論警察權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容

●陶文雯 羅 峰

在2020年12月26日，據(jù)第十三屆全國人大常委會(huì)第24次會(huì)議表決通過的刑法修正案（十一），襲警罪獨(dú)立成罪，使得警察權(quán)益保護(hù)這一話題立刻成為了社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也引起了學(xué)術(shù)界的廣泛討論。一方面，襲警罪的獨(dú)立成罪，邁出了警察權(quán)益保護(hù)的關(guān)鍵一步，對一些不法分子起到了很好的震懾作用；但另一方面襲警罪僅僅只是保護(hù)了警察在執(zhí)法中的合法權(quán)益，并不能包含警察權(quán)益保護(hù)的其他內(nèi)容。因此，涉及警察權(quán)益保護(hù)的相關(guān)立法依舊任重而道遠(yuǎn)。再者，從目前的司法實(shí)踐來看，警察權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀并不理想，警察權(quán)益的保護(hù)依舊有很長的路要走。

一、為什么要研究警察權(quán)益的保護(hù)

眾所周知，和平時(shí)期，公安隊(duì)伍是犧牲最多，奉獻(xiàn)最大的一支隊(duì)伍。在公眾樸素的觀念中，警察作為國家法律的捍衛(wèi)者和執(zhí)行者，處于絕對的強(qiáng)勢地位。對于警察權(quán)益的保護(hù)問題，難以正確理解和接受。警察權(quán)益包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，既包括警察的執(zhí)法權(quán)益，也包括警察作為公民應(yīng)該享有的基本權(quán)利。[1]事實(shí)上，近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各種社會(huì)矛盾層出不窮。全國不斷發(fā)生暴力襲警、妨礙警察執(zhí)行公務(wù)的事件，警察權(quán)威不斷受到挑戰(zhàn)。在某些場合，甚至連警察的生命健康都受到了威脅，警察實(shí)際上已經(jīng)淪為了弱勢群體。隨著當(dāng)下執(zhí)法環(huán)境的復(fù)雜化，在工作壓力大、個(gè)人權(quán)益和執(zhí)法權(quán)益未得到充分保障的情況下，公安民警的流失數(shù)量巨大，已經(jīng)在較大程度上影響到了公安隊(duì)伍的穩(wěn)定。[2]警察作為公職人員，在時(shí)代發(fā)展的同時(shí)也被人民群眾賦予更高的期望：人民希望警察能更高效地履行職責(zé)義務(wù)。但不可忽視的是，警察也是人，在保護(hù)人民利益的同時(shí)，他們的正當(dāng)合法權(quán)益也應(yīng)該得到保障。更好地保障警察權(quán)益不僅有利于人民警察更好地為人民服務(wù)，而且對人民警察隊(duì)伍的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、營造全民“尊重法律，敬重執(zhí)法”的良好社會(huì)氛圍也有所幫助。

二、警察權(quán)益保護(hù)和普通公民權(quán)益保護(hù)的差別

通過查找《現(xiàn)代漢語詞典》，我們可以得知“權(quán)益”指的是應(yīng)該享有的不受侵犯的權(quán)利。我國對于警察權(quán)益的界定眾說紛紜，由于人民警察身份的雙重性，其既是國家公務(wù)人員又是國家公民，故人民警察在享有普通公民的法定權(quán)益時(shí)，還具有一些由于職業(yè)特性所產(chǎn)生的特殊權(quán)益。

一方面，警察作為具有獨(dú)立個(gè)性和主體意識(shí)的公民，同其他普通公民一樣享有《憲法》所賦予的權(quán)利。根據(jù)《人民警察法》第五條規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，受法律保護(hù)。”這是相關(guān)法律對警察執(zhí)法權(quán)益的保護(hù)。警察作為人民的公仆，其維護(hù)社會(huì)治安與保護(hù)人民利益的形象已經(jīng)深入人心，但人們往往也會(huì)忽略警察在執(zhí)行職務(wù)中還享有作為普通公民的權(quán)益。事實(shí)上，警察的執(zhí)法權(quán)益往往與其作為普通公民享有的基本權(quán)益密切相關(guān)，比如：生命健康權(quán)、休息權(quán)、人格權(quán)、獲得勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)等等，這些權(quán)益的保障實(shí)際上為警察更高效率地開展執(zhí)法工作提供了堅(jiān)實(shí)的保障。

另一方面，警察作為國家公職人員，在除了以上所提到的普通公民所受保護(hù)的權(quán)益之外，還享有國家公務(wù)員的權(quán)益。如：獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件、獲得工資報(bào)酬，享受福利、保險(xiǎn)待遇、參加培訓(xùn)等等。這些公務(wù)員基本權(quán)益的保障為警察正常展開執(zhí)法活動(dòng)提供了堅(jiān)實(shí)的后盾。對于警察權(quán)益的基本保障，不僅僅是對警察群體利益的保護(hù)，也是對我國公安隊(duì)伍執(zhí)法權(quán)威的維護(hù)。

再者，警察作為國家公職人員的前提下，因其職業(yè)的特殊性還應(yīng)享有與一般公務(wù)員不一樣的特殊權(quán)益。《人民警察法》中明文規(guī)定警察權(quán)利包括：緊急情況下依照國家有關(guān)規(guī)定可以使用武器和警械；可以優(yōu)先乘坐公共交通工具；有權(quán)拒絕超出職責(zé)范圍的工作并向上級(jí)舉報(bào)；享受國家規(guī)定的警銜津貼和其他津貼、補(bǔ)貼以及保險(xiǎn)福利待遇、因公犧牲或者病故的，享受國家的撫恤和優(yōu)待等等。警察是公務(wù)員，但是其工作的性質(zhì)會(huì)導(dǎo)致工作危險(xiǎn)系數(shù)大大提高，所以在警察履行職務(wù)時(shí)必須要有相對應(yīng)的權(quán)益來減少后顧之憂。以上這些權(quán)益都與警察執(zhí)法的特殊性息息相關(guān)。但在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，這些權(quán)利的認(rèn)定界限還是不甚清晰，導(dǎo)致警察在執(zhí)法過程中處于劣勢地位。

三、警察權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容

我們認(rèn)為總體上警察權(quán)益中很重要的有：生命健康權(quán)，人格尊嚴(yán)權(quán)，獲得撫恤救助權(quán)，休息休假權(quán)，司法保護(hù)權(quán)等等。

1.生命健康權(quán)。首先要提到的是生命健康權(quán)。生命健康權(quán)是我國公民最基本、最重要的權(quán)利。在如今大多數(shù)人看來，警察作為國家公權(quán)力的執(zhí)法人員，他們處在一個(gè)相對強(qiáng)勢的地位。但人們往往也容易忽視，警察是一個(gè)“以暴制暴”的高風(fēng)險(xiǎn)、高強(qiáng)度職業(yè)，警察的生命健康權(quán)更容易受到侵害。在這里，我們將生命健康權(quán)進(jìn)行兩個(gè)部分的討論：生命權(quán)、健康權(quán)。

警察，是和平年代流血最多的職業(yè)群體。警察在維護(hù)社會(huì)秩序，制止危害社會(huì)行為的同時(shí)，他們的生命安全時(shí)刻面臨著威脅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1949年建國到2008年，全國公安機(jī)關(guān)共有10584名民警因公犧牲，160000余名民警因公受傷。其中，1949年至1980年，全國公安機(jī)關(guān)因公犧牲1026人；1981年至1989年，因公犧牲1413人，負(fù)傷20529人；1990年至2005年，因公犧牲6819人、負(fù)傷120783人，幾乎“時(shí)時(shí)有流血，天天有犧牲”。[3]這還只是數(shù)據(jù)資料，更別說還未記錄到的。近年來，暴力襲警事件層出不窮，這已經(jīng)成為威脅民警生命安全的重要因素之一。在民警日常維護(hù)治安和依法打擊違法犯罪分子的工作中，犧牲流血早已經(jīng)是常態(tài)。2008年楊佳案、2016年遼寧大連一對醉酒夫妻襲警搶槍案、2020年江蘇淮安重大暴力襲警案等等諸如此類案件，都是對法制社會(huì)的極大挑戰(zhàn)。在與基層民警的交流中，不難發(fā)現(xiàn)，僅僅是處理一般性民事糾紛事件時(shí)，皮外傷也是家常便飯。在進(jìn)行調(diào)研的派出所和公安局里面，幾乎每一個(gè)民警都因公負(fù)過傷?；鶎用窬瘋兊牧餮獱奚趾Φ牟粌H僅是他們個(gè)人的生命權(quán)，對他們的家庭也是一種傷害。如何更好的保障警察的生命權(quán)，是當(dāng)下值得思考和探尋的一個(gè)重要問題。

健康權(quán)包括身體健康和心理健康。當(dāng)代社會(huì)，世界衛(wèi)生組織將健康定義為：“一種身體上、精神上和社會(huì)適應(yīng)上的完好狀態(tài)，而不僅僅是沒有疾病或虛弱?！?/p>

從對生命權(quán)的分析來看，基層民警的身體健康很難不受損害。在這里，我們著重談?wù)勑睦斫】怠Ｉ眢w上的傷痛還可以通過外界醫(yī)療手段治療，但是心理問題是一種更為隱秘和猛烈的疾病。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，日益復(fù)雜的社會(huì)問題和治安任務(wù)向警察發(fā)起了挑戰(zhàn)，日益繁重的警務(wù)工作，超負(fù)荷的工作時(shí)間強(qiáng)度以及工作的危險(xiǎn)性，使警察這個(gè)群體處在一個(gè)高壓且疲勞的環(huán)境，民警的心理壓力不可謂不高。據(jù)某市公安局曾對近20000名民警展開關(guān)于心理壓力的調(diào)查，得到如下數(shù)據(jù)：有時(shí)感到“生活無目的”的民警占59.2%，經(jīng)常感到“生活無目的”的民警比例是27.1%;在生活中，有53.56%的民警存在“郁悶”情緒,41.12%的民警存在“焦慮”情緒，36.65%的民警“不知所措”，10.6%的民警認(rèn)為“生無可戀，不如一死了之”。[4]由此可見，在如今嚴(yán)峻的社會(huì)情況下，民警在具備基本的執(zhí)法素質(zhì)以外，還需要具備極好的心理素質(zhì)。再者，基層民警們平時(shí)的工作密度極高，根本沒有充裕的時(shí)間放松自己，與家人也是聚少離多。長期接觸暴力黑暗性事件容易對心理造成陰影，平時(shí)執(zhí)法過程中還經(jīng)常得不到群眾的理解。經(jīng)我們的調(diào)研，聊到了基層民警是如何釋放壓力這一問題，好一些的就是看書、運(yùn)動(dòng)、聽音樂。還有一些就是抽煙喝酒，這種方式不僅沒有使心理問題得到疏導(dǎo)，還有害身體健康。我們詢問是否有相關(guān)心理咨詢或者不定期的心理培訓(xùn)，得到的回答都不甚樂觀。至少在當(dāng)前局面來看，對民警心理健康方面的建設(shè)亟待提高。

2.人格尊嚴(yán)權(quán)。因?yàn)槁殬I(yè)原因，警察的工作社會(huì)關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，所進(jìn)行的工作多為維護(hù)社會(huì)治安。所以在工作過程中，需要有一個(gè)強(qiáng)勢的狀態(tài)才好完成工作。人們平時(shí)談到警察也大多比較嚴(yán)肅。在警察的執(zhí)法過程中，人民群眾不配合的情況也不在少數(shù)。而且在平時(shí)的生活中，群眾因個(gè)人情緒不滿警察執(zhí)法的，還會(huì)惡意、不實(shí)投訴。更甚者直接在警察執(zhí)法過程中對警察進(jìn)行言語辱罵，這些都是對警察人格尊嚴(yán)權(quán)的破壞。

《人民警察法》第三十五條明文規(guī)定：“拒絕或阻礙人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，公然辱罵正在執(zhí)行職務(wù)的人民警察的，給予治安管理處罰。以威脅方法實(shí)施前款規(guī)定的行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

雖然有相關(guān)法律規(guī)定在一定程度上保障了警察的人格尊嚴(yán)權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)生活中因?yàn)榇祟愂虑槎芊芍撇玫纳僦稚佟?018年浙江朱欣東公然辱罵犧牲民警，被判處有期徒刑6個(gè)月。這是為數(shù)不多因?yàn)槿枇R警察而被判刑的。如果說襲警是對警察造成直接身體危害，那么詆毀侮辱就是對警察心理上的傷害。這些行為不僅嚴(yán)重打擊了民警們的工作積極性，而且有損公安機(jī)關(guān)的形象。警察人格尊嚴(yán)權(quán)屢屢受到侵害的原因不僅在于部分群眾素質(zhì)不高，而且警察自身維權(quán)意識(shí)也有待提高。如何從法律、機(jī)構(gòu)等方面加強(qiáng)對警察人格尊嚴(yán)權(quán)的保障是值得思考的一個(gè)問題。

3.休息休假權(quán)。我國憲法規(guī)定:“中華人民共和國勞動(dòng)者有休息的權(quán)利。國家發(fā)展勞動(dòng)者休息和休養(yǎng)的設(shè)施，規(guī)定職工的工作時(shí)間和休假制度。”休息休假權(quán)是勞動(dòng)者都享有且不可忽視的一項(xiàng)權(quán)利。警察作為社會(huì)勞動(dòng)者，也應(yīng)該享有基本的休息休假權(quán)。但從現(xiàn)狀來看，警察的休息休假權(quán)保障狀態(tài)極其不樂觀。以下分析了三點(diǎn)原因：（1）隨著社會(huì)的發(fā)展，生活節(jié)奏的加快，我們可以明顯感覺到社會(huì)矛盾日益尖銳，刑事案件發(fā)生率增高，警察面對的工作量顯著增大。（2）警力嚴(yán)重不足，民警超負(fù)荷工作已是常態(tài)。（3）公安機(jī)關(guān)職責(zé)定位模糊，民警的非警務(wù)化活動(dòng)在平常工作中占比大。[5]主要原因如下：一是地方政府對公安部門的職責(zé)認(rèn)識(shí)有偏差，讓警察執(zhí)行一些不屬于其職責(zé)范圍之類的任務(wù)。二是人民群眾對人民警察過于依賴，形成了什么事情都找警察的慣性思維定勢。

在平時(shí)復(fù)雜繁多的工作中，為了維護(hù)社會(huì)秩序，保護(hù)公民的人身安全，基層民警們經(jīng)常是通宵達(dá)旦，夜以繼日。據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，因勞累過度導(dǎo)致猝死是民警因公犧牲的首要原因。2006年至2011年以來，公安民警因勞累過度猝死在工作崗位的有1029人，占同期犧牲民警總數(shù)的47%。還值得注意的是《中華人民共和國人民警察法》第十九條明確規(guī)定：“人民警察在非工作時(shí)間，遇有其職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情況，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)。”這就意味著哪怕警察是在休息休假的時(shí)間，也要保持著時(shí)刻警惕的狀態(tài)。在這樣長期的狀態(tài)下，對警察的身體健康和心理狀態(tài)是有很大影響的。如何更好地保障警察的休息休假權(quán)，讓其有一個(gè)良好的身心狀態(tài)進(jìn)行工作，是值得認(rèn)真思考的一個(gè)問題。

4.傷亡撫恤權(quán)。眾所周知，公安隊(duì)伍是犧牲最多、奉獻(xiàn)最大的一支隊(duì)伍。在平時(shí)的執(zhí)法活動(dòng)中，因工負(fù)傷與因公殉職的警察不在少數(shù)。與此同時(shí)，我們不能忽略在上文提到的一個(gè)事實(shí)——警察就算是在休假期間遇到了擾亂社會(huì)治安的事情，也應(yīng)該挺身而出。這無疑又增加了作為警察這個(gè)職業(yè)的危險(xiǎn)性，提高了負(fù)傷犧牲率。

據(jù)我國制定出臺(tái)的《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》，人民警察被評(píng)為烈士、因公犧牲的，其遺屬一次性撫恤金為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍加本人40個(gè)月的工資；病故的，為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的2倍加本人40個(gè)月的工資。從網(wǎng)上搜集的資料得知全國民警平均工資4200多元，相比起警察平時(shí)工作的強(qiáng)度辛苦來說，這個(gè)工資水平不算高，由此可以推算出警察的傷亡撫恤金不算多。據(jù)了解，美國洛杉磯地區(qū)的警員年薪基本大多高于普通學(xué)校教師和企業(yè)職工的待遇，還有權(quán)利享受多種免稅和福利待遇。日本警察工資高于其他公務(wù)員10%。[6]這也可以進(jìn)一步看出我國對警察傷亡撫恤的待遇還不夠高。從上述規(guī)定還可以看出只有因公犧牲和致殘才能獲得傷亡撫恤金，也就意味著如果因公受傷而不至于殘疾或者死亡的就不能獲得傷亡撫恤金。而且一個(gè)警察的因公犧牲，背后影響的是一個(gè)家庭。警察們的家庭不僅要承受來自精神的巨大創(chuàng)傷，在整個(gè)家庭失去一個(gè)勞動(dòng)力的情況下，還要面臨經(jīng)濟(jì)的巨大損失。

所以，加強(qiáng)對警察傷亡撫恤的關(guān)注極有必要。在這個(gè)方面的完善也是給警察這個(gè)職業(yè)群體們一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)保障，這對以后警察群體工作有著良好的促進(jìn)作用。

5.警務(wù)保障權(quán)。狹義的警務(wù)保障，是指為保障正常警務(wù)工作而提供的資金、技術(shù)、人才等方面的保障；廣義上的警務(wù)保障是指在公安機(jī)關(guān)履行職責(zé)過程中全方位提供的支持和保障，如政治方面的保障、法律方面的保障、制度方面的保障等等。廣義的警務(wù)保障是在包括狹義的警務(wù)保障的基礎(chǔ)上進(jìn)行的延伸，兩者在邏輯上并不矛盾；相反，廣義的警務(wù)保障不失稱為一種遞進(jìn)式升華。隨著我國執(zhí)法環(huán)境的日益復(fù)雜，相關(guān)問題層出不窮，我們現(xiàn)在所提到的警務(wù)保障更偏向于廣義上的警務(wù)保障。但從目前的情況來看，警務(wù)保障的各個(gè)方面都亟待提高。

首先是經(jīng)費(fèi)問題，經(jīng)費(fèi)包括警察的工薪待遇和公用經(jīng)費(fèi)。雖然國家各級(jí)財(cái)政部門在警務(wù)保障的經(jīng)費(fèi)投入比不斷增大，但是問題依然存在。從地區(qū)發(fā)展水平來看，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有差異，地區(qū)以及城鄉(xiāng)間的警務(wù)經(jīng)費(fèi)保障不平衡。與此同時(shí)，還應(yīng)該有相應(yīng)的核算監(jiān)督體系，預(yù)防出現(xiàn)私自克扣的行為。其次是警力資源和警械配置的問題，在增加警力的同時(shí)還應(yīng)該把控警力質(zhì)量，這樣才能保質(zhì)保量地應(yīng)對各項(xiàng)警務(wù)工作。再者，在日常工作中，大部分警察因?yàn)樾睦韷毫Φ葐栴}而不可避免地對工作造成一定影響。所以，在保障警察權(quán)益的進(jìn)程中，應(yīng)該推動(dòng)構(gòu)建更加良好的心理問題解決體系。最后，在政治和法律制度等方面也應(yīng)該不斷完善，爭取打造一個(gè)全方位、多層次的警察權(quán)益保障體系。

6.司法特別保護(hù)權(quán)。普通公民享有司法保護(hù)權(quán)，作為普通公民的警察也應(yīng)該享有此項(xiàng)權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，警察又有一層特殊的工作性質(zhì)——在維護(hù)社會(huì)秩序和治安的同時(shí)有極大的幾率受到來自不法分子的惡意傷害。因此，警察應(yīng)該在司法上享有特別保護(hù)權(quán)。在現(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)警察受到來自犯罪分子的惡意傷害時(shí)，不僅是對警察的人身造成了直接傷害，更是對警察執(zhí)法權(quán)威和公安機(jī)關(guān)的挑釁。顯然，襲警罪的設(shè)立就是出于對警察的特殊司法保護(hù)，在今后的立法中，可以針對其他方面進(jìn)行更完善的立法，以便于在司法實(shí)踐中的適用。

結(jié)語

我國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，隨之而來的各種社會(huì)矛盾也不斷凸顯，社會(huì)治安形勢也日漸復(fù)雜。警察作為國家公權(quán)力的執(zhí)行者，其擔(dān)負(fù)的責(zé)任也將越發(fā)沉重，所處理的事務(wù)也將越發(fā)復(fù)雜。一方面，通過對警察權(quán)益保護(hù)內(nèi)容的研究不僅有利于增強(qiáng)警務(wù)人員的執(zhí)法信心和底氣，也可以讓人民警察更好地為人民服務(wù)，維護(hù)社會(huì)秩序。但另一方面，從目前的司法實(shí)踐來說，警察權(quán)益的保護(hù)還有很大改善的空間。