加強高校政采管理實現(xiàn)公平競爭研究

石佳靈

2021年六月末，國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合五部門共同出臺了《公平競爭審查制度實施細(xì)則》(下文稱《實施細(xì)則》)，這是從我國2016年全面決策實施公平競爭審查制后，國家在進(jìn)一步健全市場公平競爭審查體系領(lǐng)域的又一重要制度，體現(xiàn)了我國政府構(gòu)建和保障公平市場環(huán)境的決心；同時也是國家為完成“第14個五年規(guī)劃和二零三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要”中明確提出的，實現(xiàn)市場“公平競爭制度更加健全”及建立“高效規(guī)范、公平競爭的國內(nèi)統(tǒng)一市場”等目標(biāo)的關(guān)鍵舉措。

一、引言與相關(guān)文獻(xiàn)綜述

中華人民共和國《政府采購法》明確規(guī)定，我國行政機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體，采用我國財政資金購買集中采購目錄內(nèi)的或購買限額標(biāo)準(zhǔn)上的貨物、工程和服務(wù)項目的活動稱為政府采購，而政府采購的根本準(zhǔn)則之一就是“公平競爭原則”。高校的采購主要屬于政府采購性質(zhì)，所以，對于學(xué)校采購工作，社會各界最關(guān)心的便是是否遵循了“公平競爭原則”。

政采活動中如何落實公平公正原則，實現(xiàn)采購市場的公平競爭，國內(nèi)學(xué)者研究較多。落實政采活動的公平原則，一方面是必須嚴(yán)格依據(jù)要求和程序辦理，公平對待每一位供貨商；另一方面是在政府采購交易中，參與競爭的所有供貨商必須堅持善意誠信并遵循公平合理的市場競爭原則(焦洪寶，2002)。如何促進(jìn)公平和實現(xiàn)公平競爭，主要通過以下方式實現(xiàn)：“互聯(lián)網(wǎng)+”或政采電子化平臺推動、采購項目信息公開機制、事后救濟(jì)制度完善、市場化法治化和國際化的發(fā)展方向以及包括政府采購領(lǐng)域信用體系建設(shè)在內(nèi)的多措并舉，概括而言主要就是三大途徑：“互聯(lián)網(wǎng)+”或政采電子化平臺模式、政采法制及制度化完善、多措并舉的綜合措施。

大力推動“互聯(lián)網(wǎng)+”或政采電子化平臺模式，有利于促進(jìn)并實現(xiàn)政采領(lǐng)域公平競爭。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”政采模式，實現(xiàn)全流程電子交易，依法維護(hù)市場主體參與政采活動的公平性，從而構(gòu)造一個公平競爭的采購環(huán)境(王永鋒、華怡婷，2019)。建設(shè)全國性的政采信息電子化網(wǎng)絡(luò)平臺，有助于整合大數(shù)據(jù)，促進(jìn)市場信息對稱，推動政采環(huán)境公平競爭(舒亞琦，2020)。

完善采購信息公開機制、事后救濟(jì)制度和公平競爭審查制度等對政府采購的公平競爭也具有重要作用。公開采購信息制度是中國政府采購向國際化邁進(jìn)的重要一步，缺乏正常的信息公開機制影響了政采的公平，全面公開采購信息能夠有效降低采購成本，使競爭更為充分(岳小川，2019)。與追求“充分競爭原則”的WTO《政府采購協(xié)定》相比，中國的政采方式多元化和靈活，政采體系缺少單獨的爭議處理機構(gòu)，且行政性前置程序?qū)┴浬痰木葷?jì)權(quán)保障不夠，并沒有為政采活動提供充分公平的市場環(huán)境(因應(yīng)品廣，2020)。針對我國政采活動出現(xiàn)的很多限制公平競爭情況，有必要健全公平競爭審查相關(guān)機制，把政府對各類采購的競爭限制減至最小化，進(jìn)而達(dá)到在政采領(lǐng)域的全面公平競爭(孫晉、袁野，2016)。

多措并舉，堅持“市場化、法治化、國際化”原則，努力建設(shè)政采的平等競爭市場環(huán)境。將“市場化、法治化（法制化）、國際化”視為政采營商環(huán)境的發(fā)展方向，建立公平公正和開放透明的政府采購市場，真正保障各個市場主體的平等參與權(quán)(郭成龍，2019；王怡然、殷方升，2020)。構(gòu)造公平競爭的高效率政采環(huán)境，要從公平競爭政策基礎(chǔ)性地位的強化、公平競爭審查機制貫徹、政府采購績效提升三方面下功夫；構(gòu)造公正裁決的法治化政采環(huán)境，要從投訴機制公平性、多元化解機制建設(shè)和供應(yīng)商合法權(quán)益的保護(hù)三方面下功夫(侯永正，2020)。

二、政府采購活動中的公平公正和損害公平情況

政府采購的公平公正原則，一是要求政府采購人必須平等地面對各種供貨商，包括已成交供貨商和潛在供貨商，而不能對供貨商實行不同待遇和歧視性待遇；二是要求所有參加政采活動的供貨商企業(yè)根據(jù)公平的、合理的市場規(guī)則參加競爭。

我國《政府采購法》對可能出現(xiàn)的損害市場經(jīng)濟(jì)公平競爭情況作出了規(guī)范，并規(guī)定了具體的處罰手段。其中，第七十一條、第七十二條、第五條和第八十三條都對政府采購人破壞公平競爭的一些情況作出了列舉，包括；“應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式而擅自采用其他方式采購的”、“擅自提高采購標(biāo)準(zhǔn)的”、“以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇的”、“與供應(yīng)商或者采購代理機構(gòu)惡意串通的”、“在采購過程中接受賄賂或者獲取其他不正當(dāng)利益的”、“開標(biāo)前泄露標(biāo)底的”、“阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場的”等條款。

進(jìn)一步，我國《政府采購法實施條例》第二十條則對供貨商實施不同待遇或歧視性待遇進(jìn)行了列舉性規(guī)定，包括：相同采購項目下對供貨商提供了有區(qū)別的項目信息；規(guī)定的資格、技術(shù)和商務(wù)條款與采購項目具體情況及實際需求不符合或與合同執(zhí)行沒有關(guān)系；采購需求涉及的技術(shù)和服務(wù)等條件指向了特定的供貨商及特定款產(chǎn)品；設(shè)置特定的行政區(qū)或特定的行業(yè)業(yè)績、獲獎作為評審加分項或中標(biāo)、成交的必要條件；對不同供貨商使用的資格審查或評審的標(biāo)準(zhǔn)不相同；限制或指向特定專利、商標(biāo)、品牌或供貨商；違法限制供貨商的所有制或組織形式或所在地；設(shè)置其他方面的不合理條件限制或排除潛在的供貨商。

同樣，2021年頒布的《實施細(xì)則》，很多條款也對政采中供應(yīng)商(經(jīng)營者)的公平競爭權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定和實施保障，其中直接涉及的包括：(1)不得限定投標(biāo)人所在地、所有制及組織形式或設(shè)置其他不合理條款排除或限制參與招投標(biāo)和政府采購活動(《實施細(xì)則》第十三條(三)款)；(2)不得排除或限制外地供應(yīng)商參與本地的招投標(biāo)活動，禁止“不依法及時、有效、完整地發(fā)布招標(biāo)信息”、“對外地經(jīng)營者設(shè)定歧視性的資質(zhì)資格要求或者評標(biāo)評審標(biāo)準(zhǔn)”等六種限制或變相限制外地供應(yīng)商的行為(《實施細(xì)則》第十四條(三)款)；(3)沒有法律、行政法規(guī)或國務(wù)院規(guī)定的情況，不得將是否在本地有投資或設(shè)立分支機構(gòu)作為參與本地招投標(biāo)活動等方面的必要條件(《實施細(xì)則》第十四條(四)款)。

對于供貨商的損害市場公平競爭行為，我國《政府采購法》第七十七條作了明文規(guī)定，主要涉及：(1)為謀取中標(biāo)和達(dá)成交易而提供虛假材料的；(2)采用詆毀甚至排擠其它供貨商的不公正手段；(3)與采購人、其它供貨商或代理商相互惡性串通；(4)向采購人和代理商行賄，或輸送任何不正當(dāng)利益。

三、加強高校采購管理實現(xiàn)公平競爭的具體措施

（一）強化采購實施前的公平競爭條款審查，對供應(yīng)商實行無差別和無歧視待遇

五部委頒布的《實施細(xì)則》，其出發(fā)點是為了規(guī)范和約束政府行政行為，以避免制定政策的部門推出某些限制公平競爭和不利于公平競爭的政策法規(guī)或辦法，但《實施細(xì)則》中規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)對政府采購的具體項目仍然也是適宜的。高校政采人員應(yīng)研究、熟悉和貫徹落實五部委文件中與招投標(biāo)活動、政府采購相關(guān)的各種規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，加強對具體采購項目涉及的公平競爭條款審查，保障供貨商的公平待遇，確保政采活動合理合規(guī)合法，杜絕觸犯政策紅線。具體來說，可以通過以下具體措施來強化公平競爭條款審查：

一是加強采購項目實施前對采購需求和計劃的論證工作，切實提高采購文件的編制質(zhì)量，避免出現(xiàn)排他性競爭，維護(hù)供應(yīng)商公平競爭的權(quán)利。高校需要采購的不少設(shè)備專業(yè)性較強，但有些采購需求門檻的設(shè)定過高甚至過低，且未能全面進(jìn)行調(diào)研，從而出現(xiàn)項目采購成本和市場價格嚴(yán)重背離的情況，既可能影響采購項目的招標(biāo)成功與否，又容易形成影響公平競爭的重要因素，使得招標(biāo)文件出現(xiàn)各種技術(shù)參數(shù)帶有傾向性和排他的問題。所以，在采購活動進(jìn)行前，高校就有必要組織校內(nèi)外的專家學(xué)者，特別是熟練掌握有關(guān)設(shè)備技術(shù)方面的業(yè)內(nèi)專家學(xué)者，對采購需求以及項目計劃所采用的設(shè)備參數(shù)、合理性和操作性等方面進(jìn)行探討論證，以確保項目順利進(jìn)行和招標(biāo)活動的公正性、操作性。通過參觀行業(yè)展會、詢問專業(yè)公司意見、到其他院校培訓(xùn)學(xué)習(xí)、利用網(wǎng)絡(luò)信息和大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)等多種手段了解所購買商品及服務(wù)的特性，在必要時結(jié)合對廠商的實地考察，進(jìn)行更全面的市場調(diào)查研究與論證。最終，招標(biāo)采購需求須經(jīng)發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)、招標(biāo)采購和資產(chǎn)管理等部門聯(lián)合論證并經(jīng)學(xué)校終審后方可實施。

二是盡量細(xì)化招標(biāo)文件評分權(quán)重，增大客觀指標(biāo)評分權(quán)重，減少主觀評分比例，使評審專家在評標(biāo)過程中最大程度做到公平、公正和客觀評價。

三是建立校內(nèi)招標(biāo)文件復(fù)核制度和公平競爭條款審查制度。全面復(fù)核審查文件的技術(shù)參數(shù)、商務(wù)條件和評審標(biāo)準(zhǔn)等重要內(nèi)容，杜絕那些違反公平競爭原則的條款。

最后，實行校內(nèi)政務(wù)公開公示制度，提前征詢學(xué)校有關(guān)部門的建議，確保公開招標(biāo)文件沒有傾向性和排他性問題，公平公正對待所有參與的供貨商（經(jīng)營者）。

（二）加強“互聯(lián)網(wǎng)+”政府采購模式在高校政采項目的廣泛應(yīng)用

“互聯(lián)網(wǎng)+”政府采購是深化政府采購“放管服”改革的關(guān)鍵之舉。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”政府采購模式，可以最大限度地杜絕高校采購人員與供貨商、采購代理商之間的串通勾結(jié)、行賄受賄及其他輸送不正當(dāng)利益的腐敗現(xiàn)象。同時高校作為專業(yè)人才聚集的地方，推行“互聯(lián)網(wǎng)+”政采模式的廣泛應(yīng)用具有先天的條件。在促進(jìn)公平競爭方面，“互聯(lián)網(wǎng)+”政府采購具有以下特點：

一是真正實現(xiàn)“非禁即入”、“零門檻”市場準(zhǔn)入原則，杜絕差別對待。全面實施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，貫徹“非禁即入”的市場準(zhǔn)入原則，對各類市場主體公平參與政采活動依法依規(guī)實施保護(hù)，形成一種真正公平的政府采購市場準(zhǔn)入環(huán)境。

二是真正體現(xiàn)市場公平公正原則，實施“零見面”交易，杜絕違規(guī)渠道。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”政采模式，確保電子交易全程覆蓋，實現(xiàn)政府采購活動評審信息全閉環(huán)、評審流程全記錄和評審結(jié)果全獨立，從而打造公正公平的政采評審環(huán)境。采用電子化投標(biāo)評標(biāo)方式，實現(xiàn)專家跨區(qū)共享及遠(yuǎn)程評審，結(jié)合專家詢標(biāo)變聲處理等數(shù)字技術(shù)，實現(xiàn)項目采購人和供貨商等所有參與人員交易全程的物理隔離，全程實現(xiàn)“零見面”，最大程度地避免出現(xiàn)圍標(biāo)、串標(biāo)、收受賄賂等不法行為；同時，采用身份識別登陸系統(tǒng)線上操作，確保政采環(huán)節(jié)的當(dāng)事人交易操作全程有痕跡且可追溯，從而有效杜絕政采活動中的腐敗風(fēng)險。

（三）嚴(yán)格實施對違反公平競爭原則供應(yīng)商的處罰

加大供應(yīng)商違規(guī)、不法行為的違規(guī)成本，利用法制手段嚴(yán)格保護(hù)采購人和相關(guān)供貨商（經(jīng)營者）的合法利益，通過社會誠信體系懲處違法行為，是推動高校采購活動實現(xiàn)管理規(guī)范化、市場公平競爭的重要措施。

采購市場供貨商資質(zhì)差異較大，所以其供應(yīng)的商品或服務(wù)也是魚龍混雜。比如，市場上一些專業(yè)科研設(shè)備供貨商比較少，供貨商之間彼此熟悉，為實現(xiàn)中標(biāo)相互勾結(jié)，對外統(tǒng)一提價或壓價，形成事實上的市場壟斷甚至圍標(biāo)。部分供貨商為謀求更高利潤，執(zhí)行合同時偷工減料、以次充好，嚴(yán)重?fù)p害了采購人的正當(dāng)利益。有的供貨商采用虛假投標(biāo)方式，低價中標(biāo)后不履約，最終出現(xiàn)采購項目解約。甚至出現(xiàn)個別中標(biāo)供貨商未經(jīng)業(yè)主同意私下將采購合同轉(zhuǎn)包、分包等嚴(yán)重違反誠信和公平競爭的現(xiàn)象。

嚴(yán)格執(zhí)行處罰對供應(yīng)商而言，意味著違反誠信和公平競爭原則時就會面臨高額的成本，從而約束供應(yīng)商的違法違規(guī)行為，保障政采活動中的公平?！墩少彿ā返?7條對供應(yīng)商違反公平原則作出了具體的處罰措施，包括采購額0.5%至1%的罰款，納入不良行為名錄，一至三年不得從事政采活動，有非法獲利的則并處沒收非法獲利，情節(jié)嚴(yán)重直接吊銷經(jīng)營執(zhí)照；對構(gòu)成犯罪的則依法對供應(yīng)商追究刑事責(zé)任等。

（四）健全高校政府采購全流程監(jiān)督管理和內(nèi)部控制制度

一是各高校應(yīng)實現(xiàn)對政府采購信息的公開透明、及時準(zhǔn)確公布。根據(jù)有關(guān)規(guī)定在指定的官方媒體上，全面、及時和準(zhǔn)確地發(fā)布學(xué)校政府采購的項目公告、招標(biāo)采購文件等有關(guān)信息，通過各種途徑通知潛在的供貨商，確保招標(biāo)項目充分競爭。確保學(xué)校政采活動包括采購計劃、采購過程和采購結(jié)果在內(nèi)的全流程公開透明、公平合理，實現(xiàn)采購流程中價格形成、評審結(jié)果等重要信息全程有痕跡并可追溯。

二是各高校應(yīng)當(dāng)建立健全完備的政府采購內(nèi)部控制體系，遵循“分事行權(quán)、分崗定權(quán)、分級授權(quán)”的規(guī)定，科學(xué)合理分配崗位責(zé)任，實行不相容職務(wù)分離，構(gòu)建相互交叉的職務(wù)制衡制度，如采購需求編制與招標(biāo)文件審查、合同執(zhí)行與項目驗收等職位應(yīng)當(dāng)分設(shè)。同時強化政府采購活動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理，高風(fēng)險環(huán)節(jié)多人聯(lián)合實施，實行定期輪崗，職責(zé)劃分清楚，避免職權(quán)過度集中所形成的的廉政風(fēng)險。

三是高校應(yīng)建立健全多層次協(xié)同的政采監(jiān)督體系，相關(guān)監(jiān)督部門既分工明確又互相協(xié)作。高校紀(jì)檢部門應(yīng)監(jiān)督檢查包括規(guī)避招投標(biāo)、公開招標(biāo)信息不到位、評標(biāo)過程不公平、招標(biāo)人員徇私舞弊等各種情況，審計部門應(yīng)監(jiān)督合同條款和設(shè)備驗收情況，財務(wù)部門應(yīng)監(jiān)督資金使用等方面，采購部門應(yīng)配合審計部門嚴(yán)格檢查工程設(shè)備驗收環(huán)節(jié)等。

四、結(jié)語

針對高校政府采購項目的特點，強化采購實施前的公平競爭條款審查、健全高校政采全流程監(jiān)管和內(nèi)部控制制度等四項措施，有助于促進(jìn)公平競爭原則的實現(xiàn)，維護(hù)高校政采領(lǐng)域公平競爭的市場環(huán)境，充分防范高校政采領(lǐng)域的廉政風(fēng)險。