題,因觀點(diǎn)分歧太大,會(huì)議未達(dá)成一致。伊瓦特以在即將到來的英聯(lián)邦外長會(huì)議上與英聯(lián)邦各國協(xié)商后再?zèng)Q定為由結(jié)束了會(huì)議。[8]117由此可見,奇夫利領(lǐng)導(dǎo)的工黨政府在對(duì)華政策上逐漸向美國靠攏,放棄了事實(shí)上承認(rèn)的政策。

當(dāng)時(shí)機(jī)成熟時(shí),澳大利亞工黨政府因輿論壓力、聯(lián)邦選舉和國際環(huán)境的變化等選擇暫時(shí)放棄事實(shí)上承認(rèn)中華人民共和國的政策,從而錯(cuò)失承認(rèn)、建交的最佳時(shí)機(jī)。隨后,工黨在聯(lián)邦選舉中敗北,逐漸淡出了政治舞臺(tái)。

五、分道揚(yáng)鑣:澳大利亞推遲承認(rèn)中華人民共和國

1949年12月10日,自由黨和鄉(xiāng)村黨聯(lián)盟在聯(lián)邦選舉中獲勝。新政府以反共政治綱領(lǐng)贏得選舉,短期內(nèi)不可能改弦更張承認(rèn)中華人民共和國。12月16日,艾德禮致電新任總理羅伯特·孟席斯(Robert G. Menzies)稱,英國決定于1950年1月2日左右承認(rèn)中華人民共和國,希望澳大利亞與英國保持一致。[41]針對(duì)英國的建議,新任外長珀西·斯彭德(Percy C. Spender)于19日向內(nèi)閣提交報(bào)告稱,共產(chǎn)黨政權(quán)已控制中國大陸,英國計(jì)劃承認(rèn)而美國采取敵視政策。[42]斯彭德僅指出英美政策存在差異,未給出任何意見。次日,澳大利亞內(nèi)閣在此基礎(chǔ)上展開討論,決定暫不承認(rèn),待英聯(lián)邦外長會(huì)議上與各國協(xié)商后再作決定。[43]博頓在起草的回信中解釋了孟席斯政府推遲承認(rèn)的原因,指出承認(rèn)中華人民共和國涉及聯(lián)合國安理會(huì)席位和澳美關(guān)系等問題,新政府還未對(duì)其影響進(jìn)行評(píng)估。[44]孟席斯政府意識(shí)到英國已無力保障澳大利亞安全,遂積極尋求美國的安全保護(hù)。為避免承認(rèn)問題影響到澳美關(guān)系,斯彭德親赴美國駐澳大使館,保證在未與美國充分協(xié)商并達(dá)成一致前不會(huì)承認(rèn)中華人民共和國。

1950年1月,英聯(lián)邦外長會(huì)議在錫蘭(今斯里蘭卡)首都科倫坡召開。斯彭德提出承認(rèn)中華人民共和國問題并闡述其觀點(diǎn):英聯(lián)邦各國在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上有權(quán)作出決定,能理解英國因“特殊利益”而決定承認(rèn)中華人民共和國,但對(duì)英國在與英聯(lián)邦各國協(xié)商之前作出決定表示不滿。接著,新西蘭外長弗雷德里克·多伊奇(Frederick W. Doidge)發(fā)言表示,承認(rèn)中華人民共和國是一個(gè)復(fù)雜問題,推遲承認(rèn)可能導(dǎo)致其倒向蘇聯(lián),但西方國家還需時(shí)間考慮聯(lián)合國代表權(quán)問題。[45]在其他英聯(lián)邦國家傾向承認(rèn)中華人民共和國的情況下,澳大利亞和新西蘭主張推遲承認(rèn)。由此觀之,承認(rèn)不是簡單的法律問題,而是重要的政治問題。

澳大利亞推遲承認(rèn)中華人民共和國是受諸多偶然因素的影響,但對(duì)中國認(rèn)識(shí)的變化才是根本原因?！岸?zhàn)”后,中國逐漸取代日本被視為澳大利亞安全的主要“威脅”,也成為其遏制與防御的對(duì)象。澳大利亞對(duì)“中國威脅”的最初認(rèn)知體現(xiàn)在擁有龐大人口的中國大陸出現(xiàn)在亞洲版圖上。中華人民共和國“公開表示對(duì)共產(chǎn)主義信念的追求,使得業(yè)已存在的‘黃禍’增加了‘紅色威脅’的色彩”[46]。孟席斯擔(dān)心中國對(duì)東南亞采取軍事行動(dòng)或利用數(shù)量龐大的華僑宣傳共產(chǎn)主義思想、輸出革命,因此積極倡導(dǎo)、推動(dòng)科倫坡計(jì)劃?？苽惼掠?jì)劃表面上援助東南亞、南亞國家,但其主要目標(biāo)是遏制共產(chǎn)主義。[47]總之,因語言文化的隔閡,意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念的差異,中國被貼上“侵略擴(kuò)張、輸出革命”的標(biāo)簽。

朝鮮戰(zhàn)爭將亞洲冷戰(zhàn)推向高潮,直接影響到澳大利亞的外交政策。孟席斯受冷戰(zhàn)思維影響,將朝鮮戰(zhàn)爭視為共產(chǎn)主義“擴(kuò)張”的開始,立即向新加坡派遣轟炸機(jī)中隊(duì)以防馬來亞共產(chǎn)黨挑起戰(zhàn)爭。另一方面,朝鮮戰(zhàn)爭給澳大利亞與美國締結(jié)同盟條約、獲得美國的安全保護(hù)提供了千載難逢的機(jī)會(huì)。6月28日,澳大利亞將驅(qū)逐艦“巴達(dá)安”號(hào)和一艘中型戰(zhàn)艦派往朝鮮海域。30日,皇家澳大利亞空軍第77中隊(duì)也被調(diào)往朝鮮。當(dāng)斯彭德得知英國即將向朝鮮派出地面部隊(duì)后,為突出澳美關(guān)系的重要性和澳大利亞外交的獨(dú)立性,在未征得孟席斯同意的情況下?lián)屜刃枷虺r派出地面部隊(duì)。[48]澳大利亞軍隊(duì)隨“聯(lián)合國軍”進(jìn)入朝鮮,與中國人民志愿軍在朝鮮戰(zhàn)爭兵戎相見,承認(rèn)問題事實(shí)上已被無限期擱置。

美國希望西方國家對(duì)其在朝鮮的軍事行動(dòng)給予支持,對(duì)澳大利亞的快速反應(yīng)感到欣慰。作為回應(yīng),美國于1951年9月1日與澳大利亞、新西蘭簽訂《澳新美安全條約》。該條約標(biāo)志著澳美同盟關(guān)系的建立,澳大利亞的安全得到“偉大而強(qiáng)有力朋友”的保證,但也設(shè)定了外交政策的邊界。孟席斯政府作為澳美同盟關(guān)系的締造者,為鞏固和提升同盟關(guān)系,在對(duì)華政策上唯美國馬首是瞻,不可能改弦易轍承認(rèn)中華人民共和國。

六、結(jié) 語

澳大利亞對(duì)華政策從最初主張事實(shí)上承認(rèn)到推遲承認(rèn)的轉(zhuǎn)變,表面原因是輿論壓力、聯(lián)邦選舉和美國的壓力等,但根本原因是歷史文化與地理位置的持續(xù)張力導(dǎo)致對(duì)其安全威脅的過度憂慮。澳大利亞人帶著盎格魯-撒克遜民族文化烙印,種族主義思想根深蒂固,對(duì)亞洲的焦慮情緒與生俱來。隨著冷戰(zhàn)向亞洲蔓延,中國作為亞洲大國且信仰共產(chǎn)主義的現(xiàn)實(shí)加深了澳大利亞政治精英和民眾頭腦中的“中國威脅論”。澳大利亞受冷戰(zhàn)思維影響,將中國視為國家安全和“民主制度”的主要“威脅”,承認(rèn)、建交問題被無限期推遲。

澳大利亞依靠大國提供安全保障已成為政治文化的一部分?！岸?zhàn)”后,英國實(shí)力衰落,澳大利亞為消除亞洲“威脅”而積極尋求美國的保護(hù)。澳大利亞為尋求美國的安全庇護(hù),不僅在對(duì)華政策上與美國步調(diào)一致,而且積極介入朝鮮戰(zhàn)爭。澳美同盟關(guān)系建立后,澳大利亞安全上的依附性削弱了其外交獨(dú)立性,在承認(rèn)問題上不得不循美國之矩。澳大利亞推遲承認(rèn)中華人民共和國,拉開了追隨美國以遏制共產(chǎn)主義“威脅”為由長期孤立、封鎖中國的序幕,成為中澳關(guān)系史上一個(gè)不和諧的音符。