G20的新興國家時代：歷史、現(xiàn)狀與未來

王 文，劉 迪

(中國人民大學 重陽金融研究院，北京 100872)

從2022年起，二十國集團(G20)峰會機制將出現(xiàn)新興國家化的重大轉向。此前，G20領導人峰會迄今已成功舉辦16次，每一次峰會后的G20領導人公報都決定與引導著當年的全球治理主題與議程，[1]因此G20的發(fā)展趨勢無疑具有重大研究意義。之前的峰會，至多每隔一年即由發(fā)達國家主辦，但2022年、2023年、2024年、2025年依次在印尼、印度、巴西、南非4個新興經(jīng)濟體典型代表國家舉辦，[2]標志著自G20峰會召開以來，主辦國將第一次系統(tǒng)性地發(fā)生新興國家化的重心轉移。作為最大的新興經(jīng)濟體國家，中國應積極抓住“G20新興國家化”的機遇，強化與印尼、印度與巴西等國家的宏觀經(jīng)濟金融政策協(xié)調，在引領全球治理上貢獻更多的中國力量。

一、G20機制的發(fā)展階段

20世紀80年代中期，七國集團(G7)在全球經(jīng)濟總量的占比高達70%，是全球治理的重要力量。但隨著新興國家的日益崛起，G7在全球經(jīng)濟總量占比呈現(xiàn)逐漸下降的趨勢。在世界經(jīng)濟的發(fā)展需求下，新興國家在轉變中的國際秩序受到的關注越來越多，G7集團決策能力逐漸弱化，原先的全球治理框架面臨困境，發(fā)達國家與新興國家對話的機制需求亦日益迫切?；趪H政治經(jīng)濟學中的相互依存理論，國際經(jīng)濟中各個國家強調合作與博弈，這使得G20的機制化擁有了理論基礎。因而“生于憂患”的G20機制登上了國際舞臺。受國際宏觀經(jīng)濟環(huán)境變化的影響而誕生的G20，筆者將延續(xù)之前的劃分階段，[3]按照G20的角色定位角度將其發(fā)展歷程更新為五個階段。

第一階段為1999年9月至2008年10月的“部長級會議時期”，1997年的亞洲金融危機促成了這一時期的誕生。分別在柏林、蒙特利爾、渥太華、新德里、莫雷利亞、柏林、北京、墨爾本、開普敦舉辦了9次雙部長會議。G20部長級會議成立的一個根本原因，是既有的G7機制無法滿足當下全球經(jīng)濟治理的需求。20世紀末，亞洲金融危機爆發(fā)，G7意識到改革金融體系的必要性，為解決國際經(jīng)濟及金融問題，同時考慮到新興經(jīng)濟體的崛起對國際格局產(chǎn)生的深遠影響，1999年9月，G7 財政部長和中央銀行行長在美國華盛頓發(fā)表聲明表示，同意由占全球GDP總量90%左右、貿易占全球貿易總額的80%以上、人口占比80%左右的20個主要大國的央行行長和財長參加，[4]旨在推動國際金融和貨幣體系的穩(wěn)定，以及發(fā)達國家與新興國家共同尋求合作并促進世界經(jīng)濟增長。其中成員國由發(fā)達國家與新興國家各占一半組成，結構相對平衡，[5]這一現(xiàn)象顯示出新興市場經(jīng)濟體已經(jīng)逐步受到重視。

表1 G20峰會發(fā)展階段及歷屆會議議題

來源：作者根據(jù)各屆次峰會官方網(wǎng)站整理。

盡管如此，1999年12月15日在德國柏林發(fā)表的第一份G20公報明確規(guī)定：“G20是布雷頓森林體系框架內非正式對話的一種新機制?！盵6]根據(jù)唐納德·普拉查及雷蒙德·霍普金斯在《國際機制》中關于非正式性的定義，非正式性是指通過成員國在目標上的趨同或者共識所建立的，并在共同利益及“君子協(xié)議”的執(zhí)行基礎上相互監(jiān)督。[7]國際法上，正式與非正式國際機制的本質區(qū)別在于機制的協(xié)議或承諾是否通過法律達成。[8]G20的非正式性反映出該機制不具備法律約束力，而僅僅是具有論壇性質的應急性機制。因此當時的G20在初期并未受到較多的國際社會的關注，其真實的國際影響力也極為有限。

第二階段為2008年11月至2010年6月的“危機應對時期”，2008年的全球金融危機推動了這一時期的發(fā)展。前兩年由美國、英國交替3次當主席國，三年內分別在華盛頓、倫敦、匹茲堡、多倫多舉辦。G20配套機制復雜，各類會議有約100種之多，加之G20沒有常設秘書處，而采取“三駕馬車”制，即會議主題、議程、會期、公報內容擬草、配套機制等具體事務，均由當屆與上一屆、下一屆主辦國共同協(xié)商決定?？梢钥闯觯l(fā)達國家交替當主席國，是為了確保其所關注的議題得以延續(xù)。2000～2007年，新興市場經(jīng)濟體占據(jù)了世界經(jīng)濟增長的大量份額，總體占世界總產(chǎn)出的比例從20年前的25%增加到將近40%。新興市場經(jīng)濟體已成為世界經(jīng)濟增長的重要推動者。[9]為遏制國際金融危機的蔓延，發(fā)達國家不得不將新興市場經(jīng)濟體納入合作對象的考慮范圍，讓新興國家真正平等地參與到全球治理的層面上。

2008年11月15日，G20在美國華盛頓舉行了首屆領導人金融市場和世界峰會，商討應對全球金融危機，并提出經(jīng)濟對策。這次峰會的召開結束了上一階段作為松散、非正式國際組織的狀態(tài)，轉而開始協(xié)調各國政策、應對金融危機方面發(fā)揮實質性作用。[10]這標志著當今世界首要經(jīng)濟和金融治理論壇的誕生，使G20正式升級為二十國領導人峰會機制。2009年4月2日倫敦峰會，G20確定在2011年之后將升級為年度性、制度化的論壇，使其成了討論應對危機的主要磋商和協(xié)調平臺。2009年9月，匹茲堡峰會確定向發(fā)展中國家分別轉移5%和3%的國際貨幣基金組織(IMF)份額和世界銀行份額。[11]

從華盛頓、倫敦、匹茲堡到多倫多，國際格局正在演變，新的全球經(jīng)濟已不僅僅由原先以西方為主的發(fā)達國家所主導，新興國家在國際金融體系中地位和作用不斷提升，中國、印度、俄羅斯等國家開始改變21世界的權力平衡。

第三階段為2010年11月至2015年11月的“預防機制轉型時期”。2010年11月G20首爾峰會發(fā)布的《聯(lián)合宣言》提到，在過去的4個峰會中，我們致力于為打破全球經(jīng)濟的急劇下滑，同時為全球的復蘇與增長，展開了前所未有的合作。[12]首次將發(fā)展議題設為主要議題的首爾峰會，標志著G20進入了新的長效治理機制轉型階段，轉而開始世界經(jīng)濟恢復之路。同年開始轉換為年度峰會機制，之后分別在戛納、洛斯卡沃斯、圣彼得堡、布里斯班、安塔利亞舉辦了G20峰會。2012年洛斯卡沃斯峰會也是G20領導人峰會自2008年以來第一次在新興國家舉辦，議題也逐漸擴展為消除貧困與發(fā)展援助等新興經(jīng)濟體的訴求，確保新興市場經(jīng)濟體保持強勁、可持續(xù)增長，以推動全球經(jīng)濟復蘇并創(chuàng)造好的工作機會。[13]同時，在該峰會上，中國承諾向IMF增資430億美元，占各成員國增資總額的10%。這表示了以中國為代表的金磚國家及時向面臨債務危機的歐元區(qū)國家提供了經(jīng)濟援助，貢獻出新興經(jīng)濟體的一份力量。2013年圣彼得堡峰會也探討了新興經(jīng)濟國家所出現(xiàn)的金融市場的動蕩等議題。此后的峰會議題不局限于貿易促進與經(jīng)濟增長，更是加入了反腐敗、可持續(xù)發(fā)展、氣候變化等國際性議題。

第四階段為2016年9月至2021年11月的“新全球化時期”，分別在杭州、漢堡、布宜諾斯艾利斯、大阪、利雅得、羅馬等地舉辦了6次峰會。在此期間，非西方大國，如中國、日本、阿根廷、沙特阿拉伯等國家，尤其是亞洲新興國家經(jīng)濟體發(fā)揮著關鍵的作用，充分體現(xiàn)了G20已初步踏入非西方國家進程，進入“新全球化”。G20在2016年的杭州峰會上更是實現(xiàn)了三個“首次”：首次把發(fā)展問題置于全球宏觀政策框架的突出位置；首次為聯(lián)合國《2030可持續(xù)發(fā)展議程》(SDGs)制定了行動計劃；首次集體支持非洲和最不發(fā)達國家的工業(yè)化努力。[14]2019年的大阪峰會發(fā)出反對單邊主義及貿易保護主義的宣言，明確確認自由、公平和非歧視的自由貿易基本原則。[15]這從廣義上反映以中國、日本為代表的亞洲國家在經(jīng)濟全球化的進程中積極尋找富有價值的方法來發(fā)揮自己的潛力，從而改變國際政治及經(jīng)濟結構。2020年3月26日，為應對新冠肺炎疫情，當年的G20輪值主席國沙特阿拉伯就組織G20領導人緊急峰會，提出如何加強各國關于防控疫情的三方面合作領域。中國國家主席習近平在特別峰會上亦發(fā)表了《攜手抗疫共克時艱》為題的重要講話，體現(xiàn)了新興國家在應對全球危機時所發(fā)揮的角色作用。2021年10月31日G20羅馬峰會所發(fā)布的《聯(lián)合宣言》為2008年華盛頓峰會之后篇幅最長的一份宣言，再次重申了G20的“國際經(jīng)濟合作首要論壇”地位，以及多邊主義在尋找共同有效解決方案方面的關鍵作用，例如共同應對疫情面對疫情等。[16]

從杭州峰會的召開，至新冠疫情的暴發(fā)，這段時期對于G20機制而言，雖然主辦國家已逐漸全球化，議題覆蓋面已逐步更加廣泛。越來越多的經(jīng)濟體、階層以及人群已加入“新全球化”，但面對疫情時各國所采取的抗疫策略之不同，以及西方發(fā)達國家所反映的消極態(tài)度，使得全球經(jīng)濟前景面臨不確定性。同時在美國總統(tǒng)特朗普上臺后實行“退出外交”，在全球治理多邊建制層面作出退出的表態(tài)，[17]使得各國對G20的重視程度有所下降。除此之外，由于大宗商品價格上漲和擴張性政策對部分新興經(jīng)濟體帶來了較大的通脹壓力，歐美主要大國在整個經(jīng)濟復蘇期未發(fā)揮應有的領導作用，使G20機制仍處于“心有余而力不足”階段。

第五階段為即將進入的“新興國家化時期”。2022年開始，G20峰會將連續(xù)三年由印度尼西亞、印度和巴西3個新興經(jīng)濟體典型代表國家舉辦，因而議題方面將有利于延續(xù)新興國家的訴求。印尼作為東盟的重要成員國家，印度與巴西作為金磚國家的重要新興大國代表，這不僅意味著隨著亞洲經(jīng)濟的不斷崛起，國際格局已逐步向非西方國家平移，同時也表示此次發(fā)達國家關心的議題如氣候變化、金融體系穩(wěn)定等議題可能將會逐步淡化，而新興國家所關心的發(fā)展議題如基礎設施建設、消除貧困等議題的重要性將空前上升，[18]同時印尼、印度等希冀提升本國地位的“印太”議題也會提上議程。此次G20機制的“新興國家化”時代是否能夠克服其上一階段的“心有余而力不足”，轉而維護新興經(jīng)濟體的共同利益與訴求，再次推動整個集團的復蘇，值得深入研究。

二、G20新興國家化的概念及特征辨析

(一) 新興國家的崛起

關于新興國家的定義。作為進入21世紀以來被國際所廣泛提及的概念，“新興國家”的定義根據(jù)不同組織具有不同的劃分標準。根據(jù)IMF的《世界經(jīng)濟展望》，新興國家是指除39個發(fā)達經(jīng)濟體以外，根據(jù)高收入而被IMF財政檢測機構劃分為“新興市場和中等收入”經(jīng)濟體。但收入并不是新興國家的唯一特征，而是需要持續(xù)強勁增長和穩(wěn)定，在收入、全球貿易以及金融市場一體化等三個方面都更像發(fā)達經(jīng)濟體。[19]而根據(jù)全球最大指數(shù)提供商明晟公司(MSCI)發(fā)布的《全球市場分類框架》，新興國家是指需要市場達到規(guī)模及流動性要求、市場準入標準，但并未對經(jīng)濟發(fā)展有嚴格要求。[20]David Muller認為，這些新興市場的經(jīng)典定義主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)上，但這些數(shù)據(jù)只能部分反映這些國家的活力和快速發(fā)展。[21]因此有學者基于經(jīng)濟、政治、歷史的內涵，將新興國家定義為同時滿足經(jīng)濟上持續(xù)穩(wěn)定快速的增長、政治上產(chǎn)生日益增強的全球或地區(qū)性政治影響，以及歷史上相對于西方而言的新興亞非拉前殖民地國家。[22]綜合而言，新興國家具有如下幾個特點：經(jīng)濟持續(xù)且快速發(fā)展、廣泛分布于亞非拉等國家，以及巨大的市場潛力及規(guī)模、世界經(jīng)濟的主要增長來源等。

隨著全球化的深入與百年變局的發(fā)展，世界經(jīng)濟結構發(fā)生著重大變化：新興經(jīng)濟體的國際影響力不斷擴大，使得國際力量對比正趨向均衡，世界多極化與經(jīng)濟全球化加速發(fā)展。因而新興國家的崛起，不僅體現(xiàn)了其自身經(jīng)濟的快速且持續(xù)的發(fā)展，更反映出其對于國際秩序的參與度以及國際政治影響力的不斷擴大。無論新興國家的數(shù)量有多少，無論基于哪種標準下的定義，印度尼西亞、印度以及巴西3個國家均完全屬于富有代表性的核心新興國家。

關于新興國家化。根據(jù)IMF《世界經(jīng)濟展望》GDP增長率顯示，除2021年由于2020年的新冠疫情暴發(fā)使得全球經(jīng)濟遭遇重創(chuàng)后的經(jīng)濟增幅有所回升之外，2017～2023年全球經(jīng)濟增速整體偏向于下滑趨勢，但最強勁的區(qū)域經(jīng)濟仍表現(xiàn)在新興經(jīng)濟體中。2021年印尼的經(jīng)濟增長率為3.3%，印度的增長率為9.0%，俄羅斯的增長率為4.5%，巴西的增長率為4.7%。

圖1 2021年G20成員實際GDP及經(jīng)濟增長率分布圖數(shù)據(jù)來源：IMF World Economic Outlook, January 2022，單位十萬億美元。

圖2 2017～2023年世界及主要經(jīng)濟體實際GDP增長率(%)數(shù)據(jù)來源：IMF World Economic Outlook,2018～2022。

圖3 2017～2023年G20部分成員國及地區(qū)GDP增速對比數(shù)據(jù)來源：IMF World Economic Outlook,2018～2022。

IMF2021年10月世界經(jīng)濟展望數(shù)據(jù)顯示，[23]按照匯率計算法計算，2021年新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體GDP總額占全球總量的41%；按照購買力平價法(PPP)計算，新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體經(jīng)濟總量約占全球經(jīng)濟的45%。

在不斷復蘇的區(qū)域經(jīng)濟體中，中國、印度、東盟等亞洲新興經(jīng)濟體的經(jīng)濟增速較為突出。根據(jù)Jalles關于區(qū)域貿易協(xié)定(RTA)與經(jīng)濟增長的相關性研究表明，廣泛的貿易開放有助于經(jīng)濟增長，[24]因而作為全球范圍內最具增長活力及發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，亞太地區(qū)近年來經(jīng)濟增速較快的主要因素之一在于區(qū)域貿易協(xié)定的簽署數(shù)量的增加所帶來的互聯(lián)互通作用。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行《2022年亞洲經(jīng)濟一體化報告》顯示，亞太經(jīng)濟體的經(jīng)濟韌性主要得益于區(qū)域內貿易及價值鏈聯(lián)系的不斷增強。[25]

圖4 1991～2020年G20中新興國家與發(fā)達國家的外匯儲備全球占比變化數(shù)據(jù)來源：世界銀行數(shù)據(jù)中心。

隨著資本市場的日益開放，以及跨境資本流動性的增強，從1991年到2020年，G20新興國家的外匯儲備占全球的比重已由18%提升至63%。外匯儲備作為償還外債和干預匯率的主要工具，充分的外匯儲備有利于減弱風險對國內貨幣市場的沖擊，增強本國貨幣的獨立性。因而新興國家外匯儲備占比的提升有利于拓展國際貿易以及維護經(jīng)濟體內金融體系的穩(wěn)定。

因而從經(jīng)濟的角度，隨著世界多極化趨勢的深入發(fā)展，新興市場不斷增長的經(jīng)濟，巨大的國際消費市場潛力，使得新興國家在國際經(jīng)貿格局中的地位不斷提升，影響力不斷擴大，其在G20集團中的作用已愈加重要，G20新興國家化亦隨之而來。

(二)G20新興國家化的特征

近年來的重點向全球南方的轉移表明，新興經(jīng)濟體在國際發(fā)展合作與促進多邊主義方面將會起到指導作用。2022～2024年將出現(xiàn)史上第一次連續(xù)三年由新興國家召開G20峰會的景象，因而新興國家所設置的議題將會由于延續(xù)性而得到重視。

一是新興國家和發(fā)展中國家偏好的議題在全球治理進程中將會愈發(fā)重要?；凇叭{馬車”機制，G20輪值主席國與上屆、下屆主席國商議對當年議題設計及各項細節(jié)享有主導權。[26]因而輪值主席國在議題設置上具有較大的發(fā)揮作用，重視發(fā)展中國家在議題中例如2019年日本峰會，其考慮到本國老齡化國情，刻意將應對人口老齡化放在議題的優(yōu)先事項。隨著G20的內部參與者范圍的不斷擴大，G20的議程擴展多年來已不局限于金融穩(wěn)定與經(jīng)濟增長等核心經(jīng)濟問題，而納入了氣候變化和可持續(xù)發(fā)展、女性賦權以及數(shù)字化等問題。[27]隨著新興國家不斷融入國際體系的動態(tài)，以及議程的不斷深入拓展的趨勢，因而通過分析其優(yōu)先事項、利益沖突以及政策戰(zhàn)略等更能夠體現(xiàn)出接下來幾年內所呈現(xiàn)的新興國家發(fā)展趨勢。

2022年起連續(xù)三年由新興國家舉辦G20峰會，這意味著新興國家所關注的國際金融機構改革、國際減貧、基礎設施建設、發(fā)展援助以及數(shù)字化升級等議題均將被放在更優(yōu)先的地位，且在未來三年都將在全球治理議程中具有一定的連貫性，這將充分有效地提升機制的可持續(xù)性與效率。近年來，新冠疫情導致約1億人返貧，[28]聯(lián)合國《2030可持續(xù)發(fā)展議程》(SDGs)遭遇重挫，國際貨幣體系改革止步不前，發(fā)達國家對發(fā)展中國家的投資、疫苗、技術援助遲滯，以及新興國家所關注的南南合作(SSDC)等，這些都會成為G20重燃熱議的話題。

以2022年印尼G20為例，印尼提出的主題為“共同復蘇，強勁復蘇”，聚焦三大議題“全球衛(wèi)生架構、可持續(xù)能源轉型、數(shù)字化轉型”，關注的三個重點途徑是“改革全球稅收改革，合作打擊腐敗，深化基礎設施融資”。2022年G20部長級會議和中央銀行行長(金融軌道)會議優(yōu)先事項包括同步退出戰(zhàn)略以支持全球復蘇；抑制疫情對經(jīng)濟的創(chuàng)傷性影響，支持未來更強勁的增長；強化數(shù)字領域支付系統(tǒng)；促進可持續(xù)金融；擴大包容性金融體系；國際稅收議程等。[29]結合印尼的基本國情，例如在公共衛(wèi)生方面，印尼的疫苗接種率位列世界第四；可持續(xù)發(fā)展方面，其提出“2030年實現(xiàn)碳達峰、2070年實現(xiàn)凈零排放”的發(fā)展目標；數(shù)字化方面，其也以近40%的份額在東南亞地區(qū)總數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模中成為貢獻最大的參與者。不難發(fā)現(xiàn)，作為東南亞最大經(jīng)濟體，如此議程既反映了印尼的自身利益與國家戰(zhàn)略，也體現(xiàn)了維護發(fā)展中國家利益的愿望，代表東盟國家充分行使全球治理的發(fā)言權，希冀推動建立“一個更公正的世界秩序”。

二是以“印太”為全球地緣政治的新標識將會塑造全球治理進程的新走向。印尼地處太平洋和印度洋之間，G20主席國的地位使其由原先以西歐、北美為中心的全球地緣版圖邊緣國一下子躍升為在太平洋、印度洋為重心的全球地緣版圖中心國，戰(zhàn)略地位空前提升。作為東盟最大經(jīng)濟體、第一人口大國，印尼的主張會得到東盟的全力支持。[30]同時，作為2023年G20主席國，印度亦將會鑒于與澳大利亞在民主方面的共同價值觀，以及兩國在印太地區(qū)上日益密切的參與度與共同利益，從而加強兩國長期全面的戰(zhàn)略伙伴關系。這些在“印太”視角下不斷增強的全球治理重要性，將會推動全球供應鏈、產(chǎn)業(yè)鏈與地緣經(jīng)濟格局的重塑。

事實上，在2021年意大利G20時，英國、法國等國首腦都與印尼總統(tǒng)佐科進行了會晤，討論印太地區(qū)的全球影響力。自美國政府在特朗普時期強化“印太”戰(zhàn)略以來，西方多國都推出與印太相關的戰(zhàn)略文本。2019年法國首先推出印太政策。[31]接著，荷蘭、[32]德國[33]在2020年先后發(fā)布相關印太政策框架文本。2021年9月歐盟也發(fā)布印太戰(zhàn)略文件，舉行了歐盟—印度領導人，明確2025年歐盟—印度戰(zhàn)略伙伴關系路線圖。[34]因而可以預測，2023年印度勢必會延續(xù)以“印太”為新地緣標識的全球治理邏輯。

三是在未來構想的全球治理理念的交鋒與博弈將愈發(fā)明顯。新興國家的話語權空前提升，世界的走向將不再僅僅由西方國家所決定，國際金融、貿易與經(jīng)濟體系改革的迫切性將進一步放在G20的日程上。作為被忽視的全球大國，印尼正在崛起，其經(jīng)濟增長的60%依靠國內消費，加之“海上強國計劃”的提出，[35]作為2022年G20主席國，印尼勢必將更積極地參與國際經(jīng)濟治理機制改革，致力于在能源糧食安全、發(fā)展問題、經(jīng)濟復蘇、綠色發(fā)展等重大國際問題上發(fā)揮建設性作用，推動國際政治經(jīng)濟秩序向更公平合理的方面發(fā)展。

事實上，對于世界的未來，各個大國都具有宏大設想。美國拜登政府執(zhí)政以來提出“重建更好世界”倡議(B3W)，強化與盟國關系、氣候變化應對、基礎設施投資等措施，用以制衡中國“一帶一路”的全球影響。歐洲在2021年提出的“建設更好未來”(Build Forward Better)戰(zhàn)略，并在開幕后就召開主題為“支持中小企業(yè)和婦女以建設更好未來”的邊會，體現(xiàn)出歐洲的獨立性。[36]中國則在2013年提出“人類命運共同體”的理念，闡釋了中國的全球治理價值、目標與路徑，并多次被寫入聯(lián)合國文件，“人類命運共同體”理念逐漸從中國理念轉變?yōu)槭澜缭捳Z，成為同樣令世人關注的人類未來構想。2021年習近平主席所提出的“全球發(fā)展倡議”(GDI)，更是體現(xiàn)了對發(fā)展問題的重視，旨在助力落實《2030可持續(xù)發(fā)展議程》(SDGs)議程，展現(xiàn)了大國領袖擔當，表達了中國愿意與國際社會攜手務實合作，響應了廣大發(fā)展中國家的共同期待，這也是“人類命運共同體”理念在發(fā)展領域的生動體現(xiàn)。

盡管發(fā)達國家與新興國家在全球治理理念上存在不同的訴求與分歧，但隨著世界多極化趨勢的深入，博弈的結果也許會是不僅僅由發(fā)達國家所主導的國際治理框架，而是由發(fā)達國家與新興國家共同溝通與協(xié)作，而推動整個全球治理進程。

三、G20新興國家時代下的中國戰(zhàn)略

G20機制的出現(xiàn)本身源于全球治理形式體系的不充分性與低效用性，即各個經(jīng)濟力量的無力協(xié)調，因而G20是全球治理歷史上的重大創(chuàng)新。2008年，G20機制為應對全球金融危機做出了不可忽視的貢獻。2016年中國杭州G20后，中國推動G20機制向長效全球治理機制轉型，[37]功能不斷拓展、議題持續(xù)增加，互動更加頻繁。2020年新冠疫情暴發(fā)，G20在同年4月即召開視頻致力于推動全球協(xié)同應對新冠疫情，積極倡導中國主張，推動中國方案。2022年之后的G20新興國家化，更是中國的戰(zhàn)略機遇期。

首先，多層次建立與新興國家的合作體系。當前，世界各大經(jīng)濟體受冷戰(zhàn)思維的影響，出現(xiàn)全球治理失靈，導致治理赤字，俄烏沖突對世界政治格局的沖擊已拉響“新冷戰(zhàn)”的警報。在新興國家群體崛起的時代，全球治理更需要融合各方力量，結合創(chuàng)新的秩序理念。中國應當充分意識到G20成員國中所存在的三個小集團，以美國為首的國家(分別是美國、日本、英國、加拿大、澳大利亞)；歐洲中心派(分別是德國、法國、意大利、墨西哥、歐盟)，以金磚國家為首的新興經(jīng)濟體(包括中國、俄羅斯、印度、巴西、南非、印尼、韓國、沙特阿拉伯、土耳其以及阿根廷)。[38]隨著地緣政治對全球經(jīng)濟所產(chǎn)生的風險不斷加深，美國和歐盟已出于共同利益重新站在一起，重回G7核心框架，G20在某種形式上已出現(xiàn)立場分化，各項協(xié)議存在被落空的風險?；锇殛P系作為全球治理的重要秩序理念原則，即基于雙方的信任與認同而產(chǎn)生的關系治理，并通過構建伙伴關系而共同應對全球挑戰(zhàn)。[39]因而，中國應當合理利用伙伴關系，保持自身政策的獨立性，同時充分抓住G20機制新興國家化的機遇，進一步夯實與印尼、印度、巴西等新興國家的雙邊關系，聯(lián)合新興經(jīng)濟體，避免被發(fā)達國家分化及打壓，從而共同推動國際格局的演變。

與印尼的雙邊關系，已成為地區(qū)國家互利合作的典范。[40]中國與印尼作為發(fā)展中大國及新興經(jīng)濟體的代表，兩國共同利益廣泛，發(fā)展?jié)摿薮蟆蓢P系持續(xù)鞏固，貿易和投資領域的增長迅猛，在2021年達到了新的高度。衛(wèi)生醫(yī)療合作特別是疫苗生產(chǎn)和藥物研發(fā)合作成效顯著，新冠疫情期間，印尼80%的疫苗都來自中國。[41]作為“一帶一路”倡議海上絲綢之路的首倡地，中印務實合作的旗艦項目雅萬高鐵有望2022年年底建成通車。由于“一帶一路”倡議與印尼“區(qū)域綜合經(jīng)濟走廊”的深度對接，2021年兩國貿易額同比增長近六成。印尼作為東盟最大的經(jīng)濟體，以及東盟的協(xié)調員，將會受到來自東盟持續(xù)的支持，這意味著印尼的發(fā)展不僅關乎自身利益，同時承載著東南亞國家的地緣利益。地處太平洋和印度洋之間，印尼在整個對外合作中亦發(fā)揮著核心作用。因而，面對全球和地區(qū)局勢的深刻變化，進一步加強中印尼戰(zhàn)略伙伴關系是兩國的必然選擇。[42]2022年，印尼首次接任史上最大規(guī)模的全球治理平臺，需要中國的支持與幫助，中國可借此機會通過經(jīng)濟合作、人文交流等方面的深入合作交流，繼續(xù)夯實與印尼之間相互尊重、合作共贏的雙邊關系。

與印度的雙邊關系，G20是難得的交流溝通平臺。近年來，因邊境摩擦的反復，中印兩國出現(xiàn)了僵化、止步不前的跡象，連續(xù)三年持續(xù)低迷。印度國內對中國崛起的提防與警惕聲音持續(xù)高漲，還借美國的印太戰(zhàn)略之勢制衡中國。但中印兩國在G20戰(zhàn)略中具有較大的趨同性與一致性。[43]印度作為多邊外交的成熟參與者，自獨立后就尋求借助中國的支持增強發(fā)展中國家的發(fā)言權，打破西方國家在世界主要論壇中的壟斷地位。多年來，印度在G20中強調均衡的可持續(xù)增長、反恐融資、世界貿易組織(WTO)等重要機構的改革以及落實《巴黎氣候變化協(xié)定》等重要議題，呼吁關注發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展與穩(wěn)定，主張全球經(jīng)濟治理應當充分聽取印度、中國和巴西的立場基礎上進行決策。[44]同時，其在貿易、基建、投資等領域有求于中國，2023年G20的主辦更是希望得到中國的支持，隨著新冠疫情的持續(xù)，預計印度將圍繞疫情后的復蘇制定相關議程。[45]作為同樣擁有十幾億人口的大國，中印兩國人口加起來占全球的三分之一，因而兩國必須堅守“互不構成威脅、互為發(fā)展機遇”的戰(zhàn)略共識，堅持增進互信，避免誤解誤判，彼此作相互成就的伙伴，不當相互消耗的對手。[46]中國更應當抓住G20機制的機遇，增強與印度在智庫、教育、學術、社會層面的溝通。隨著“一帶一路”倡議的推進，中印文明層面的合作具有廣闊的前景，兩國應當盡量多地開展合作與交流，在研究領域建立學術互信關系的基礎上，共建深度合作平臺，從而共享學術研究成果。[47]以G20、金磚等多邊機制為重要平臺，促進相互理解，消除不必要的誤解，增強雙方的政治互信，重新回暖中印兩個文明古國的互學互鑒。

與巴西的雙邊關系，亦可借助G20平臺未雨綢繆。近年來，中國和巴西全面戰(zhàn)略伙伴關系穩(wěn)步發(fā)展，經(jīng)貿合作潛力巨大。中國作為巴西第一大貿易伙伴國，2021年雙邊經(jīng)貿克服新冠疫情等不利影響，同比增長32%。[48]隨著“一帶一路”倡議在拉丁美洲和加勒比地區(qū)的不斷深入，為拉美地區(qū)提供了積極樣本。而作為拉美首位強國及金磚成員國，巴西與中國在基礎設施建設、可持續(xù)發(fā)展以及經(jīng)貿等多方面均具有共同利益的合作訴求?；A設施方面，巴西數(shù)量上的不足以及質量上的缺陷難以滿足其巨大需求，而中國在基礎設施建設上的優(yōu)勢能夠與之互補，推動巴西經(jīng)濟發(fā)展進程。[49]綠色轉型方面，巴中兩國在全球能源格局中的互補優(yōu)勢，能夠通過雙方低碳經(jīng)濟合作，從而促進兩國的可持續(xù)發(fā)展進程。[50]除此之外，素有“巴西特朗普”之稱的博索納羅總統(tǒng)2023年將屆滿，巴西社會的左翼勢力高漲，對華友好、被稱為巴西“史上最好總統(tǒng)”盧拉有可能強勢回歸。2024年巴西主辦G20必然需要中國的全球治理經(jīng)驗、投資貿易以及科技創(chuàng)新等領域的加持。中國若能充分利用在社會、文化、經(jīng)濟領域與巴西的鋪墊，這將不僅僅成為中國在拉美世界提升影響力的關鍵，更是通過拉美制衡美國、布局全球的戰(zhàn)略必由之路。

此外，重視新興國家在議題設置中的建設性作用。G20峰會要取得重大成果至少應具備兩方面條件：一是國際社會有取得共識的迫切需求；二是峰會議程設置應具有延續(xù)性、可操作性。[51]在G20由“新全球化時期”轉向新興國家化的過程中，議題重心已逐漸由于延續(xù)性而轉向新興國家的利益。面對新冠疫情，全球公共衛(wèi)生安全以及經(jīng)濟復蘇無疑是當下的核心議題。針對公共衛(wèi)生問題，中國將同世界各國一同在世界衛(wèi)生組織的框架下推進衛(wèi)生治理體系改革，共同構建更強勁的全球衛(wèi)生治理架構；同時重視發(fā)展中或低收入國家將出現(xiàn)的疫苗問題。針對全球經(jīng)濟復蘇問題，主要是發(fā)展中國家的債務問題，根據(jù)國際金融協(xié)會(IIF)發(fā)布的《全球債務監(jiān)測》報告，2021年全球債務較2020年新增10萬億美元，超過八成的債務來自新興市場國家。[52]中國作為《緩債倡議后續(xù)債務處理共同框架》的最大貢獻方，應當呼吁主要發(fā)達國家采取負責的宏觀經(jīng)濟政策，避免增加新興國家外幣債務，從而安全度過貨幣政策緊縮周期，促進世界經(jīng)濟復蘇。

四、G20機制中的非政府力量

G20機制的外圍配套活動豐富，正如俄羅斯籌備協(xié)調人會議所說：“為了刺激投資，我們需要與企業(yè)討論問題，需要智庫的參與，必須進入公民社會，了解他們對需要做什么的事情的觀點。”[53]這句話體現(xiàn)了G20豐富的配套活動，包括G20商業(yè)(B20，Business20)、G20公民(C20，Civil Society20)、G20勞工(L20，Labour20)、G20婦女(W20，Women20)、G20青年(Y20，Youth20)、G20科學(S20，Science)等，[54]其中G20智庫(T20，Think Tank20)是最重要的游說與影響力量之一。智庫在G20的進程中發(fā)揮了重要作用，是“思想庫”、責任來源和具有連續(xù)性質的網(wǎng)絡。[55]而T20通過為政策制定和實施制定“協(xié)調話語”，從而推動G20的全球經(jīng)濟治理進程。[56]第一次T20會議于2012年2月在墨西哥舉行，由墨西哥擔任主席國。俄羅斯在擔任2013年G20主席國時繼續(xù)推進了這一進程。2012年12月，俄羅斯則在擔任2013年G20主席國時，在莫斯科舉行了T20會議。澳大利亞也一直認為，T20是G20的一個重要方面，它能夠為該進程提供重要的分析性投入。[57]

歷屆T20都是推動G20領導人公報的智囊團與思想庫。筆者亦從2013年已開始參與T20機制，曾擔任2016年中國T20共同牽頭智庫負責人，[58]深知智庫在G20機制各項進程中的重要性。G20機制的新興國家化時代，如何更好地發(fā)揮中國非政府組織在全球治理多邊舞臺上的作用，已成為一個亟待研究的重大議題。

中國智庫應當高度重視配套活動，積極發(fā)揮非政府力量。提高中國智庫以及各類社會組織對G20事務合作的參與度。近年來，新興國家經(jīng)濟受挫，發(fā)展中國家增長遇阻，但中國經(jīng)濟保持中高速穩(wěn)定增長、抗疫成效顯著，[59]以及社會治理卓越等積極形勢為國際社會所注意。中國智庫以及各類社會組織應當抓住這個機遇，積極參與G20合作事務，就當年的議題展開溝通，強化對外交往，尤其是與新興國家的合作交流，以對話的形式分享中國發(fā)展經(jīng)驗。

應當加強中國智庫與國際智庫對于G20的合作研究模式。中國智庫以及各類社會組織需要更深刻地總結與梳理中國的發(fā)展經(jīng)驗與相關主張，同時聚焦全球重大議題，加強國際機構合作。中國的“一帶一路”倡議，九年多來為沿線發(fā)展中國家的經(jīng)濟增長、社會就業(yè)、基建投資帶去實實在在的利益。中國倡導的“人類命運共同體”理念以及合作共贏、相互尊重的國際原則，多次被寫入聯(lián)合國的各類文件中，被越來越多的國家認同。改革開放40多年的經(jīng)驗，使發(fā)展中國家的改革、創(chuàng)新、增長有了新的戰(zhàn)略參考選項。這些內容需要用更鮮活的社會案例、更簡捷的理論概括、更廣泛的信息報道進行國際傳播，為未來三年推動中國在全球治理層面的影響力提供新動力。

綜上所述，G20機制將進入“新興國家化時期”，符合當前國際經(jīng)濟格局變化的需要。隨著新興國家經(jīng)濟活力的不斷提高，以及在國際事務決策中不可避免的影響力的增強，新興國家力量的關聯(lián)性與延續(xù)性將逐漸體現(xiàn)在G20的議題設置上。面對新的機遇，中國政府、社會組織以及智庫應當全力配合，抓住G20機制的新興國家化機遇，加強新興經(jīng)濟體內部交流合作，利用與多邊機制的關系落實新興國家議題，妥善解決南北經(jīng)濟失衡問題，促進多邊關系提升，助力民族復興進程，為提高全球治理話語權打下堅實的基礎。