市域社會治理現(xiàn)代化視野下中心城區(qū)治安防控體系建設(shè)的探索與實踐

包曉軍

（上海市公安局黃浦分局，上海 200002）

黨的二十大報告指出：“要加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力”,并強調(diào)“強化社會治安整體防控”。習(xí)近平總書記曾明確指出：要把市域社會治理現(xiàn)代化作為社會治理現(xiàn)代化的切入點和突破口。近年來，上海市公安局黃浦分局（以下簡稱黃浦分局）不斷探索打造基于市域社會治理現(xiàn)代化理念的社會治安防控體系，在實際工作中取得了顯著成效。

一、市域社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)核

市域社會治理現(xiàn)代化是指以城市的市域為治理場域，多元主體共同參與，形成市域社會治理理念現(xiàn)代化、治理體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化三維一體的社會治理共同體體系。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，以及黨的二十大報告均對市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)提出明確要求。

市域社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)容主要包括以下幾個方面：

一是市域社會治理現(xiàn)代化要求強化“全程治理”。要用全周期管理理念統(tǒng)籌謀劃社會治理，將其貫穿于社會治理的各方面、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)。完善事前事中事后全過程治理機制，形成從源頭到末梢的閉環(huán)，實現(xiàn)全過程、全要素、全場景的動態(tài)治理、系統(tǒng)治理。

二是市域社會治理現(xiàn)代化要求強化“源頭治理”。市域社會治理現(xiàn)代化的要義在于“治未病”。要加強對各類風(fēng)險隱患的源頭治理、事前防范，對苗頭性、傾向性、趨勢性問題及時進行監(jiān)測預(yù)警，補齊風(fēng)險治理短板，建立完整的風(fēng)險防控鏈條，不斷提升風(fēng)險治理能力。

三是市域社會治理現(xiàn)代化要求強化“協(xié)同治理”。市域社會治理現(xiàn)代化本質(zhì)屬性是協(xié)同性，強調(diào)市域社會治理中各領(lǐng)域、各子系統(tǒng)、各要素協(xié)同聯(lián)動、相互融合和相互作用，以此產(chǎn)生新的有序結(jié)構(gòu)和動力系統(tǒng)，實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化目標。

四是市域社會治理現(xiàn)代化要求強化“末梢治理”。要有效激活基層治理“末梢神經(jīng)”，打通“最后一公里”，推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，拓展全域治理、全員治理的廣度和深度，提升治理效果，提高人民群眾的獲得感和幸福感。

二、上海市黃浦區(qū)探索市域社會治理現(xiàn)代化的必要性和緊迫性

習(xí)近平總書記在上海工作期間，將上海市黃浦區(qū)定位為上海的“心臟、窗口和名片”。黃浦區(qū)所具有的市域特征較為集中和突出，對于市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的需求更加緊迫。

（一）地域特點

黃浦區(qū)是黨的誕生地和初心始發(fā)地，是上海國際化大都市的核心引領(lǐng)區(qū)，坐擁外灘、豫園、南京路步行街、人民廣場、新天地等中外知名地標。黃浦區(qū)具有“兩橫兩縱”的顯著結(jié)構(gòu)特點。“兩橫”是指南京路步行街、淮海路?！皟煽v”是指西藏路、外灘中山東一路。其中，外灘中山東一路處于觀賞浦西萬國建筑群和浦東陸家嘴摩天大樓的絕佳位置，是防大客流、防滋事和個人極端行為的重點。在“兩橫兩縱”這個“井”字形區(qū)域內(nèi)，盡數(shù)囊括外灘、南京路、豫園、人民廣場、新天地、田子坊等六個重要“敏感區(qū)域”。

（二）主要風(fēng)險

1.大客流管控風(fēng)險明顯加大?？缒暧?、豫園燈會、暑期大客流、國慶彩燈開放、上海馬拉松賽等各類重大安?；顒永塾嫾s153天，其間穿插100多批次重大警衛(wèi)安保任務(wù)，安保任務(wù)成為貫穿全年的常態(tài)化工作。

2.網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險與日俱增。一是涉網(wǎng)犯罪日益猖獗。網(wǎng)上網(wǎng)下一體化趨勢明顯，以電信網(wǎng)絡(luò)詐騙為代表的新型違法犯罪手法層出不窮。二是涉網(wǎng)主體日漸龐大。全區(qū)共有網(wǎng)絡(luò)安全重點單位近二百家、公共無線上網(wǎng)場所九百多家。例如，知名互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“小紅書”落戶黃浦區(qū)。

3.區(qū)位敏感、受關(guān)注度高。如果黃浦區(qū)發(fā)生突發(fā)事件，公安機關(guān)處置不當(dāng)，極易導(dǎo)致事態(tài)發(fā)酵升級、傳導(dǎo)變異。

正因為如此，積極探索推進市域社會治理現(xiàn)代化，走出一條符合中心城區(qū)特點的社會治理新路徑，在黃浦區(qū)顯得尤為必要和迫切。

三、黃浦分局市域社會治理現(xiàn)代化的理念更新

近年來，黃浦分局以繡花般功夫助推社會治理創(chuàng)新，不斷建設(shè)完善社會治安防控體系，不斷擦亮確保平安的“金字招牌”，首先體現(xiàn)在工作理念的更新上。

（一）注重源頭治理，由事后處置變事前管控

黃浦區(qū)各類要素高度聚集、高速流動，社會系統(tǒng)的耦合度高。在這樣一個開放的復(fù)雜系統(tǒng)中，風(fēng)險容易關(guān)聯(lián)、交織、擴散，進而打破領(lǐng)域、地域、空間的界限，易引發(fā)蝴蝶效應(yīng)。黃浦分局通過市域社會治理，立足預(yù)測預(yù)警預(yù)防，致力于“整改隱患于初始、化解風(fēng)險于無形”，防止發(fā)生影響社會穩(wěn)定的治安事件。

（二）注重綜合治理，由單打獨斗變共建共治

黨的二十大報告指出，要建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。一直以來，多元主體之間的溝通成本居高不下，黃浦分局借助信息技術(shù)，進一步推動社會治理從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，激發(fā)普通民眾主動參與社會治理的意愿。

（三）注重數(shù)據(jù)治理，由僅靠人力變?nèi)藱C協(xié)同

當(dāng)今是智能化時代，將科技手段運用于社會治理是常態(tài)。黃浦分局在大客流安保工作中，依托大數(shù)據(jù)分析，從未來1分鐘至7日內(nèi)任意區(qū)域?qū)崟r計算和趨勢預(yù)警，從效能變革方面提升社會治理的能力和水平。

四、黃浦分局社會治安防控治理格局的探索實踐

2023年以來，黃浦分局結(jié)合全區(qū)“兩橫兩縱”結(jié)構(gòu)特點，通過打造指揮有力的“一中樞”，織密社會面防控“三張網(wǎng)”“四道圈層”，不斷探索社會治安防控體系建設(shè)新路徑，有效破解了“區(qū)位特征高度敏感、風(fēng)險要素高度集中”的市域治理現(xiàn)實難題。

（一）鑄堡壘、強指揮，打造智慧型合成化“一中樞”

信息是公安機關(guān)的“大腦”，根據(jù)市公安局情指行建設(shè)部署要求，黃浦分局著力打造具有引領(lǐng)性、示范性、實戰(zhàn)性的一體化作戰(zhàn)平臺。

一是各方力量“一體化”運作。黃浦分局將刑偵智慧偵查中心、反詐專班等力量集中辦公，全量匯聚智慧公安6大類50余個系統(tǒng)平臺，打通與各大互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)協(xié)作渠道，引入云端可視化數(shù)據(jù)分析、寄遞行業(yè)安全中心系統(tǒng)等資源，全力打造“全警種參與、全數(shù)據(jù)匯聚、全天候運作、全系統(tǒng)研判”一體化作戰(zhàn)平臺。

二是重大警情“貫通化”處置。黃浦分局綜合信息研判平臺下設(shè)線索信息分析組、重大專案研判組、數(shù)據(jù)模型信息組等小組，固化形成全量警情研判、線索高效核處、人員落地管理、高等級信息會商研判、實戰(zhàn)聯(lián)動研判等五大機制，貫通形成信息匯集、研判合成、模型研發(fā)、聯(lián)動處置、戰(zhàn)力輸出、反哺實戰(zhàn)閉環(huán)工作流程。

三是指揮調(diào)度“數(shù)字化”轉(zhuǎn)型。通過全局一線執(zhí)勤警力“全量上圖、實時顯示”，并以熱力圖疊加顯示全區(qū)“110”警情高發(fā)區(qū)域，為準確評估勤務(wù)方案、動態(tài)調(diào)整勤務(wù)布局提供依據(jù)，實現(xiàn)勤務(wù)管理智能化。遇重大突發(fā)事件時，系統(tǒng)根據(jù)警情性質(zhì)、發(fā)生地點、武力等級、警力需求等要素，自動生成警力調(diào)集方案，供指揮員決策參考，并能通過警務(wù)微信推送至前端，有效減少指揮層級、降低失誤概率，實現(xiàn)指揮調(diào)度可視化。

（二）全覆蓋、分類別，織密風(fēng)險防控“三張網(wǎng)”

在社會治安防控體系建設(shè)過程中，黃浦分局堅持將防控基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)擺在首位，織密立體化、數(shù)字化、智能化防控網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)靈敏感知、精準掌控、主動防范。

第一張網(wǎng)是“風(fēng)險感知網(wǎng)”。以綜合信息研判平臺為牽引，緊密圍繞“人、地、事、物、網(wǎng)”等風(fēng)險隱患要素，堅持“科技+人力”高效開展全量感知、研判預(yù)警、推送核查，構(gòu)建有效的“動態(tài)隱患清零”主動防范體系。一是力推鮮活數(shù)據(jù)挖掘，激發(fā)數(shù)據(jù)沉淀效應(yīng)。強化數(shù)據(jù)治理，持續(xù)不斷推進豐富的動態(tài)數(shù)據(jù)匯聚，開展數(shù)據(jù)資源庫建設(shè)?；趶娪辛Φ臄?shù)據(jù)資源，綜合信息研判平臺按照“擴人擴線擴案”的工作要求強化賦能支撐，為實時數(shù)據(jù)比對預(yù)警、歷史數(shù)據(jù)分析挖掘提供精準的研判支撐。二是健全動態(tài)隱患清零機制。堅持多維排查發(fā)現(xiàn)，進行數(shù)據(jù)匯聚治理，主動發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)重大刑事案件、重大公共安全事件等情況，為精準指揮調(diào)度、科學(xué)配置力量、快速處置隱患提供支撐。

第二張網(wǎng)是“聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)”。立足社會治安防控和應(yīng)急處置實際需要，以“區(qū)域整合、就近就快、多點呼應(yīng)”的原則，延伸“巡防線”、擴大“守護圈”,與公安專業(yè)巡邏力量實現(xiàn)有效銜接互補，確?！翱吹靡?、管得到、呼得應(yīng)”，構(gòu)建隱患聯(lián)治、平安聯(lián)創(chuàng)的工作格局。一是力量組成方面，由全區(qū)各類輔助力量，包括居委干部、平安志愿者、樓組長，其他熱衷于地區(qū)平安建設(shè)的共產(chǎn)黨員、退役軍人，以及日常在黃浦區(qū)工作的物業(yè)人員、保安等組成。二是運作模式方面，按照“群防群治、以專帶群”工作原則，由屬地派出所負責(zé)指導(dǎo)群防群治力量立足本職崗位，積極參與街面巡邏防控、突發(fā)事件先期處置、關(guān)注人員協(xié)同管控、動態(tài)隱患聯(lián)動排查等工作，織密群防群治網(wǎng)絡(luò)。三是指揮機制方面，通過黃浦分局指揮中心和區(qū)城運中心、派出所綜合指揮室和街道城運中心兩級平臺，在指揮調(diào)度、協(xié)同處置上形成無縫銜接的工作格局。

第三張網(wǎng)是“應(yīng)急處突網(wǎng)”。應(yīng)急處突網(wǎng)是由派出所巡邏民警、交警、特警等街面執(zhí)勤力量共同參與，形成對街面突發(fā)事件快速反應(yīng)、即時處置的巡控網(wǎng)絡(luò)。一是響應(yīng)速度迅捷化。按照“屬地為主、支援統(tǒng)籌、融合作戰(zhàn)”模式，根據(jù)指令在規(guī)定時間內(nèi)到場疊加支援處置。二是輿情導(dǎo)控前置化。搶占輿論先機，遵循“黃金四小時法則”，第一時間發(fā)布真實權(quán)威信息，主動回應(yīng)社會關(guān)切，正確引導(dǎo)社會熱點輿情、疏導(dǎo)公眾情緒。三是裝備保障專業(yè)化。把握派出所主防定位，持續(xù)推動重心下移、警力下沉、保障下傾；強化警種賦能支撐，由指揮中心統(tǒng)籌資源力量，在警力、技術(shù)、裝備、智力等方面為派出所提供支援。

（三）全時空、全設(shè)防，扎牢“四道圈層”防線

黃浦分局強力推進圈層防護，努力構(gòu)建智能感知、精準識別、觸圈預(yù)警、實時響應(yīng)的圈層防控體系，強化“深度融合作戰(zhàn)”應(yīng)急處置體系的實踐應(yīng)用，確保管轄區(qū)域治安形勢持續(xù)穩(wěn)定。

第一道是守護者聯(lián)盟圈層。一是打造警民智聯(lián)平臺。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建設(shè)警民智聯(lián)平臺，積極關(guān)注社區(qū)微信群信息，全量、實時掌握黃浦區(qū)各類社情民意，并開展針對性防范宣傳。二是建立協(xié)同機制。積極與轄區(qū)內(nèi)二十多家醫(yī)院對接，常態(tài)化落實專管民警駐點守護和周邊巡邏，快處妥處各類突發(fā)情況。發(fā)動居委干部、社工、樓組長、物業(yè)保安等加入守護者聯(lián)盟，建立“隱患發(fā)現(xiàn)、即時報告、聯(lián)動處置”的運作機制。

第二道是群防群治圈層。以社區(qū)志愿者、物業(yè)保安、城管、環(huán)衛(wèi)工人等群眾力量為主體，按照“多方參與、合作共享”的工作原則，發(fā)揮聯(lián)勤聯(lián)控、信息傳遞、防范自救等作用，組成社會面治安管理的一道防線。一是建設(shè)“平安屋”實事項目。在重點區(qū)域設(shè)置“平安屋”，打造守護群眾安全的“庇護所”，實現(xiàn)緊急避險、快速報警、應(yīng)急救援等功能。二是打造聯(lián)防聯(lián)控隊伍。重點強化兩支隊伍：一支是以街道、風(fēng)景區(qū)管委會專職保安為主體的“治安協(xié)勤”隊伍；另一支是以商圈保安力量為主體的“商戶安防聯(lián)盟”隊伍。三是深化正規(guī)化建設(shè)。為群防群治力量提供系統(tǒng)化培訓(xùn)、規(guī)范化裝備，支持建立平安志愿者“一案一獎”激勵機制。

第三道是派出所街面巡邏圈層。由派出所民警、勤務(wù)輔警和特保組成的專職巡邏防線，實現(xiàn)高密度布警、高強度見警、高水平處警。一是明確派出所巡控標準。每個派出所設(shè)置3個責(zé)任區(qū)，每個責(zé)任區(qū)設(shè)2個責(zé)任組，形成每個派出所6個責(zé)任組（每組1警1輔），強化街面巡控。二是形成三種勤務(wù)模式。在以居民小區(qū)為主、治安業(yè)態(tài)單一的轄區(qū)設(shè)置基本模式，按“6+1”標準實施；在有知名商業(yè)區(qū)、旅游景點和治安復(fù)雜場所以及治安業(yè)態(tài)多元的區(qū)域，設(shè)置疊加管控模式；在人群密集場所等重點敏感區(qū)域，設(shè)置布控模式，增設(shè)瞭望崗哨和四輪電瓶車串線巡邏，起到居高臨下、瞭望守護的作用。三是建立一體化巡防聯(lián)動機制。圍繞“南京路步行街突發(fā)事件1分鐘到場處置”標準，組建南京路步行街巡邏中隊，打破屬地派出所之間各自為戰(zhàn)、互不干涉的局面，形成重點區(qū)域街面警力“統(tǒng)一指揮、聯(lián)動布防、信息共享、合成作戰(zhàn)”的工作格局，實現(xiàn)對重點區(qū)域的牢牢掌控。

第四道是特警武裝巡控圈層。該圈層由特警和武警構(gòu)成的街面武裝巡邏力量，通過公開武裝震懾，嚴密防范突發(fā)案事件，保證“高見警、快處置、強震懾”。一是組建沖鋒隊。升級部署武裝沖鋒車、機動處突特警，“屯兵街面、動中備勤、武裝威懾”，在全區(qū)范圍實現(xiàn)“快速反應(yīng)、快速集結(jié)、快速增援”，做到全區(qū)任何區(qū)域內(nèi)3分鐘到場處突。二是落實屬地公安與武警、特警聯(lián)合巡防。在重點部位設(shè)置11處“1分鐘到場處置”點位，每個點位由特警與武警組成戰(zhàn)斗小組，設(shè)置沖鋒車與武警武裝巡邏車開展武裝聯(lián)巡；在外灘濱水區(qū)建立與市公安局特警總隊協(xié)同應(yīng)急處突融合作戰(zhàn)機制，增強重點景觀區(qū)域處置合力。三是部署處突尖刀力量，每日安排特警尖刀隊員24小時備勤，配備狙擊槍、微型沖鋒槍、手槍等武器，確保一旦發(fā)生突發(fā)案事件，發(fā)揮“一招制勝”的作用。

五、社會治安防控治理格局躍級提升的展望與思考

在國家治理體系中，市域社會治理現(xiàn)代化具有重要價值和意義，黃浦分局將從四個方面進一步發(fā)力，推動社會面防控治理格局不斷躍級提升。

（一）強化“黨建引領(lǐng)”，發(fā)揮黨組織政治優(yōu)勢，增強治理格局建設(shè)的系統(tǒng)性

黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)是市域社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。從黃浦分局實踐看，黨建引領(lǐng)將區(qū)域治理、基層治理、行業(yè)治理有機融合,在把握政治方向的前提下,更好地協(xié)調(diào)整合各方力量,推進社會治理高效運轉(zhuǎn)。在黃浦分局黨委全面領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，成立南京路步行街管理中隊，與屬地派出所、平安商戶聯(lián)盟辦、風(fēng)景辦VSP特保共同形成立體化治安巡控體系，提升了南京路步行街及外灘濱水區(qū)區(qū)域突發(fā)案事件快處妥處能力。

當(dāng)前我國市域社會治理日益復(fù)雜化，各種新興技術(shù)的泛化運用無形中加劇了社會治理難度。通過堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨組織“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的政治優(yōu)勢，切實彰顯黨組織在政治和思想引領(lǐng)、利益和資源整合等方面的基本功能，為市域社會治理現(xiàn)代化提供政治保障。

（二）強化“民本意識”，發(fā)揮基層群眾及組織優(yōu)勢，增強治理格局建設(shè)的開放性

我國當(dāng)前社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。安全作為人民美好生活的一部分，作為城市軟環(huán)境的硬指標，已成為黃浦分局在探索市域治理過程中建立的首要標準，為此黃浦分局以全量提升群眾安全感為目標，全面構(gòu)建“三張網(wǎng)”“四道圈層”，致力打造與上海中心城區(qū)定位匹配的安全環(huán)境，充分闡釋了人民公安為人民的理念。

事實表明，市域社會治理現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)工程，無論體制內(nèi)主體，還是體制外主體，它們各自擁有不同的資源享賦與資源整合能力，有必要完善合作治理機制，推動不同行動主體在市域社會治理過程中資源共享、信息聯(lián)動、渠道互通，提升整體性治理合力。

（三）強化“智治支撐”，發(fā)揮數(shù)據(jù)賦能技術(shù)優(yōu)勢，增強治理格局建設(shè)的針對性

大數(shù)據(jù)、云計算、信息化等科技發(fā)展深刻改變了人們的生產(chǎn)生活方式，新時代市域社會治理要跟上科技發(fā)展的腳步，運用科技手段提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確?！翱萍?人力”實現(xiàn)深度融合。

黃浦分局在前期工作中，形成的科技含量高、系統(tǒng)應(yīng)用強、警力較充沛三大優(yōu)勢，為新型現(xiàn)代警務(wù)機建設(shè)提供了智力支撐。

（四）通過“法治軌道”，發(fā)揮公安民警執(zhí)法守法優(yōu)勢，強化治理格局建設(shè)的規(guī)范性

法治作為國家治理體系和治理能力的重要依托，是實現(xiàn)平安建設(shè)最有效的途徑和最有力的保障。作為上海中心城區(qū)公安機關(guān)，必須站在法治高度，進行治安防控體系建設(shè)，依托“數(shù)字系統(tǒng)+實體場所”的案管中心建設(shè)模式，積極建設(shè)黃浦區(qū)“一站式”執(zhí)法辦案管理中心，全面整合現(xiàn)有資源，強化警情全渠道匯聚、案件全方位監(jiān)管、執(zhí)法全過程留痕，實現(xiàn)規(guī)范辦案、減負增效有機統(tǒng)一。

總之，我國改革全面深化與社會全面轉(zhuǎn)型所誘發(fā)的一系列社會矛盾和問題，使市域社會治理面臨著制度、服務(wù)和秩序等方面的挑戰(zhàn)和風(fēng)險。但從治理的角度看，這些矛盾和問題為市域社會治理現(xiàn)代化提供了生長空間和發(fā)展契機，這就要求我們在實踐層面繼續(xù)深入而廣泛地探索推進市域社會治理現(xiàn)代化的實踐途徑，高質(zhì)量推動市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)。