城建檔案紙質(zhì)、電子、聲像“三位一體”管理探討

文/淳安縣建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站（城建檔案館） 汪文菁

城市規(guī)劃、建設(shè)及管理過(guò)程中形成的文件材料統(tǒng)稱(chēng)為城市建設(shè)檔案，此類(lèi)文件材料主要以圖紙、文字、圖表、聲像為載體，為城市建設(shè)服務(wù)。當(dāng)前城建檔案收集管理的手段顯然滯后于科學(xué)技術(shù)發(fā)展，十分不利于城建檔案服務(wù)功能的順利發(fā)揮。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，紙質(zhì)檔案與電子、聲像檔案“三位一體”的管理模式是城建檔案發(fā)展的必然趨勢(shì)，這就要求城市工程建設(shè)過(guò)程中必須同步收集紙質(zhì)、聲像及電子檔案，并納入統(tǒng)一管理系統(tǒng)。

一、城建檔案管理現(xiàn)狀

淳安縣住建局城建檔案中心圍繞數(shù)字浙江建設(shè)目標(biāo)，立足本職工作，在城建檔案移交審核過(guò)程中，在紙質(zhì)檔案之外，加強(qiáng)照片、聲像檔案的收集歸檔，并推進(jìn)檔案掃描，不斷完善城建檔案系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)。雖然城建檔案中心已經(jīng)建立起紙質(zhì)、電子、聲像“三位一體”的進(jìn)館制度，要求城市建設(shè)工程項(xiàng)目紙質(zhì)檔案入庫(kù)的同時(shí)，必須提交相同版本的聲像和電子檔案，但是聲像檔案提交率和完整性并不高，無(wú)法與紙質(zhì)、電子檔案一一對(duì)應(yīng)；紙質(zhì)、電子、聲像檔案信息管理軟件標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也較為滯后，所接收的電子文件格式并不統(tǒng)一，導(dǎo)致管理平臺(tái)無(wú)法識(shí)別和統(tǒng)一管理。

二、城建檔案管理存在的問(wèn)題

（一）檔案資源收集流程不規(guī)范。淳安縣城建檔案主要由建設(shè)單位按照檔案中心的要求提交，由于檔案中心對(duì)當(dāng)前建設(shè)單位所應(yīng)提交的資料名錄、裝訂要求、提交時(shí)限、工程文件的外在質(zhì)量（如書(shū)寫(xiě)材料、幅面尺寸、字跡圖樣、簽章等）和內(nèi)在質(zhì)量（如內(nèi)容、深度）等均未做出明確規(guī)定，只給出城市建設(shè)檔案歸檔流程框架（見(jiàn)圖1），建設(shè)單位提交工程檔案時(shí)不清楚提交的內(nèi)容和流程，空跑多跑的現(xiàn)象頻繁存在。久而久之，建設(shè)單位便失去了按時(shí)提交工程建設(shè)檔案的動(dòng)力。

圖1 城市建設(shè)檔案歸檔流程框架

（二）城建檔案行政執(zhí)法缺乏有效落實(shí)。當(dāng)前，杭州市城建檔案執(zhí)法細(xì)則不完善，無(wú)法為城建檔案事業(yè)發(fā)展提供法規(guī)文件等保障，可以說(shuō)2008年出臺(tái)、2019年修正的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范GB/T50328-2014》對(duì)城建工作予以法律支持，對(duì)城建服務(wù)地域進(jìn)行了拓展，將城市與農(nóng)村均納入城建檔案管理的范圍。但是實(shí)施細(xì)則缺乏應(yīng)有的完善，使得當(dāng)前淳安縣城建檔案行政執(zhí)法基本停留在行政檢查和行政處罰階段，對(duì)不移交檔案及檔案散失等情況無(wú)法起到有效的約束作用。

三、紙質(zhì)、電子、聲像“三位一體”管理的必要性

（一）各類(lèi)檔案的特點(diǎn)。紙質(zhì)檔案是傳統(tǒng)的信息記錄、保存方式，紙質(zhì)檔案信息高度依賴(lài)紙張載體，且信息內(nèi)容很難與載體分離，有助于信息長(zhǎng)時(shí)間保存，但是紙質(zhì)檔案很容易因載體受潮、霉變、燃燒等原因而損毀；紙質(zhì)檔案也存在資源共享方面的困難，容易陷入信息壟斷。與紙質(zhì)檔案不同，聲像、電子檔案信息存儲(chǔ)密度高，信息形式多樣化，內(nèi)容更加生動(dòng)，可實(shí)時(shí)共享，提高檔案信息的利用率，其載體可自由分離，通過(guò)拷貝、備份等方式靈活攜帶、復(fù)制、查閱和擴(kuò)散。

（二）城建檔案“三位一體”管理的必要性。首先，紙質(zhì)、電子、聲像“三位一體”管理有利于保證城建檔案真實(shí)可靠、完整齊全。城市建設(shè)項(xiàng)目，尤其是重點(diǎn)工程結(jié)構(gòu)復(fù)雜、體量大、施工周期長(zhǎng)，所涉及文件資料多而分散；不按規(guī)定辦理檔案移交和管理手續(xù)，必將導(dǎo)致檔案管理部門(mén)無(wú)法及時(shí)獲取工程檔案信息；城建檔案中的聲像、電子資料時(shí)效性強(qiáng)，若缺乏及時(shí)管理，必將造成聲像、電子資料失真、散失。2014年，在《浙江省城市建設(shè)檔案管理辦法》的基礎(chǔ)上又重新制訂了《杭州市建筑工程檔案編報(bào)及移交手冊(cè)》，手冊(cè)中增加了城建工程聲像檔案、電子檔案歸檔要求，并在杭州市行政審批中心公開(kāi)發(fā)放。力圖助推城建單位按照要求編制文件資料，杜絕日后返工，確保進(jìn)館檔案均符合國(guó)家規(guī)定。其次，通過(guò)實(shí)施城建檔案紙質(zhì)、電子、聲像“三位一體”管理，有助于提高檔案內(nèi)在質(zhì)量，提升館藏檔案工作過(guò)程的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。目前，淳安縣住建局城建檔案中心聘用人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)及業(yè)務(wù)技能不強(qiáng)，對(duì)市政工程基本建設(shè)流程不甚了解，在城建檔案案卷整理上花費(fèi)時(shí)間多，整理質(zhì)量也較難保證。實(shí)施城建檔案紙質(zhì)、電子、聲像“三位一體”管理后可由各項(xiàng)目部委派專(zhuān)職資料員整理案卷，提升檔案管理效率。再次，城建檔案紙質(zhì)、電子、聲像“三位一體”管理有助于提高服務(wù)質(zhì)量。浙江省住建廳規(guī)定，2012年9月1日以后開(kāi)建的城建工程項(xiàng)目，必須同時(shí)報(bào)送紙質(zhì)、聲像及電子檔案，城建工程檔案管理也同時(shí)采取紙質(zhì)、電子、聲像“三位一體”的模式，這無(wú)疑加大了工程各參建方檔案管理的難度。為此，杭州市城建檔案館編寫(xiě)出《杭州市建筑工程檔案編報(bào)及移交手冊(cè)》，用于指導(dǎo)各參建方檔案報(bào)建；同時(shí)還開(kāi)設(shè)城建工程聲像、電子檔案編報(bào)培訓(xùn)班，安排專(zhuān)人對(duì)包括工程可研、招投標(biāo)、承建、竣工、試運(yùn)營(yíng)等全程在內(nèi)的文件編報(bào)過(guò)程實(shí)施跟蹤指導(dǎo)，確保紙質(zhì)、聲像、電子檔案順利進(jìn)館。最后，城建檔案紙質(zhì)、電子、聲像“三位一體”管理是提升我國(guó)城市建設(shè)檔案管理人員業(yè)務(wù)能力的主要途徑。城建檔案管理除應(yīng)依賴(lài)行政管理手段外，還離不開(kāi)外部環(huán)境建設(shè)及檔案管理人員主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，通過(guò)加強(qiáng)事前、事中及事后文檔一體化管理，將城建檔案管理重點(diǎn)從中后端前移，對(duì)城市工程項(xiàng)目各建設(shè)階段積累的資料和形成的文件加強(qiáng)干預(yù)、控制，確保城建檔案項(xiàng)目的完整性。構(gòu)建包括勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料等城建項(xiàng)目各參建方責(zé)任體系及管理網(wǎng)絡(luò)，縱向自上而下落實(shí)檔案責(zé)任人，橫向則應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)、施工、監(jiān)理單位與檔案管理部門(mén)的聯(lián)系，保證城建檔案真實(shí)齊全。與此同時(shí)，結(jié)合城建項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，分階段、分專(zhuān)業(yè)對(duì)各參建方展開(kāi)培訓(xùn)，內(nèi)容主要涉及檔案管理法律法規(guī)，紙質(zhì)、聲像及電子檔案歸檔要求，各參建方在工程建設(shè)過(guò)程中的文件資料收集職責(zé)等，以提升城建單位檔案管理人員專(zhuān)業(yè)水平，為城建檔案紙質(zhì)、電子、聲像“三位一體”管理提供人員保證。城建檔案管理部門(mén)應(yīng)出臺(tái)針對(duì)性強(qiáng)的檔案管理文件，指導(dǎo)相關(guān)工作，并分階段、分批次推進(jìn)城建檔案專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收。具體而言，應(yīng)結(jié)合工程施工進(jìn)度編制檔案驗(yàn)收計(jì)劃，待施工方收集完相關(guān)資料后預(yù)立卷，由檔案管理部門(mén)檢查案卷質(zhì)量，并提出整改意見(jiàn)，再由施工方整改后分區(qū)、分標(biāo)段提交檔案管理部門(mén)正式驗(yàn)收。

四、紙質(zhì)、電子、聲像“三位一體”管理策略

面對(duì)當(dāng)前文件信息數(shù)字化、傳送手段網(wǎng)絡(luò)化的局面，基于文件生命流程構(gòu)建全過(guò)程控制機(jī)制，城建檔案中心介入城建檔案流程前端管理，與文件管理部門(mén)共同搭建城建檔案管理聯(lián)盟。浙江省人民政府于2012年公布的《浙江省城市建設(shè)檔案管理辦法》要求自2012年9月1日起，新建設(shè)的工程項(xiàng)目必須在紙質(zhì)檔案之外同時(shí)準(zhǔn)備電子和聲像檔案，建設(shè)單位必須對(duì)所實(shí)施工程檔案同時(shí)以紙質(zhì)、電子、聲像“三位一體”的形式移交。這就要求建設(shè)單位和檔案管理部門(mén)基于文件生命周期理論，對(duì)城市建設(shè)文件從形成到歸檔全過(guò)程均應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，重組檔案及文件工作流程，從源頭上監(jiān)督文件形式，規(guī)范文件質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)對(duì)城建檔案的超前控制與全程管理。優(yōu)化檔案管理部門(mén)介入時(shí)機(jī)，從事后被動(dòng)收集轉(zhuǎn)為事前主動(dòng)監(jiān)督，保證文件形式齊全統(tǒng)一、長(zhǎng)期可讀，提升城建檔案在城市建設(shè)中的應(yīng)用價(jià)值。

（一）完善城建檔案三位一體管理的法制環(huán)境。良好的法制環(huán)境是推進(jìn)國(guó)家及地方城建檔案“三位一體”管理的根本保障，必須構(gòu)建和完善縣級(jí)城建檔案法制化治理環(huán)境，通過(guò)立法，明確淳安縣住建局城建檔案中心在城建檔案管理活動(dòng)中的法定地位，同時(shí)保障建設(shè)單位及社會(huì)公眾各項(xiàng)檔案權(quán)利，突出法律在縣級(jí)城建檔案管理中的作用。當(dāng)前，我國(guó)檔案法律中并無(wú)社會(huì)主體參與檔案管理事務(wù)的規(guī)定，這不利于我國(guó)各級(jí)政府檔案管理機(jī)構(gòu)管理效率的提高，當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)通過(guò)立法形式明確社會(huì)主體在檔案管理中的重要地位，并規(guī)范其參與檔案管理事務(wù)的方法、程序及行為約束，避免出現(xiàn)集體行動(dòng)困境；同時(shí)賦予社會(huì)成員參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高城建檔案紙質(zhì)、聲像及電子“三位一體”管理的可操作性和效率。

（二）嚴(yán)格落實(shí)城建檔案管理法律法規(guī)。法律的重要作用只有通過(guò)實(shí)施才能得以體現(xiàn)，在城建檔案“三位一體”管理過(guò)程中，必須依法治檔。首先，檔案管理部門(mén)，尤其是縣級(jí)檔案管理中心必須敢于執(zhí)法，運(yùn)用法律武器解決城建檔案管理過(guò)程中遭遇的問(wèn)題，強(qiáng)化執(zhí)法主體責(zé)任，保證執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，沿著法律軌道推進(jìn)城建檔案管理工作。其次，對(duì)于違反檔案法律法規(guī)的行為必須予以追究，并依法提出整改建議，在依法治檔的過(guò)程中完善責(zé)任清單和權(quán)力清單，使檔案行政執(zhí)法工作落到實(shí)處。

（三）創(chuàng)新城建檔案管理方式。城建檔案管理方式包括行政方式、市場(chǎng)化及社會(huì)化方式，當(dāng)前淳安縣城建檔案管理必須在傳統(tǒng)行政方式的基礎(chǔ)上，更多引入市場(chǎng)化方式和社會(huì)化方式。也就是在城建檔案管理中充分引入市場(chǎng)性手段，具體有合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)權(quán)交易、公私合作、民營(yíng)化等。淳安縣住建局城建檔案中心可以考慮將民事行為中的合同引入檔案管理領(lǐng)域，實(shí)行合同外包，將過(guò)去單方面的強(qiáng)制行為轉(zhuǎn)變?yōu)殡p方合意的市場(chǎng)行為。檔案管理中心因受到人力、物力等因素的制約，單憑自身力量無(wú)法快速、高效完成城建檔案信息化建設(shè)任務(wù)，而通過(guò)合同外包等形式，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇資質(zhì)、能力均合格的外包單位，實(shí)現(xiàn)城建檔案數(shù)字化外包、檔案整理著錄外包、檔案科研管理外包、檔案縮微及修裱外包等。除合同外包外，淳安縣住建局城建檔案中心還可以推行城建檔案“三位一體”管理公司合作，檔案中心作為社會(huì)公共機(jī)構(gòu)，可塑造出業(yè)務(wù)能力過(guò)硬、誠(chéng)實(shí)守信、長(zhǎng)期致力于檔案業(yè)務(wù)工作的社會(huì)企業(yè)，并與之建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系。例如，美國(guó)國(guó)家檔案館于2006年與Google公司聯(lián)合啟動(dòng)歷史影片數(shù)字化訪問(wèn)試點(diǎn)項(xiàng)目；再如“90后”收藏家李楷瀚創(chuàng)辦的國(guó)內(nèi)首家省級(jí)民辦檔案館——廣東省嶺海檔案館，得到了政府部門(mén)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助及文獻(xiàn)收集整理、管理利用、展覽、科研等方面的服務(wù)支持。

五、結(jié)語(yǔ)

聲像、電子檔案比紙質(zhì)檔案更具管理、使用、存儲(chǔ)方面的優(yōu)勢(shì)，但在短時(shí)間內(nèi)仍無(wú)法取代傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城建檔案信息共享是城建檔案管理的必經(jīng)之路，聲像、電子及紙質(zhì)等各種形式的城建檔案信息在社會(huì)使用過(guò)程中應(yīng)融合互補(bǔ)，便于在業(yè)務(wù)處理領(lǐng)域的協(xié)調(diào)一致。為此，必須在全面了解各種形式城建檔案優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新理念與方法，以檔案生命周期理論為指導(dǎo)，將檔案從生成到永久保存、利用、服務(wù)社會(huì)等視為一個(gè)完整、系統(tǒng)的過(guò)程，促進(jìn)我國(guó)城建檔案管理事業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展。