加快國企改革及推動國企高質(zhì)量發(fā)展的思考與對策
——以浙江省建德市為例

●王俐艷 鄭月華

一、市級國有企業(yè)發(fā)展情況

（一）資產(chǎn)增長情況

浙江省建德市財(cái)政局（國資辦）出資并管理的市屬一級企業(yè)共兩家（以下簡稱市級國有企業(yè)），截至2020年末，市級國有企業(yè)資產(chǎn)總額同比增長24.33%，負(fù)債總額同比增長33.88%，所有者權(quán)益總額同比增長3.89%，資產(chǎn)負(fù)債率73.75%，同比增長5.19%，2020年全年實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入同比增長53.54%。

（二）改革成效

1.優(yōu)化股權(quán)架構(gòu)，推進(jìn)清理整合。根據(jù)國企改革精簡層級要求，以現(xiàn)有市級國有公司為基礎(chǔ)，通過對優(yōu)質(zhì)資源和相關(guān)業(yè)務(wù)板塊整合優(yōu)化，形成以“城市建設(shè)、交通建設(shè)、文化旅游、資產(chǎn)管理、高鐵新區(qū)、航空小鎮(zhèn)、資源開發(fā)”7大經(jīng)營板塊為核心的市場運(yùn)營體系，逐步整合優(yōu)化國有公司股權(quán)架構(gòu)。以整合為契機(jī)，推進(jìn)國有企業(yè)壓縮管理層級，橫向壓縮法人數(shù)量，近幾年已清理一批無關(guān)主業(yè)、無發(fā)展前景的子公司及孫公司10余家，推動管理效率大幅提升。

2.積極推進(jìn)混改，激發(fā)企業(yè)活力。深化市級國有企業(yè)混合所有制改革，及時(shí)總結(jié)提升城投公司試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，研究制訂深化混改的制度措施，鼓勵(lì)國有公司結(jié)合自身實(shí)際，通過投資入股、聯(lián)合投資、收購等多種方式，與市外企業(yè)進(jìn)行股權(quán)融資、戰(zhàn)略合作、資源整合，不斷拓展經(jīng)營領(lǐng)域。2020年，市城投公司與新安化工集團(tuán)合作啟動剛性填埋場項(xiàng)目及周邊配套設(shè)施建設(shè)，與瑞茂通合資成立杭州德通物產(chǎn)有限公司，與上海滿滿石油化工有限公司合作成立城投（杭州建德）石油有限公司，3家混改企業(yè)營業(yè)利潤均實(shí)現(xiàn)一定的增長。

3.加快資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，增強(qiáng)運(yùn)營實(shí)力。一是轉(zhuǎn)化資產(chǎn)，盤活低效公房。對資產(chǎn)管理公司的直管公房進(jìn)行分類處置，出售公私共有產(chǎn)權(quán)房，盤活低效資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入較上年增長68.63%。二是注入資產(chǎn)，增強(qiáng)運(yùn)營實(shí)力。合理分類整合資源，將管轄范圍內(nèi)“三江”河道部分河段的砂石資源開采權(quán)評估增值后劃轉(zhuǎn)至市交通建設(shè)板塊公司下屬企業(yè)，使資源變成資產(chǎn)，資產(chǎn)變成資金。

4.規(guī)范資本運(yùn)作，提升運(yùn)營質(zhì)效。強(qiáng)化國有企業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管工作，把監(jiān)管重點(diǎn)轉(zhuǎn)到管好資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全上來，加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本的根本性轉(zhuǎn)變。加快市級國有公司市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)程，從國有公司評級入手，實(shí)現(xiàn)與資本市場的無縫對接，加大直接融資比重，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低財(cái)務(wù)成本。將未完成主體AA評級的公司列入主體AA評級計(jì)劃，市級總公司列入主體AA+評級計(jì)劃。

二、國企面臨的困難

（一）國有企業(yè)職能邊界不清，政策性負(fù)擔(dān)較重

市級國有企業(yè)在我市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中扮演不可或缺的“頂梁柱”角色，國有企業(yè)承擔(dān)壓力和負(fù)擔(dān)非常重?！笆濉逼陂g市級國有企業(yè)投資項(xiàng)目總額占全市投資項(xiàng)目總額的52.48%。國有公司在職責(zé)定位方面有待提高，版塊職能和邊界模糊化，主營業(yè)務(wù)趨同化，市屬國有公司承擔(dān)著市政府投資重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，給公司運(yùn)營帶來巨大的壓力。而在一些政府臨時(shí)交辦事項(xiàng)上，未充分考慮與公司主業(yè)相匹配。

（二）國企負(fù)債增長加快，債務(wù)化解難度大

國有企業(yè)融資余額持續(xù)保持較快增長，在全市各項(xiàng)貸款中的占比已經(jīng)達(dá)到30%左右。截至2020年底，全市市級國有公司資產(chǎn)負(fù)債率已達(dá)73.75%，“十三五”期間僅國資公司體系融資金額年均增速為207.72%，償債能力差?；鈧鶆?wù)的難度主要原因：一是國有公司承擔(dān)了大量的政府投資項(xiàng)目，而按市場化模式結(jié)算資金極少，項(xiàng)目完工后無法及時(shí)進(jìn)行成本結(jié)算，造成公司沒有收入或收入不足以平衡建設(shè)支出和利息的現(xiàn)狀。二是企業(yè)的盈利能力較差。2020年市級國有企業(yè)凈資產(chǎn)收益率僅為1.09%，低于銀行同期銀行利率。

（三）公司經(jīng)營性資產(chǎn)占比低，市場化轉(zhuǎn)型困難重重

目前市國資公司體系經(jīng)營性資產(chǎn)僅占凈資產(chǎn)的23.64%，比重過低的原因是投入的項(xiàng)目完工后形成經(jīng)營性資產(chǎn)比率少。由于國有公司以承擔(dān)市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，參與市場化經(jīng)營業(yè)務(wù)不多，經(jīng)營性收入較少。承擔(dān)建設(shè)任務(wù)的資金需求只能靠融資獲得，隨著每年政府項(xiàng)目建設(shè)的增加，國有公司債務(wù)逐年上升，預(yù)計(jì)2021年國有公司負(fù)債將繼續(xù)較大幅度增長。而國有公司投入的數(shù)百億資金形成的可經(jīng)營性資產(chǎn)不足總投資的10%，其他均為市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類公益性資產(chǎn)。因財(cái)政預(yù)算資金有限，為減少部門單位的維護(hù)支出，大量的公益類資產(chǎn)長期不能移交，更增加公司資產(chǎn)維護(hù)支出。同時(shí)由于政府調(diào)撥、返還等機(jī)制還未完善，造成公司部分經(jīng)營性資產(chǎn)由政府統(tǒng)一調(diào)拔使用，無法形成效益。收入無法覆蓋債務(wù)利息，經(jīng)營性資產(chǎn)也無法覆蓋債務(wù)，面對融資收緊的大趨勢，國有公司面臨較大的資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。

三、對國企改革的幾點(diǎn)建議

（一）發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，推動業(yè)務(wù)多元化

鼓勵(lì)國有公司根據(jù)自身發(fā)展情況制定市場化業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，明確職能定位，以主業(yè)1+X模式運(yùn)營，按照主業(yè)范圍和投資負(fù)面清單要求，嚴(yán)控非主業(yè)投資，加快非主業(yè)、非優(yōu)勢業(yè)務(wù)的剝離。市級國有企業(yè)承擔(dān)政府建設(shè)項(xiàng)目的同時(shí)，將業(yè)務(wù)需要與地方資源能力相結(jié)合，并依法合規(guī)自主開展相關(guān)業(yè)務(wù)，可選擇房地產(chǎn)開發(fā)投資、城市資產(chǎn)經(jīng)營、養(yǎng)老醫(yī)療、社區(qū)服務(wù)、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)投資、金融控股、新興產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)作為未來轉(zhuǎn)型發(fā)展的業(yè)務(wù)，拓寬公司經(jīng)營性收入，提升市場化競爭能力。

（二）拓展渠道擴(kuò)大“引流”，優(yōu)化企業(yè)資本結(jié)構(gòu)

一是調(diào)整直接融資結(jié)構(gòu)。建德市國有公司發(fā)行的債券中，企業(yè)債和公司債占比分別為17.67%和21.2%，比例相對偏低。目前正值企業(yè)債發(fā)行的政策窗口期，而建德市又處于“綠色通道”之列，下步將加大企業(yè)債券的申報(bào)力度，爭取在新型城鎮(zhèn)化、安置房企業(yè)債取得突破。二是創(chuàng)新直接融資產(chǎn)品。已具備發(fā)行條件的國有公司結(jié)合自身主營業(yè)務(wù)，積極嘗試新型金融產(chǎn)品，如鄉(xiāng)村振興票據(jù)、供應(yīng)鏈ABS以及碳中和公司債券等，為直接融資打開空間。三是提升公司主體評級。將全市未完成主體AA評級的國有公司，與建德市戰(zhàn)略合作伙伴—財(cái)通證券將進(jìn)場輔導(dǎo)，協(xié)助公司對資產(chǎn)、資源進(jìn)行整合，為完成主體評級工作打好基礎(chǔ)。同時(shí)國資總公司將向主體評級AA+發(fā)起沖擊。

（三）建立公益性項(xiàng)目結(jié)算機(jī)制，推動國有資源整合

鑒于建德市政府財(cái)力較為薄弱，財(cái)政預(yù)算安排政府投資項(xiàng)目資金有限，因此，建議市政府及相關(guān)部門、國有公司應(yīng)建立公益性項(xiàng)目建設(shè)投融資平衡機(jī)制，以解決國有公司可持續(xù)經(jīng)營問題。一是由國有公司承擔(dān)政府投資項(xiàng)目，應(yīng)給予相應(yīng)的資源（如：可通過劃撥土地由國有公司做地并限時(shí)出讓，出讓土地除省市提留外，其余均返還給國有公司作為平衡融資資金的來源；國有公司也可自行爭取做地并享有出讓金返還政策；或鼓勵(lì)其參與政府購買服務(wù)的項(xiàng)目）。二是剝離行政事業(yè)單位下屬國有公司，將經(jīng)營性資產(chǎn)整合到市級國有公司，把國有公司盤子做大，增強(qiáng)投融資能力，為企業(yè)培育市場化能力、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營奠定基礎(chǔ)。

（四）建立企業(yè)公共服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，降本增效注動力

穩(wěn)步推進(jìn)政策性業(yè)務(wù)市場化運(yùn)營機(jī)制，對城市公用服務(wù)、政府項(xiàng)目代建、土地整理開發(fā)等政策性業(yè)務(wù)進(jìn)行市場化結(jié)算?？赏ㄟ^先建賬，分次分批結(jié)算方法，穩(wěn)定國有公司收入來源。一是通過市場化結(jié)算國有資本經(jīng)營預(yù)算每年安排一定的資金，用于資本金注入或國有企業(yè)政策性補(bǔ)貼。二是調(diào)拔政府統(tǒng)一使用的經(jīng)營性資產(chǎn)，由產(chǎn)權(quán)單位（市級國有企業(yè)）與使用單位（部門）簽訂租賃合同，將租金列入財(cái)政預(yù)算，以增加國有公司的經(jīng)營性收入，實(shí)現(xiàn)“收益覆蓋利息、經(jīng)營性資產(chǎn)覆蓋負(fù)債”雙覆蓋目標(biāo)。通過盤活經(jīng)營性資產(chǎn)增加國有資產(chǎn)經(jīng)營效益，實(shí)現(xiàn)公司運(yùn)營的良性循環(huán)。

（五）積極主動參與市場競爭，提高國企競爭力

為加快國有公司市場化轉(zhuǎn)型，國有公司在承擔(dān)政府項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)的同時(shí)，應(yīng)充分挖掘可經(jīng)營資源，做大經(jīng)營性資產(chǎn)和資源。一是根據(jù)公司職能定位，可考慮分別將林權(quán)、采砂權(quán)、礦產(chǎn)權(quán)等資源注入市級國有企業(yè)，經(jīng)評估注入國有公司做大資產(chǎn)規(guī)模，同時(shí)通過直接經(jīng)營或委托經(jīng)營的方式，增加運(yùn)營收入，提升公司造血能力。二是繼續(xù)深化混合所有制改革。與優(yōu)勢企業(yè)合作，參與經(jīng)營性資產(chǎn)運(yùn)營，對國有公司自身無能力運(yùn)作的資源，可通過競爭性的方式，委托具有資質(zhì)和能力的社會資本來運(yùn)營（資產(chǎn)和資源仍屬國有公司），吸引品牌經(jīng)營企業(yè)以參股或控股方式共同合作開發(fā)經(jīng)營項(xiàng)目。三是借助產(chǎn)業(yè)基金杠桿效應(yīng)，加快新興產(chǎn)業(yè)培育。為推動國企經(jīng)營業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)造血機(jī)制，通過有效運(yùn)作產(chǎn)業(yè)基金，在招引潛力優(yōu)、實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)入境建德的同時(shí)，提升基金運(yùn)營效益。引入產(chǎn)業(yè)基金模式轉(zhuǎn)投股權(quán)，逐步開展擬上市公司的股權(quán)投資，尋找機(jī)會，讓國有企業(yè)參與市場運(yùn)營和競爭，成為公司新的盈利增長點(diǎn)。