科研項(xiàng)目審計(jì)管理思考

□文/許 靜

（北京市大數(shù)據(jù)中心 北京）

［提要］ 為配合新形勢(shì)下“備案制”改革的落地實(shí)施，積極構(gòu)建“五位一體”的管理體系，本文在梳理回顧“十二五”以來科研項(xiàng)目審計(jì)管理沿革和措施手段基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前科研項(xiàng)目審計(jì)管理存在的問題進(jìn)行分析，結(jié)合“備案制”改革現(xiàn)實(shí)需求，提出基于信息化管理手段的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)管理思路，并針對(duì)信息化條件下機(jī)構(gòu)管理的特點(diǎn)和系統(tǒng)功能設(shè)計(jì)思路進(jìn)行研究，以期不斷提升科研項(xiàng)目審計(jì)管理工作的科學(xué)化和規(guī)范化水平。

科研項(xiàng)目結(jié)題審計(jì)是科技領(lǐng)域“放管服”改革下，依托第三方機(jī)構(gòu)采取審計(jì)方式嚴(yán)把項(xiàng)目資金“出口關(guān)”、保證財(cái)政資金安全、提高資金使用效益的重要方式。在信息化背景下，為了更好地加強(qiáng)和規(guī)范第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)管理，需要借助信息化手段構(gòu)建完善的管理系統(tǒng)，以便高效地開展相關(guān)管理工作。

一、科研項(xiàng)目審計(jì)管理情況

（一）管理沿革回顧?！笆濉币詠?，為加強(qiáng)和規(guī)范科研項(xiàng)目結(jié)題審計(jì)工作，相關(guān)管理部門采取每5年定期在全國(guó)范圍內(nèi)遴選會(huì)計(jì)師事務(wù)所、按年度簽訂服務(wù)框架協(xié)議的“五年一遴選、一年一協(xié)議”的方式，作為第三方機(jī)構(gòu)承接相關(guān)項(xiàng)目承擔(dān)單位委托的結(jié)題審計(jì)服務(wù)。2016年，在31個(gè)省份遴選出259家事務(wù)所作為“十三五”期間國(guó)家科技計(jì)劃資金審計(jì)第三方機(jī)構(gòu)的入圍清單。其中，北京市、上海市分別為55家和13家，廣東省等26個(gè)省份為5～9家，西藏、寧夏、內(nèi)蒙古等地入圍數(shù)量3～5家。

“十三五”期間，上述入圍會(huì)計(jì)師事務(wù)所按照相關(guān)項(xiàng)目承擔(dān)委托，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃（973計(jì)劃）、國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）等項(xiàng)目（課題）開展了結(jié)題審計(jì)工作，揭示了違規(guī)使用科研資金問題，并對(duì)結(jié)余資金認(rèn)定、收繳等提供了專業(yè)技術(shù)支撐，有效保障了財(cái)政資金安全。從總體上看，“十三五”期間入圍的259家會(huì)計(jì)師事務(wù)所中有14家（占比5.41%）未開展科研資金審計(jì)業(yè)務(wù)，有245家（占比94.59%）開展了科研資金審計(jì)業(yè)務(wù)，但開展業(yè)務(wù)的各事務(wù)所間審計(jì)業(yè)務(wù)也分布不均，有66家事務(wù)所（占比25.48%）承擔(dān)的審計(jì)業(yè)務(wù)量占科技部結(jié)題審計(jì)業(yè)務(wù)總量的80.08%，基本體現(xiàn)了“二八”規(guī)律。

2021年5月14日，科技部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目（課題）結(jié)題審計(jì)相關(guān)工作的通知》（國(guó)科資函［2021］13號(hào)），規(guī)定有意愿承接結(jié)題審計(jì)服務(wù)業(yè)務(wù)且近三年無行業(yè)懲戒記錄和嚴(yán)重失信行為、有固定營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、有較為固定的擬從事結(jié)題審計(jì)的人員隊(duì)伍的會(huì)計(jì)師事務(wù)所（含具有獨(dú)立法人資格的分所），可自愿履行備案程序后開展重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目（課題）結(jié)題審計(jì)相關(guān)工作。這就意味著從“十四五”開始，會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事結(jié)題審計(jì)業(yè)務(wù)改“遴選入圍制”為“備案制”，標(biāo)志著在科研項(xiàng)目審計(jì)“放管服”改革進(jìn)一步深化的同時(shí)，對(duì)于會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)質(zhì)量管理也提出了更高的要求。

（二）管理措施與手段?！笆濉币詠恚瑖?guó)家科技部等相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門不斷加強(qiáng)第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)的管理，建立與“遴選入圍制”相適應(yīng)的全流程管理體系。一是強(qiáng)化協(xié)議約束。采取每年簽訂一次框架協(xié)議的方式對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事科研資金審計(jì)的行為提出管理要求，強(qiáng)調(diào)違規(guī)違約責(zé)任和具體情形，督促其規(guī)范開展業(yè)務(wù)。二是規(guī)范業(yè)務(wù)流程。會(huì)同國(guó)家財(cái)政部制定出臺(tái)《中央財(cái)政科技計(jì)劃項(xiàng)目（課題）結(jié)題審計(jì)指引》，按照遵循科研活動(dòng)規(guī)律、注重減負(fù)的原則，對(duì)規(guī)范審計(jì)流程、明確審計(jì)重點(diǎn)、精簡(jiǎn)審計(jì)報(bào)告模板等方面做出指引。三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。相關(guān)主管部門就科研資金管理政策、審計(jì)指引、審計(jì)實(shí)務(wù)等業(yè)務(wù)，對(duì)分布在全國(guó)31個(gè)省份的1，700余名審計(jì)骨干開展了培訓(xùn)，相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事結(jié)題審計(jì)能力不斷提升。四是建立監(jiān)督檢查和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。近年來，相關(guān)主管部門對(duì)覆蓋全國(guó)31個(gè)地區(qū)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所開展的科技計(jì)劃審計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行了多次監(jiān)督檢查，根據(jù)檢查情況采取了終止審計(jì)服務(wù)資格、暫停審計(jì)服務(wù)資格、約談、要求整改等多種方式分類處理相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所。五是強(qiáng)化信息化管理和服務(wù)。上線結(jié)題審計(jì)服務(wù)系統(tǒng)，做到“凡審計(jì)必留痕，可追溯可查詢”，實(shí)現(xiàn)了結(jié)題審計(jì)報(bào)告網(wǎng)上管理功能，從技術(shù)層面強(qiáng)化了對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所行為的約束和監(jiān)督。

二、存在的問題

（一）結(jié)題審計(jì)工作質(zhì)量參差不齊。一是承擔(dān)結(jié)題審計(jì)服務(wù)的事務(wù)所以中小規(guī)模居多，“十三五”期間入圍的259家事務(wù)所中，90家結(jié)題審計(jì)業(yè)務(wù)不足10項(xiàng)，131家事務(wù)所結(jié)題審計(jì)業(yè)務(wù)占比不足本所收入的1%，一些事務(wù)所對(duì)結(jié)題審計(jì)重視程度不夠，人員配備、條件支撐等方面難以滿足審計(jì)需要。二是部分會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)人員對(duì)當(dāng)前中央財(cái)政科研資金管理政策和科技領(lǐng)域“放管服”改革精神了解不夠深入，政策運(yùn)用能力不足，在審計(jì)中未能將國(guó)家政策與科研活動(dòng)實(shí)際有效銜接，一定程度上存在照本宣科、機(jī)械僵化、生搬硬套的問題，給科研資金管理帶來負(fù)面影響。三是部分會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)人員對(duì)于科研資金審計(jì)業(yè)務(wù)的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，單位提供什么就認(rèn)定什么，簡(jiǎn)單對(duì)照預(yù)算書進(jìn)行經(jīng)費(fèi)支出賬面數(shù)據(jù)歸集，未把握住關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)問題，存在審計(jì)工作“走過場(chǎng)”“放水”等現(xiàn)象。

（二）信息化管理手段尚存短板。一是在“十三五”期間，面對(duì)入圍的250家會(huì)計(jì)師事務(wù)所，相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門主要采取線下方式對(duì)其進(jìn)行管理培訓(xùn)和服務(wù)工作，僅利用信息化手段對(duì)相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所結(jié)題審計(jì)業(yè)務(wù)線上留痕。在“十四五”期間，采用“備案制”的管理方式會(huì)增加從業(yè)事務(wù)所數(shù)量，尤其是科技部重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃結(jié)題審計(jì)在科研領(lǐng)域具有較大影響力。據(jù)科技部公開數(shù)據(jù)顯示，截至2021年12月27日，最新備案會(huì)計(jì)事務(wù)所數(shù)量為620家，自備案制改革以來，備案事務(wù)所數(shù)量已達(dá)“十三五”期間的兩倍，預(yù)期未來有意愿?jìng)浒甘聞?wù)所數(shù)量會(huì)增長(zhǎng)較大，相應(yīng)管理難度隨之增大。二是線下管理模式存在一定的延時(shí)性。相關(guān)主管部門組織開展的培訓(xùn)是提高會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平的一個(gè)重要手段，而事務(wù)所人員隊(duì)伍流動(dòng)性大是審計(jì)行業(yè)的特點(diǎn)，面對(duì)頻繁變化和備案制后隨時(shí)更新的會(huì)計(jì)師事務(wù)所群體，能否及時(shí)接受相關(guān)政策培訓(xùn)，是影響科技審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量重要因素之一。

（三）信息公開程度不夠理想。《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)［2018］25號(hào)）中規(guī)定，項(xiàng)目承擔(dān)單位自主選擇具有資質(zhì)的第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)題財(cái)務(wù)審計(jì)。因此，采用“備案制”管理難免會(huì)有執(zhí)業(yè)質(zhì)量低、經(jīng)驗(yàn)不夠的豐富事務(wù)所進(jìn)入。根據(jù)當(dāng)前信息公開的情況看，對(duì)外公開的有關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所數(shù)據(jù)僅有聯(lián)系方式等基礎(chǔ)信息，對(duì)于事務(wù)所的審計(jì)質(zhì)量和執(zhí)業(yè)能力并未公開發(fā)布，在信息不對(duì)稱的情況下，一方面對(duì)承擔(dān)單位而言，面對(duì)逐漸增多的備案事務(wù)所群體，擇優(yōu)選取難度越來越大；另一方面對(duì)管理部門而言，開展的監(jiān)督檢查范圍有限，很難覆蓋所有備案事務(wù)所群體，考核評(píng)價(jià)和信息公開手段不足，無法對(duì)有關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行有效約束。

三、基于信息化的科研項(xiàng)目審計(jì)管理思路

（一）管理要求。為配合新形勢(shì)下“備案制”改革的落地實(shí)施，積極構(gòu)建“強(qiáng)化制度規(guī)范、明確正向要求、亮明負(fù)面清單、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、強(qiáng)化信息化管理”的“五位一體”的管理體系，需對(duì)現(xiàn)有事務(wù)所信息管理平臺(tái)進(jìn)行升級(jí)，進(jìn)一步強(qiáng)化“凡審計(jì)必留痕，可追溯可查詢”功能，將事務(wù)所管理從“線下”搬到“線上”，高質(zhì)量、高效率協(xié)助“備案制”改革。一是為進(jìn)一步深化“放管服”改革的要求，面向社會(huì)開放事務(wù)所備案，對(duì)原系統(tǒng)中部分功能進(jìn)行升級(jí)，調(diào)整事務(wù)所注冊(cè)登錄及注銷方式，實(shí)現(xiàn)線上注冊(cè)-申請(qǐng)-審批的全流程管理，通過公平、便捷的準(zhǔn)入機(jī)制，吸納更多有意愿從事國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目結(jié)題審計(jì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所加入。二是為提高管理效率和事務(wù)所審計(jì)服務(wù)質(zhì)量，根據(jù)新備案管理要求開發(fā)部分新功能，包括重大事項(xiàng)變更備案功能、事務(wù)所日常評(píng)價(jià)功能、監(jiān)督檢查評(píng)價(jià)及統(tǒng)計(jì)分析功能、相關(guān)政策和業(yè)務(wù)在線培訓(xùn)服務(wù)、在線簽訂審計(jì)服務(wù)合同功能開發(fā)。三是為進(jìn)一步督促會(huì)計(jì)師事務(wù)所提高審計(jì)質(zhì)量和服務(wù)水平，引導(dǎo)承擔(dān)單位自主擇優(yōu)選擇事務(wù)所，通過不同審計(jì)報(bào)告用戶建立的對(duì)審計(jì)報(bào)告質(zhì)量的日常評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查評(píng)價(jià)，在系統(tǒng)中向承擔(dān)單位公開評(píng)價(jià)結(jié)果，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果強(qiáng)化對(duì)日常評(píng)價(jià)結(jié)論存在異常情況的事務(wù)所的檢查和審計(jì)過程倒查?？傊?，通過強(qiáng)化正面引導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，落實(shí)放管結(jié)合并重，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，守住工作“底線”“紅線”，及時(shí)凈化科研審計(jì)隊(duì)伍，為提高科技服務(wù)質(zhì)量做貢獻(xiàn)。

（二）系統(tǒng)功能設(shè)計(jì)。通過逐步建立完善結(jié)題審計(jì)服務(wù)流程和規(guī)范，督促會(huì)計(jì)師事務(wù)所堅(jiān)持突出科研經(jīng)費(fèi)為人的創(chuàng)造性活動(dòng)服務(wù)和確保財(cái)政資金安全并重，在原有系統(tǒng)基礎(chǔ)上升級(jí)或新增部分功能模塊，包括事務(wù)所注冊(cè)備案及注銷、課題綁定與解綁功能、事務(wù)所信息維護(hù)及重大事項(xiàng)變更備案、事務(wù)所評(píng)價(jià)及統(tǒng)計(jì)分析、信息公開、事務(wù)所培訓(xùn)、平臺(tái)短信通知等7個(gè)功能模塊。一是事務(wù)所注冊(cè)備案及注銷功能。面對(duì)可能會(huì)隨時(shí)增加的大量備案事務(wù)所，增加在系統(tǒng)中自行注冊(cè)備案的功能，由申請(qǐng)備案的事務(wù)所在線填寫及提交備案材料，管理部門線上審核并反饋結(jié)果，如有事務(wù)所不想再承接相關(guān)業(yè)務(wù)，也可以在系統(tǒng)中提出注銷賬號(hào)申請(qǐng)，經(jīng)管理部門審核后注銷賬號(hào)。二是課題綁定與解綁功能。在課題綁定上，采用審計(jì)事務(wù)所綁定課題時(shí)同時(shí)上傳業(yè)務(wù)約定書的方式，將業(yè)務(wù)約定書存于系統(tǒng)。課題解綁采取線上留痕，審計(jì)事務(wù)所和課題單位雙方不能無故終止審計(jì)合作，如確有需要，需在提出課題解綁申請(qǐng)后，經(jīng)管理部門審批。三是事務(wù)所信息維護(hù)及重大事項(xiàng)變更備案功能。對(duì)于備案事務(wù)所發(fā)生合并、分立、更名等重大事項(xiàng)變更由線下審核改為線上備案審核，當(dāng)發(fā)生重大事項(xiàng)變更事項(xiàng)時(shí)，事務(wù)所在系統(tǒng)中提出變更申請(qǐng)，其余事務(wù)所基本信息變更可自行維護(hù)。四是事務(wù)所評(píng)價(jià)及統(tǒng)計(jì)分析功能。由相關(guān)主管部門結(jié)合事務(wù)所監(jiān)督檢查情況或其他專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的事務(wù)所存在的問題對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督檢查評(píng)價(jià)，由綜合績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)專家等審計(jì)報(bào)告用戶對(duì)其進(jìn)行日常評(píng)價(jià)；同時(shí)，可對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行查詢與統(tǒng)計(jì)分析，包括查詢審計(jì)事務(wù)所日常評(píng)價(jià)情況、監(jiān)督檢查評(píng)價(jià)情況等，并對(duì)相關(guān)信息做出統(tǒng)計(jì)分析。五是信息公開功能。實(shí)現(xiàn)事務(wù)所基本信息及評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)公開，可對(duì)審計(jì)事務(wù)所進(jìn)行評(píng)價(jià)與監(jiān)督，在該模塊實(shí)現(xiàn)向項(xiàng)目承擔(dān)單位公開備案事務(wù)所的基本信息與評(píng)價(jià)結(jié)果的功能，項(xiàng)目承擔(dān)單位可按照地區(qū)分布、業(yè)務(wù)量、人員配置、評(píng)價(jià)結(jié)果等多因素定制查詢條件，選擇符合其期望的事務(wù)所。六是培訓(xùn)功能。為實(shí)現(xiàn)新備案事務(wù)所承接業(yè)務(wù)前線上培訓(xùn)全覆蓋以及各所及時(shí)學(xué)習(xí)新政策的目的，開發(fā)在線培訓(xùn)功能及線下活動(dòng)報(bào)名統(tǒng)計(jì)功能，新備案事務(wù)所用戶需學(xué)習(xí)全部必學(xué)培訓(xùn)課件及政策文件后方可開展業(yè)務(wù)，當(dāng)有政策或培訓(xùn)課件更新時(shí)，提示其先完成學(xué)習(xí)內(nèi)容再開展業(yè)務(wù)工作，對(duì)于線下開展的定期活動(dòng)（如線下培訓(xùn)會(huì)）可進(jìn)行報(bào)名統(tǒng)計(jì)，以適應(yīng)隨時(shí)加入和日漸增多的事務(wù)所及科研審計(jì)人員的培訓(xùn)需求，緩解管理部門壓力。七是平臺(tái)短信通知功能。為保障系統(tǒng)平臺(tái)給事務(wù)所發(fā)布通知公告的及時(shí)性，設(shè)計(jì)平臺(tái)短信推送功能，可定向選擇備案事務(wù)所群體，向其發(fā)送短信通知信息。

綜上，聚焦服務(wù)科技自立自強(qiáng)、世界科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)需要，以遵循科研規(guī)律、提高服務(wù)質(zhì)量為主線，在第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所“備案制”模式基礎(chǔ)上，積極構(gòu)建基于信息化的第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所管理新機(jī)制，能夠有效提升科研項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量和效率，使科研項(xiàng)目審計(jì)管理工作更加科學(xué)化、有效化、規(guī)范化。與此同時(shí)，相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門要進(jìn)一步加大對(duì)科研項(xiàng)目審計(jì)信息化管理的研究和探索，優(yōu)化科研項(xiàng)目審計(jì)管理各環(huán)節(jié)工作，為信息化條件下的科研項(xiàng)目審計(jì)管理順利開展做出貢獻(xiàn)。