“動態(tài)隱患清零”工作在城市治理中的運用與思考

上海市公安局閔行分局課題組

（上海市公安局閔行分局，上海 201108）

黨的二十大報告指出，“要堅持以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、以經濟安全為基礎、以軍事科技文化社會安全為保障、以促進國際安全為依托，統(tǒng)籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，統(tǒng)籌維護和塑造國家安全，夯實國家安全和社會穩(wěn)定基層基礎，完善參與全球安全治理機制，建設更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發(fā)展格局?！鄙虾Ｊ屈h的誕生地、初心始發(fā)地、偉大建黨精神孕育地，也是我國最大的經濟中心城市，是國內大循環(huán)的中心節(jié)點、國內國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接，是世界觀察中國的重要窗口，這決定了“上海無小事”的特征尤其明顯。

當前，我國經濟保持較好發(fā)展態(tài)勢，社會大局持續(xù)穩(wěn)定，但在世紀疫情沖擊下，世界百年變局加速演進，外部環(huán)境更趨復雜嚴峻，不穩(wěn)定、不確定、不平衡點突出，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全風險相互疊加，同時，我國發(fā)展處于關鍵期，面臨多年未見的需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，經濟下行帶來的困難和挑戰(zhàn)明顯增多，各類風險疊加、聯(lián)動、傳導、共振效應進一步增強，維護國家安全和社會穩(wěn)定面臨的壓力和挑戰(zhàn)加大。風險隱患是各類案事件、事故災害的源頭，清除隱患，就牽住了“打主動仗”“下先手棋”的“牛鼻子”。

一、動態(tài)隱患清零的前期探索實踐

隱患一般指生產經營活動中存在可能導致事故發(fā)生的物的危險狀態(tài)、人的不安全行為和管理上的缺陷，具有3個方面特征，即隱蔽性、漸生性和可排除性。隱患的實質是有危險的、不安全的、有缺陷的“狀態(tài)”。

鑒于隱患清零工作與政府各職能部門、各屬地街鎮(zhèn)社會治理密切相關，2022年，上海市公安局閔行分局在區(qū)委政法委的支持下，將此項工作提升為黨委、政府平安建設的重要內容。實施過程中，初步形成了“黨委牽頭、政府主導、人大監(jiān)督、部門協(xié)同、社會參與、全民行動”的聯(lián)動格局。

一是黨委牽頭。2022年初，由區(qū)委辦和區(qū)府辦聯(lián)合發(fā)文，印發(fā)相關工作實施方案，并同步建立工作領導小組，由區(qū)委政法委書記任組長，分管公安、信訪和城運工作的3名副區(qū)長任副組長，區(qū)委政法委和區(qū)信訪辦、區(qū)公安分局、區(qū)城運中心等25家委辦局為領導小組的主要成員單位。

二是政府主導。按照“誰管轄、誰治理、誰清零”的工作原則，由各個委辦局、屬地街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）按照自身管理職責，對本單位有管轄權的領域、區(qū)域開展全覆蓋、多維度、多層次的排查工作，并對各類隱患采取閉環(huán)治理。3月，區(qū)動態(tài)隱患清零工作領導小組召開了首次會議，對動態(tài)隱患清零工作進行了全面動員和具體部署，明確將“校園安全防范”“電動自行車火災隱患和群租房綜合整治”“劇本殺和密室逃脫經營場所管理” “?；菲髽I(yè)和燃氣使用安全”“建筑工地安全生產”等方面突出隱患作為年度重點整治項目。相關委辦局根據(jù)職責任務推進重點工作，如，區(qū)房管局牽頭完成92個住宅小區(qū)的電動自行車充電設施建設；區(qū)建管委牽頭對在建工地開展防臺防汛專項檢查，并組織開展為期一個月的建筑工地安全隱患專項排查整治行動。

三是人大監(jiān)督。年內，區(qū)人大兩次實地專題調研指導動態(tài)隱患清零工作，8月，區(qū)七屆人大常委會主任會議，專題聽取區(qū)公安分局代表區(qū)“清零辦”關于區(qū)動態(tài)隱患清零工作階段性情況的匯報，并就加強部門協(xié)調聯(lián)動、隱患排摸分析、科技賦能支撐等方面提出監(jiān)督意見。

四是部門協(xié)同。建立健全“雙向式、協(xié)同式、閉環(huán)式”治理模式。一方面，建立定期通報交流、重大事項會商、重大隱患聯(lián)治等雙向互動機制，充分發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，形成工作合力，切實將各類風險隱患消除在萌芽、化解在基層。另一方面，將動態(tài)隱患清零與市域社會治理現(xiàn)代化融合推進，不斷提升隱患源頭共治、過程管控、協(xié)同治理的能力水平，對各單位排查發(fā)現(xiàn)的非自身職責范圍的隱患，依托區(qū)城運中心運作體系，將隱患清零任務轉遞至管轄責任部門或屬地街鎮(zhèn)落實清零整治措施，對隱患成因復雜、牽涉面廣、需提請區(qū)級層面統(tǒng)籌協(xié)調整治的重大隱患，及時開展掛牌整治。

五是社會參與。統(tǒng)籌推進各類隱患清零工作，將網(wǎng)絡電信詐騙防范等既有工作納入清零工作總體框架。例如，依托區(qū)反詐聯(lián)席會議制度，區(qū)公安分局、金融辦等部門和各街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）會同地區(qū)銀行網(wǎng)點建立聯(lián)動工作機制，不斷加大防范宣傳力度，針對疫情期間居民“觸網(wǎng)”時間增多、被騙概率上升，堅持全程防宣不停歇，累計制作反詐推文20余篇、短視頻16條，“點對點”發(fā)送宣傳短信17批次195萬條，并將5萬份宣傳資料隨同保供物資配送到家。6月28日，通過警銀聯(lián)手，一小時內追回被騙企業(yè)710萬元資金。

六是全民行動。疫情防控期間，區(qū)清零工作領導小組以保障“大上海保衛(wèi)戰(zhàn)”推進為重點，堅持主動作為、服務為民，為有效維護全區(qū)1342個居民小區(qū)（村宅）封控秩序，由公安機關牽頭，有效凝聚居村干部、物業(yè)保安、志愿者等社區(qū)力量，組建68個“社區(qū)幫困先鋒隊”， 覆蓋全區(qū)14個街鎮(zhèn)、575個居村和1183小區(qū)（村宅），幫助群眾解決保供、就醫(yī)、配藥等方面困難1.7萬余次。

二、存在的主要問題

（一）各類隱患量大面廣具有潛在危害性

當前，各類城市建設項目進入加速期，人、財、物、車等管理要素大量流動，各類矛盾糾紛、生產安全、消防安全等隱患同步增多，同時，各類風險隱患在“人事地物網(wǎng)組織”等方面廣泛存在，既量大面廣，又易轉化為現(xiàn)實危害。

（二） 聯(lián)動工作格局有待進一步加強

清零工作是項新的工作，加之受疫情影響，各項工作機制磨合時間較短。因此，相關牽頭委辦局下半年以推進年度重點項目為主，個別單位結合本區(qū)后疫情的形勢，開展了新的項目化工作。例如，新增“矛盾糾紛的‘三所’（司法所、派出所、律師事務所）聯(lián)動化解”項目，由區(qū)司法局牽頭對首批14起高風險矛盾糾紛開展攻堅化解；由區(qū)委網(wǎng)信辦牽頭開展公共場所LED屏幕隱患綜合治理，在摸清底數(shù)基礎上，進一步規(guī)范經營性場所公共區(qū)域電子屏日常安全監(jiān)管。但除項目任務單位以外，其他單位較多地存在參與度不高、協(xié)同配合不緊密等問題，全社會參與和全民行動還有待進一步發(fā)動。

（三） 信息互通渠道有待進一步打通

目前，尚未依托區(qū)城運中心、大數(shù)據(jù)中心建立及時、全量匯聚各部門、各街鎮(zhèn)的相關數(shù)據(jù)資源、需求的數(shù)據(jù)平臺，信息溝通渠道主要通過定期召開聯(lián)席會議、書面通報等方式開展，信息不暢通、資源壁壘、力量分散、各自為戰(zhàn)、未能有效協(xié)同的情況仍然存在。此外，信息互通問題也間接反映出整治跨部門、跨區(qū)域隱患方面，未能在工作流程、工作制度、工作規(guī)范層面整合重組，形成常態(tài)長效機制。

（四） 隱患治理觸角有待進一步延伸

主要存在基層承接力量不足等問題，當前基層的最后一級責任區(qū)（網(wǎng)格）內各相關部門各自為政情況仍然存在，相互間的工作機制、勤務時間融合不充分，無法有效承接各類即發(fā)隱患，長期以來此類隱患以非警務類警情、求助類警情形式大量存在，并由公安機關作為最后托底者處置，導致大量非公安業(yè)務無法第一時間處理。

三、對策建議

當前，我國已從社會管理轉向了社會治理，從“管理”到“治理”，內涵有了深刻的變化。黨的二十大報告再次強調：“完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障通道，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”一方面，要強調在黨委政府統(tǒng)一領導下的社會、公眾互相合作，加強多元主體間的平等溝通，促進社會矛盾以共同協(xié)商的方式解決，進一步減少大事小事都要包攬的做法。另一方面，要激發(fā)公眾參與治理意識，進一步引導公眾將“人人有責、人人盡責、人人享有”的理念轉變?yōu)閰⑴c社會治理源動力及具體措施落實上。

（一）轉變治理理念

一是共建，即共同投身社會建設工作。在以制度和體系建設為主要內容的新型治理格局中，共建工作占據(jù)著基礎地位和戰(zhàn)略性地位。鼓勵由社會成員共同集思共創(chuàng)、社會治理體制由社會成員群策構建。對于當今的社會發(fā)展，現(xiàn)代社會治理離不開社會組織的參與，來協(xié)調社會秩序。就動態(tài)隱患清零工作而言，靠單一主體顯然無法應對面廣量大的各類隱患，因此，必須調動全社會力量共同參與。二是共治，即共同參與社會治理。社會治理的過程中，共治是一切的關鍵，共同參與社會治理要通過合法的途徑，社會治理強調共治與法治的互相配合，我們不能只強調一起治理，而不規(guī)范治理的方式；依法而治是共治的基本方式，無論何種社會治理模式都不能偏離法治的價值原則。因此，動態(tài)隱患清零的共治，必須在政府主導下，制度支撐下，各方監(jiān)督下開展。三是共享，即共同享有治理成果，“讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，是社會主義的本質要求，是社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，是我們黨堅持全心全意為人民服務根本宗旨的重要體現(xiàn)”，動態(tài)隱患清零本質上是為了防范于未然，是統(tǒng)籌發(fā)展與安全的重要措施，根本目的和最終落腳點還是在讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

（二）強調黨委領導

堅持黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，能保證總攬全局、協(xié)調各方，著眼國家長遠利益，對重大項目進行謀劃和布局；把關系國計民生的重大項目作為大事來辦，通過重大項目的實施，保障人民利益；能借助完備的組織架構實行政治動員，以統(tǒng)一思想、凝聚共識，集中各方面力量、各方面資源來辦大事；能發(fā)揮共產黨員的先鋒模范作用，擔負辦大事過程中的急重險難任務，以引導全社會參與辦大事的過程，擔負辦大事的責任。一是堅持黨的領導。發(fā)揮黨建引領，引導社會各方共同高效運轉，無論從多元主體、價值認同還是本質內涵等角度來看，完善“共建共治共享”社會治理制度都要堅持中國共產黨的領導，在黨建引領下，不斷吸納社會組織和公民等多元主體參與治理，自覺形成相互關聯(lián)、相互促進且關系穩(wěn)定的治理共同體。二是要夯實基層黨組織建設。基層黨組織是基層治理中黨委領導、多方參與社區(qū)治理的根本保障。要發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，既要著力擴大基層黨組織在地區(qū)群眾中的認可度，也要和加強與其他單位黨組織保持密切的聯(lián)系。2022年“大上海保衛(wèi)戰(zhàn)”期間，在黨委政府領導下，組織公安、城管、民政等相關部門和各街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)），及時安置各類“在滬居無定所”人員6445人次，為黨建引領基層治理提供了寶貴經驗。三是要擴大基層黨組織的政治基礎。習近平總書記曾強調：“只要每個基層黨組織和每個共產黨員都有強烈的宗旨意識和責任意識，都能發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用、先鋒模范作用，我們黨就會很有力量，我們國家就會很有力量，我們人民就會很有力量，黨的執(zhí)政基礎就能堅如磐石?！鄙鐓^(qū)黨委、黨組織在領導多方參與社區(qū)治理過程中要注重團結各方，并充分依托“網(wǎng)、報、臺、微、端”多渠道、多維度加強針對性宣傳，提高各方的思想高度，形成“人人有責、人人盡責、人人享有” 的共同價值觀，使其從內心支持社區(qū)黨委的工作。

（三）強化政府責任

一是加強對各領域專業(yè)風險研判。通過對各渠道反饋的各類隱患信息，動態(tài)感知、實時掌握本領域、本條線涉及的外部數(shù)據(jù)、行業(yè)指標等，完善隱患及其涉及的人物、組織、地點、事情、物品要素體征，研判隱患成因、分析特點，通過查找辨識信息的關聯(lián)及信息諸要素之間的關聯(lián)，研判并確定其中蘊藏的風險。同時，要健全完善閉環(huán)式治理體系，強化承接力量建設，對本單位負責的相關隱患及時開展整治，并建立常態(tài)長效機制，確保隱患問題不回潮、不反復、不蔓延、不升級。二是建立暢通的清零協(xié)作機制。社會面風險隱患散布于方方面面，單靠任何一家政府部門都無法做到完全承接、徹底清除。要健全完善區(qū)-街鎮(zhèn)-居村三級清零工作機制建設，在區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”框架下，建立高效的信息流轉平臺及機制，打造“一根通道、上下貫通、左右勾聯(lián)”的信息流轉體系。三是健全財政保障。部分隱患整治建立在優(yōu)化完善基礎設施設備或購買服務等基礎上，例如，通過建設住宅小區(qū)的電動自行車充電設施建設，消除電動自行車飛線充電等火災隱患，因此，需要政府財政事務中心進行適時調整，對各類需要基礎建設的項目納入財政保障體系中。

（四）推動社會協(xié)同

一是通過民主協(xié)商提升參與質效。民主協(xié)商的核心在于多元主體間的溝通交流，政府部門對自身工作認識往往存在一定的片面性，因此要進一步發(fā)揮政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商在推動及實施過程中的參政議政及監(jiān)督作用，為進一步提升“動態(tài)隱患清零”科學化、精細化、智能化水平提供助力，同時也進一步促進各委辦局、街鎮(zhèn)履職。二是提升社會組織參與度。社會協(xié)同是實現(xiàn)黨委、政府與社會力量在社會治理中互聯(lián)、互補和互動的重要途徑，也是踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”理念的重要落實。因此要充分組織、發(fā)動社會企業(yè)參與社會治理，通過深化“平安屋”建設，建立“平安聯(lián)盟”等，進一步強化企業(yè)社會責任感。除企業(yè)外，基層治理中還存在著許多例如非營利組織、社區(qū)自治組織等和社區(qū)居民息息相關的組織，它們直接或者間接參與基層社區(qū)治理，要通過指導基層搭建社區(qū)協(xié)商等機制，為多方治理主體間的平等對話提供平臺，進一步協(xié)調、發(fā)動其參與動態(tài)隱患清零工作。三是強化全社會宣傳。良好的法治文化、政治和社會生態(tài)、制度執(zhí)行氛圍，有助于優(yōu)化制度執(zhí)行環(huán)境。要充分發(fā)動社會主體，運用新興媒體與傳統(tǒng)媒體通過宣傳、培訓等方式，在“網(wǎng)、報、臺、微、端”全媒體形成矩陣輻射效應，充分發(fā)揮正面宣傳的導向作用，增強參與主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從發(fā)展與安全以及內外部因素等方面考慮，為社會治理共同體建設營造良好的氛圍。

（五）動員公眾參與

一是建立健全與社區(qū)居民參與相關的利益機制。根據(jù)公共選擇理論，個人在私人物品的選擇中是理性的，在對待公共事務時也會趨于理性，以期望實現(xiàn)自身利益最大化。對于社會公眾而言，其參與動機最終落腳于能否獲得期望利益。因此，要通過合理的制度保障、行之有效的組織宣傳，將社區(qū)居民自身的利益與社區(qū)掛鉤，使社區(qū)居民的目標與整體社區(qū)組織的目標保持一致，實現(xiàn)“激勵相容”。二是提升地區(qū)群眾精準參與能力。參與基層治理并非易事，不能大而化之“一刀切”，特別是在部分專業(yè)領域，社會公眾參與隱患清零領域未必能夠有效，反而會適得其反，導致資源浪費、治理無效等問題。因此，要建立地區(qū)群眾專業(yè)能力檔案庫，如專業(yè)司法群體、心理服務群體等，同時，通過提升其參與基層治理意識，提升為社區(qū)公共利益服務意識，更好地參與隱患清零，為基層治理出謀劃策。三是推進“互聯(lián)網(wǎng)+”參與模式。依托基層黨組織在移動互聯(lián)網(wǎng)基層治理、智慧化建設方面的現(xiàn)有基礎，通過基層公共服務信息平臺、居民服務平臺，以及微信“圈群”，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+”互動平臺，形成“線上互動、線下參與”的隱患清零格局，同時，也進一步降低公眾參與的時間成本。

（六）加強科技支撐

一是提升數(shù)據(jù)思維。在大數(shù)據(jù)時代，云計算、云服務、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新技術發(fā)展迅速，動態(tài)隱患清零作為一項系統(tǒng)工程，各項工作和各類要素相互交織，政府部門間、與多元治理主體之間要運用全量數(shù)據(jù)思維、相關思維、信息開放和共享思維，通過科學的統(tǒng)籌規(guī)劃優(yōu)化決策，增強隱患清零協(xié)同工作效能，提升風險研判、預警、應急能力。要堅持問題導向、效果導向，通過知識賦能、數(shù)據(jù)賦能與業(yè)務賦能不斷提高隱患清零監(jiān)督、評價的精細化服務效能。二是加強數(shù)據(jù)分析應用。依托大數(shù)據(jù)為隱患清零提供精準服務，通過對各類感知數(shù)據(jù)、業(yè)務數(shù)據(jù)等深度應用，對已經發(fā)現(xiàn)的各類隱患，建立對應的應用場景模型，實現(xiàn)同類風險隱患在一地、一域的實時、動態(tài)、精準、自動感知，同時，依托現(xiàn)有“一網(wǎng)統(tǒng)管”機制，實現(xiàn)即發(fā)隱患實時推送，提升即知即改水平。