新時代基層公安機關(guān)公共安全治理轉(zhuǎn)型研究

上海公安學(xué)院“黨的二十大與公安工作”課題組

（上海公安學(xué)院，上海 200137）

黨的二十大報告對“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定”進行了專章論述，其中關(guān)于提高公共安全治理水平，強調(diào)要“堅持安全第一、預(yù)防為主，建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”。[1]公安機關(guān)作為捍衛(wèi)國家政治安全、維護社會安定、保障人民安寧的專職機關(guān)，保安全是公安機關(guān)的首要職責(zé)和不懈追求。本文立足總體國家安全觀，從公共安全治理本身以及公安機關(guān)職責(zé)與具體實踐等層面，探討實現(xiàn)公共安全治理模式轉(zhuǎn)型升級的載體和路徑。

一、 公共安全治理要嚴(yán)防“灰犀?！薄⒕琛昂谔禊Z”

2019年1月，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，指出：“面對波譎云詭的國際形勢、復(fù)雜敏感的周邊環(huán)境、艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，我們必須保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀?！录?。[2]

“灰犀?！薄昂谔禊Z”最初是經(jīng)濟學(xué)家提出、用于刻畫金融系統(tǒng)性風(fēng)險的兩個隱喻，時常結(jié)對出現(xiàn)。[3]兩者有相同之處，又有不同之處，兩者的異同直接影響公安工作的著力點?！盎蚁！敝干钤诜侵薏菰系囊环N動物，其體型笨重、反應(yīng)遲緩，通常不會靠近人類或?qū)θ祟愒斐蓚Γ欢?dāng)其受到驚嚇狂奔時，會產(chǎn)生致命的危險。因此，“灰犀?！钡碾[喻義為潛在的大概率、沖擊破壞力強、在某種程度上可預(yù)見、但常被忽視的風(fēng)險。[4]

“黑天鵝”的風(fēng)險隱喻含義則源于美國經(jīng)濟學(xué)家納西姆·尼古拉斯·塔勤布（Nassim Nicholas Tabel）所著的《黑天鵝：如何應(yīng)對不可預(yù)知的未來》一書。[5]17世紀(jì)前，歐洲人認(rèn)為天鵝都是白色的，但澳大利亞黑天鵝的發(fā)現(xiàn)，則完全顛覆了人們之前的認(rèn)知。[6]因此，“黑天鵝”往往用來比喻難以預(yù)料、小概率但影響巨大的事件。

由上述概念可知，“灰犀?！笔强梢蕴崆邦A(yù)見的風(fēng)險，因其量變到質(zhì)變的過程都伴隨著一系列警示信號和跡象。“黑天鵝”則具有突發(fā)性特征，由于超出了人們固有經(jīng)驗的認(rèn)知范圍，可謂“防不勝防”。相較于“黑天鵝”的“出乎意料”，“灰犀牛”多有先兆，但最終還是發(fā)生了，究其根本原因，還是對苗頭跡象的忽視或輕視，或出于主觀上準(zhǔn)備不足或客觀上能力不夠，意識不到、發(fā)現(xiàn)不了隱患的存在；或雖已認(rèn)識到隱患，但要么熟視無睹、要么心存僥幸，無所作為；或看到了隱患并采取了一定措施，但隱患并未徹底消除，“灰犀?！笔录钥赡鼙l(fā)。

就公安工作而言，絕大部分風(fēng)險事件都屬于“灰犀?！?，“黑天鵝”少之又少?！盎蚁！笔枪补ぷ髦谐４蚪坏赖?，是有跡可循、有法可防的。一般而言，排摸到大量的風(fēng)險點就可能大大降低風(fēng)險發(fā)生的可能性。因此，公安機關(guān)應(yīng)該把工作重心放在發(fā)現(xiàn)和防范“灰犀?！鄙??！昂谔禊Z”雖然理論上“不可知”，但不等于“無需作為”，最可行的辦法是建立健全預(yù)案體系，以確定性措施應(yīng)對不確定性風(fēng)險，進而以高效處置確保把影響降到最低。同時，事后從處置中吸取教訓(xùn)、舉一反三，對方案預(yù)案作進一步完善，做到化危為機。

二、上海基層公安機關(guān)在公共安全治理中的實踐探索

習(xí)近平總書記考察上海時指出，一流城市要有一流治理……上海要繼續(xù)探索，走出一條中國特色超大城市管理新路子，不斷提升城市管理水平。[7]中共上海市第十一屆委員會第九次全體會議指出，城市是生命體、有機體，上海作為超大城市，人口總量和建筑規(guī)模更龐大，生命體征更復(fù)雜，城市治理需要更用心、更精細(xì)、更科學(xué)，如履薄冰地守牢安全底線，以系統(tǒng)性思維強化整體協(xié)同，以全周期管理提升能力水平。[8]

為了深入貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示精神，上海公安機關(guān)自2021年起，以動態(tài)隱患清零為抓手，逐步推開全方位、無死角除患工作，形成了7大領(lǐng)域69類500種“隱患清單”，并在探索實踐過程中逐步固化上升為智慧清零、反查清零、協(xié)同清零等工作機制，形成了一套全面覆蓋、重點突出、平戰(zhàn)結(jié)合的動態(tài)隱患清零主動防范體系，帶動工作重心從“事后預(yù)防”向“事前除患”轉(zhuǎn)變，助力上海公安機關(guān)接連順利完成慶祝建黨100周年、黨的二十大、進博會等一系列重大安保任務(wù)，同時也對公共安全治理作出了有益探索，積累了寶貴經(jīng)驗。

作為上海公安機關(guān)動態(tài)隱患清零工作的首批試點單位之一，上海市公安局嘉定分局（以下簡稱嘉定分局）在先行先試過程中逐步明晰了“全面推開、重點突破、智慧清零、全員發(fā)動”的工作思路，并將其作為“牛鼻子”工程牢牢抓在手里，在公共安全治理領(lǐng)域走在全市前列。

（一） 全面推開

即著眼養(yǎng)成習(xí)慣、形成自覺，逐步推動動態(tài)隱患清零與日常警務(wù)工作深度融合、相互促進。一方面，堅持抓在平時、融入日常。整合警情、來電、信訪等渠道，每日篩查潛藏其中的高風(fēng)險，配套落實流轉(zhuǎn)、核查等環(huán)節(jié)，確保日結(jié)日清。在嘉定分局和下屬各單位兩個層面建立動態(tài)清零每周例會制度，針對不放心隱患逐一過堂、推進清零；另一方面，強化激勵引導(dǎo)、復(fù)查評估。堅持“除患就是立功”，對及時清除重大隱患的民警即時記功嘉獎。構(gòu)建派出所、業(yè)務(wù)部門、分局三級復(fù)查評估體系，查堵漏洞，倒逼責(zé)任落實。

（二） 重點破題

即聚焦各類困擾基層久、風(fēng)險系數(shù)高、解決難度大的重點隱患，深入研究，找準(zhǔn)癥結(jié)，力求破題。比如，防范精神病人肇事肇禍?zhǔn)抢_基層的老大難問題，嘉定分局通過走訪衛(wèi)健專家，了解掌握精神類疾病基本發(fā)病規(guī)律，最大限度防止漏排漏管、兜盡風(fēng)險。此外，嘉定分局在獨居老人火災(zāi)隱患治理、道路交通安全“生命防護工程”等重點領(lǐng)域均有創(chuàng)新之舉。

（三）智慧清零

即堅持“科技+人力”，用好大數(shù)據(jù)智能化手段，尊重基層創(chuàng)造性，深化模型研發(fā)，精準(zhǔn)除患清零。如針對轄區(qū)物流園區(qū)多、易滋生非法存儲運輸?；沸袨榈膶嶋H，將?；奋囕v備案數(shù)據(jù)導(dǎo)入嘉定分局智能圖像系統(tǒng)，車輛進入無資質(zhì)園區(qū)即提示預(yù)警，通過人工二次研判后，視情下達指令要求屬地派出所到場處置。此外，嘉定分局還研發(fā)推出了易激化矛盾篩查發(fā)現(xiàn)、易致禍交通違法輔助發(fā)現(xiàn)等智慧清零模型，賦能清除了一大批潛在隱患。

（四）全員發(fā)動

即充分發(fā)揮公安機關(guān)組織者作用，依靠黨委政府，協(xié)同政府其他職能部門，組織發(fā)動人民群眾，最大限度整合力量資源，形成協(xié)同清零局面。比如，部門街鎮(zhèn)齊抓共管方面，嘉定分局通過推動消防、民政、商務(wù)等部門落實主管責(zé)任和街鎮(zhèn)屬地責(zé)任，在嚴(yán)重失能獨居老人住處安裝聯(lián)網(wǎng)式煙感報警器，在一般獨居老人住處安裝獨立式煙感報警器，推動隱患集中的市場園區(qū)轉(zhuǎn)變業(yè)態(tài)或整體改造等，營造了既齊抓共管又各司其職的良性局面。發(fā)動群眾方面，嘉定分局研發(fā)了“警民e嘉”小程序，發(fā)動群眾注冊應(yīng)用，即時通過線上反映情況；創(chuàng)新組建數(shù)千個警民微信群，發(fā)動網(wǎng)民提供電動車違規(guī)充電、“三合一”違規(guī)住人等隱患，發(fā)現(xiàn)一處、清除一處。

嘉定分局的工作實踐是上海公安機關(guān)推進隱患清零、深化公共安全治理的一個生動縮影。除此之外，各業(yè)務(wù)警種和地區(qū)分局還有很多行之有效的機制做法，共同匯聚成為上海公安機關(guān)公共安全治理模式。

三、新時代基層公安機關(guān)公共安全治理轉(zhuǎn)型研究

2023年全國公安廳局長會議指出，今后五年，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開局起步的關(guān)鍵時期，全國公安機關(guān)要緊緊圍繞貫徹落實黨的二十大精神、奮力推進公安工作現(xiàn)代化這一主題主線，聚焦聚力平安中國建設(shè)、法治中國建設(shè)兩大戰(zhàn)略部署，健全完善同國家安全體系和能力現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的捍衛(wèi)政治安全體系、維護社會穩(wěn)定體系、公共安全治理體系三大職能體系?？梢?，公安部黨委已將公共安全治理置于職能體系層面加以謀劃推進。關(guān)于公安機關(guān)職能體系，中共中央書記處書記、國務(wù)委員、公安部長、黨委書記王小洪在全面深化公安改革推進會上強調(diào)，要進一步明晰職能定位，加快構(gòu)建符合實戰(zhàn)化要求的公安機關(guān)職能體系，要按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、部級抓總、省級主責(zé)、市縣主戰(zhàn)、派出所主防”的思路，明確不同層級的職能定位，構(gòu)建職能科學(xué)、事權(quán)清晰、指揮順暢、運行高效的職能體系。[9]

公安部黨委系列會議精神，為新時代公安機關(guān)深化公共安全治理指明了方向，其中的關(guān)鍵在于落實派出所主防，這既是構(gòu)建公共安全治理體系的現(xiàn)實需要，更是深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于新時代公安工作重要論述、牢固樹立大抓基層、大抓基礎(chǔ)鮮明導(dǎo)向的應(yīng)有之義。為全面貫徹黨的二十大精神，深入貫徹落實習(xí)近平法治思想特別是習(xí)近平總書記關(guān)于新時代公安工作的重要論述，公安部印發(fā)《加強新時代公安派出所工作三年行動計劃（2023—2025年）》，進一步強化派出所主防理念、落實派出所主防責(zé)任對捍衛(wèi)國家安全、維護社會穩(wěn)定、保障公共安全的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性支撐作用。[10]

為有效解決公共安全治理體系路徑問題，筆者以為，公安機關(guān)要傳承新時代“楓橋經(jīng)驗”，堅持以“楓橋式公安派出所”創(chuàng)建為載體，緊緊圍繞“矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位”三句話，明確目標(biāo)、探索路徑、建立機制、逐步完善，著力打造派出所預(yù)防警務(wù)體系，助力構(gòu)建公共安全治理模式2.0版本。

（一）深化矛盾化解調(diào)處，守住公共安全治理初心

當(dāng)前，各類矛盾糾紛成為引發(fā)“民轉(zhuǎn)刑”“刑轉(zhuǎn)命”案件的主要誘因，對公共安全產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響。矛盾不上交，強調(diào)的是派出所應(yīng)發(fā)揮主觀能動性，窮盡措施辦法，努力把矛盾化解在基層，重點應(yīng)抓住三方面。

一是做實排查化解工作。派出所社區(qū)民警要結(jié)合下社區(qū)要求，滾動排查掌握各類突出矛盾糾紛，常態(tài)化梳理涉矛盾糾紛的警情、案件、信訪、熱線等，及時發(fā)現(xiàn)、跟進化解顯性和隱性風(fēng)險隱患，按照高、中、低等級研判確定風(fēng)險，配套落實所領(lǐng)導(dǎo)、警長、社區(qū)民警牽頭包干制度，確保件件有著落、事事有回音，防止小事拖大，大事拖炸。

二是推進共建共治。派出所作為基層社會治理生力軍，應(yīng)發(fā)揮居村干部、樓組長等群防群治力量人熟、地熟、情況熟的優(yōu)勢，有效參與干預(yù)家庭、鄰里和感情糾紛，依托“三所聯(lián)動”、解紛“一件事”等機制平臺，積極推動有關(guān)部門和基層組織落實調(diào)處責(zé)任。

三是提升巡防處置能力。處置能力是公安機關(guān)核心戰(zhàn)斗力，應(yīng)急處置是公安機關(guān)安全防范的最后一道防線。應(yīng)著力構(gòu)建以派出所社區(qū)警務(wù)隊為主體、派出所其他警力、機關(guān)增援警力為疊加補充的巡邏勤務(wù)體系，堅持屯兵街面，突出顯性用警，針對性強化重要時段、重點區(qū)域巡邏守護，確保一旦有事快處妥處，努力把影響降到最低。樹牢輿情意識，確保實體處置和輿情管控雙雙取得最佳效果。

（二）綜合落實打防管控措施，筑牢公共安全治理基礎(chǔ)

派出所的工作都是圍繞平安來開展的，平安不出事，與公共安全治理直接相關(guān)。新時代派出所工作更應(yīng)立足各自轄區(qū)，深耕細(xì)作、日積月累，守護轄區(qū)平安“底色”。

一是嚴(yán)管各類治安要素。工作中，各類要素種類繁多、風(fēng)險不一，應(yīng)聚焦關(guān)注人員、槍支彈藥、管制刀具、危爆物品等最不放心的要素，深化“見底行動”，在底數(shù)排摸、登記管理、網(wǎng)上巡查、日常管控、非法查處等環(huán)節(jié)嚴(yán)密線上線下聯(lián)動措施，切實提升發(fā)現(xiàn)管控處置能力。

二是加大打擊整治力度?！芭沙鏊鞣馈苯^不等于“派出所只防”。作為基層綜合性戰(zhàn)斗實體，派出所承擔(dān)必要的打擊職能，既是公安機關(guān)的職責(zé)所在，也是保持派出所震懾力的現(xiàn)實需要，否則派出所就成了“沒有牙齒的老虎”，失去了對轄區(qū)治安大局的掌控力。應(yīng)樹立“打擊是防范的特殊手段”理念，優(yōu)化完善派出所辦理刑事案件負(fù)面清單制度，理順派出所與專業(yè)警種辦案分工協(xié)作關(guān)系，聚焦特定類案和治安案件，多辦快辦轄區(qū)民生小案，積極深挖違法犯罪線索，始終保持綜合性戰(zhàn)斗實體的震懾力、控制力。此外，還應(yīng)經(jīng)常性排查治安亂點和突出治安問題，分級加強警情案件數(shù)據(jù)監(jiān)測和分析研判，及時發(fā)現(xiàn)整治群眾反映的突出治安問題。

三是保障城市公共安全。派出所扎根基層、力量充實，是城市公共安全治理的一支有生力量，在社會安定中發(fā)揮著重要作用。同時，派出所背靠街鎮(zhèn)黨委政府，能夠協(xié)調(diào)更多力量資源投入城市公共安全治理。以道路交通安全管理為例，應(yīng)樹牢為人民管交通理念，探索在交警為主、派出所協(xié)同的框架下，組織派出所警力參與高峰交通疏導(dǎo)、安全防范宣傳等工作，協(xié)調(diào)街鎮(zhèn)改造優(yōu)化路政設(shè)施，減少警情事故。又如，消防安全管理方面，派出所承擔(dān)基層防火監(jiān)督職責(zé)，應(yīng)聚焦一般單位中的老舊小區(qū)、群租房、“三合一”場所、高層住宅等火災(zāi)隱患突出的單位區(qū)域，堅持排除隱患、強化督改、嚴(yán)格執(zhí)法一體推進，協(xié)調(diào)街鎮(zhèn)對集中充電場所等開展消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)防發(fā)生小火亡人事故。

（三）優(yōu)化公安為民服務(wù)，拓展公共安全治理外延

公安服務(wù)，既是公安機關(guān)的職責(zé)之一，也是實現(xiàn)公共安全管理職能的重要載體和陣地。優(yōu)化公安服務(wù)，密切警民聯(lián)系，為公共安全治理爭取最廣大的群眾基礎(chǔ)，是其應(yīng)有的內(nèi)在邏輯。

一是常態(tài)化為民辦實事。社區(qū)民警和轄區(qū)群眾的“雙向”熟悉度，一定程度上影響風(fēng)險隱患發(fā)現(xiàn)率。派出所社區(qū)民警應(yīng)圍繞群眾急難愁盼問題，最大限度提供公安服務(wù)。對于人員走失、物品遺失等求助事項，依法合規(guī)盡最大努力，窮盡各種手段，提供必要幫助，守好人民的心。對于留守兒童、孤寡老人等特殊群體，配合基層組織健全落實走訪幫扶機制，從中發(fā)現(xiàn)安全風(fēng)險，努力落實安全守護。

二是深度融合基層治理。派出所應(yīng)在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以平安建設(shè)考評為抓手，密切與有關(guān)部門、基層組織的協(xié)作配合，推動落實監(jiān)管責(zé)任、主體責(zé)任、屬地責(zé)任，加快建設(shè)各方社會力量參與的社區(qū)警務(wù)隊，在協(xié)同開展困難幫扶、巡邏防范、鄰里守望的過程中，一體推進服務(wù)聯(lián)動、問題聯(lián)治、平安聯(lián)創(chuàng)，在管理治理過程中實現(xiàn)全方位服務(wù)。