嵌入大都市區(qū)，城市邊緣區(qū)地方政府的區(qū)域策略*
——以佛山市南海區(qū)為例

袁奇峰，顧嘉欣，曾 悅，占 瑋

受農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化、城市空間擴張、全球生產(chǎn)組織演化等多重因素的影響，城市的邊緣區(qū)（特別是跨行政邊界地區(qū)）持續(xù)發(fā)生空間重構(gòu)及多尺度重組。早期自發(fā)的鄉(xiāng)村工業(yè)化和大城市無序擴張導(dǎo)致城市邊緣區(qū)普遍具有權(quán)屬復(fù)雜、空間破碎化的特征；受行政區(qū)經(jīng)濟的影響，相互競爭的城市乃至同一城市的區(qū)和縣往往在跨界地區(qū)以鄰為壑[1，2]。

新世紀以來，大城市普遍進行了“撤市（縣）設(shè)區(qū)”等行政區(qū)劃調(diào)整[3]，城市邊緣區(qū)逐漸出現(xiàn)大規(guī)模的商品住宅區(qū)開發(fā)、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等新城新區(qū)建設(shè)[4]。隨著就業(yè)崗位郊區(qū)化，生產(chǎn)組織環(huán)節(jié)也跨越單一城市邊界向大都市區(qū)尺度進行二次布局[5]。

隨著經(jīng)濟全球化的深入，跨越行政單元組成的“全球城市區(qū)域”（Global City-regions）成為新勞動地域分工的重要空間載體[6]，其內(nèi)部迭代出一系列超越城鎮(zhèn)邊界、專精化分工的功能區(qū)塊，以功能區(qū)為單元組成功能性城市區(qū)域(Functional Urban Regions, 下簡稱FURs) 網(wǎng)絡(luò)。城市邊緣區(qū)也由被動的“郊區(qū)化”向“大都市區(qū)化”的多中心網(wǎng)絡(luò)化演變[7]，城市核心與外圍的關(guān)系由此發(fā)生改變，原來從單一城市中心向外價值梯度遞減的格局，開始向多中心的格局轉(zhuǎn)變，地域空間結(jié)構(gòu)由大城市單中心到多中心的大都市區(qū)FURs網(wǎng)絡(luò)化演化。

學(xué)界對城市邊緣區(qū)空間結(jié)構(gòu)演化的研究，從早期關(guān)注的鄉(xiāng)村工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等市場力量，轉(zhuǎn)向城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和地方政府行為等制度和行政力量[4，8]，尤其關(guān)注邊界地區(qū)多層級治理模式的形成[9，10]。學(xué)者發(fā)現(xiàn)區(qū)域的治理模式也由“行政區(qū)”尺度逐漸細分至“功能區(qū)”尺度[10]。許多臨近大城市邊界的區(qū)、縣級政府為推動經(jīng)濟發(fā)展，通過主動調(diào)整自己行政區(qū)內(nèi)的空間結(jié)構(gòu)，主動構(gòu)筑具有專業(yè)化和差異化優(yōu)勢的功能區(qū)FURs，以此實現(xiàn)城市邊緣區(qū)的跨越式發(fā)展[8]。

本文以廣州市邊界的佛山市南海區(qū)政府為實證案例，發(fā)現(xiàn)區(qū)、鎮(zhèn)級地方政府憑借靈活的空間治理工具，對引導(dǎo)廣佛大都市區(qū)要素空間格局的再組織發(fā)揮關(guān)鍵性的作用，而“戰(zhàn)略性功能區(qū)”則是其“嵌入”到區(qū)域中的變量。

1 嵌入，一個分析框架

1.1 概念

“嵌入（Embeddness）”又被譯為“根植”或者“鑲嵌”，是指“一種力量、體系或結(jié)構(gòu)植入另一種力量、體系或結(jié)構(gòu)”[11]。這個詞最早在1944年由制度經(jīng)濟學(xué)家波蘭尼（Karl Polanyi）提出，被經(jīng)濟社會學(xué)家格蘭諾維特（Granovetter）應(yīng)用于解釋社會結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟行為的結(jié)構(gòu)性影響[12]。

20世紀80年代開始，經(jīng)濟地理學(xué)家引入“嵌入”概念討論全球網(wǎng)絡(luò)嵌入空間的過程、解釋特殊的經(jīng)濟行為如何在特殊空間中根植，強調(diào)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、制度厚度和空間臨近等非經(jīng)濟因素對特定空間經(jīng)濟活動形成的關(guān)鍵性作用[11]，如Amin和Thrift提出“地方嵌入”解釋特殊制度對地方捕捉全球化機會的重要意義[18]。

在地理學(xué)領(lǐng)域，“嵌入”與全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的理論框架相結(jié)合，被用于分析全球化下“城市-區(qū)域”空間演變的機制和特征[14]。如程遙等以“嵌入性”概念中的制度嵌入和地域嵌入探討我國汽車產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)組織網(wǎng)絡(luò)與地域特征的聯(lián)系[15]。在國家治理領(lǐng)域，劉偉認為嵌入性概念呈現(xiàn)為“一個異質(zhì)性的主體（國家）進入另一個主體內(nèi)部，對其進行一定程度的改變，從而實施在外部問題內(nèi)部化前無法實現(xiàn)的目標”[16]，如解釋政府權(quán)力推動特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展，干預(yù)城中村改造項目實施等[11]。

在地理學(xué)與國家治理的交叉領(lǐng)域，馮燦芳和張京祥等將嵌入理論用于空間治理研究，運用法團主義下的“嵌入性治理”視角研究中國城市空間開發(fā)，揭示地方政府如何通過“制度嵌入”、“利益嵌入”和“組織嵌入”等手段推動空間發(fā)展和社會管理[17]。“嵌入”在理解政府和社會、全球和地方等要素的合作機制，尤其是各組成部分的自主性和反向關(guān)系上具有較強的解釋力。

1.2 實證研究對象及研究方法

南海區(qū)1）是佛山市毗鄰廣州城市中心區(qū)的轄區(qū)，但事實上從來都是省會城市廣州的“傳統(tǒng)郊縣”（圖1）。改革開放初期，廣州居住、商貿(mào)功能開始外溢，如廣佛公路沿線的黃岐、鹽步鎮(zhèn)承接廣州中山八路商貿(mào)批發(fā)業(yè)，號稱“中山九路”。此時期的南海通過分權(quán)改革推動經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)展出“六個輪子一起轉(zhuǎn)”的農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化模式，致使城鎮(zhèn)空間呈現(xiàn)建設(shè)用地低效蔓延、碎化的“半城半鄉(xiāng)”格局[18]。而依托村莊推動的農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化和城市化模式也致使土地權(quán)益被農(nóng)村集體經(jīng)濟組織控制。

圖1 南海區(qū)區(qū)位圖

2000和2003年廣州和佛山分別對縣級市進行“撤市設(shè)區(qū)”。廣州隨即提出 “拉開結(jié)構(gòu)、建設(shè)新區(qū)、保護名城”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，在“西聯(lián)”戰(zhàn)略中首提“廣佛為整體” ，但因西部土地儲備有限而缺乏戰(zhàn)略動力。而佛山市的中心城區(qū)力量較弱，呈“小馬拉大車”、“弱市強縣”的格局。盡管佛山市也提出了“東承”廣州的戰(zhàn)略，但具體實施時佛山市政府的重點仍在原有市中心區(qū)周邊[19]。

南海位于兩市邊界的經(jīng)濟發(fā)展洼地，2003年后區(qū)政府主動推動空間布局調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等行動，以相對較低的成本優(yōu)勢引導(dǎo)市場要素向西跨界流動，通過東部的千燈湖地區(qū)和西部的獅山科技工業(yè)園等幾大功能性城市區(qū)域(FURs)的建設(shè)有效地影響廣佛都市區(qū)拓展演化。

已有相關(guān)文獻對廣佛大都市區(qū)空間演化進行刻畫，但多從交通通達性、建設(shè)用地擴張等景觀維度刻畫城市實體地域，反映出南海區(qū)鄰近廣州的東部地域與廣州和佛山的中心聯(lián)系緊密[19]，如占瑋綜合POI數(shù)據(jù)和夜間燈光數(shù)據(jù)分析廣佛城市實體地域范圍，驗證了南海東部已處于廣佛城市核心區(qū)[20]（圖2）。筆者采用功能性城市區(qū)域的測度方法[21]，利用ARCGIS軟件對2019年3天廣州、佛山的百度慧眼OD數(shù)據(jù)進行分析，識別出廣州和佛山城市區(qū)域內(nèi)部主要的功能性城市區(qū)域 （FURs），并根據(jù)城市內(nèi)部及兩市跨界人流通勤量，將其劃分為若干等級（圖3~5）2）。結(jié)果表明，廣佛城市區(qū)域空間結(jié)構(gòu)正被重構(gòu)為一系列基于生產(chǎn)要素流動和經(jīng)濟活動集聚而相互關(guān)聯(lián)的功能性城市區(qū)域。其中，南海區(qū)東部的千燈湖-桂城片區(qū)已成為廣佛第二等級的功能節(jié)點，大瀝-黃岐片區(qū)及大瀝廣佛商貿(mào)城片區(qū)成為第三等級節(jié)點，均已成為具區(qū)域影響力的城市功能單元。

圖2 廣佛都市區(qū)城市邊緣范圍界定及城市實體地域范圍

圖3 廣佛功能性城市區(qū)域（FURs）識別

圖4 廣佛功能性城市區(qū)域（FURs）劃分

圖5 a 廣佛聯(lián)系（含城市內(nèi)與跨界聯(lián)系）中功能性城市區(qū)域流量與等級劃分；5b 廣佛跨界聯(lián)系中功能性城市區(qū)域流量與等級劃分

從大都市邊緣地帶到區(qū)域功能節(jié)點，南海區(qū)推動了廣佛都市區(qū)的空間重構(gòu)。本文選擇該地區(qū)作為研究實證對象，采用質(zhì)性研究和多源數(shù)據(jù)定量實證，通過佛山市南海區(qū)地方志、年鑒、論文專著、規(guī)劃文件及對各級政府、村集體等主體進行半結(jié)構(gòu)性訪談，系統(tǒng)分析廣佛都市區(qū)演化中南海區(qū)政府的行動邏輯。

1.3 “嵌入”大都市區(qū)

本文從空間規(guī)劃、尺度重組、要素組織三個角度構(gòu)建分析框架，揭示企業(yè)化的地方政府通過主動構(gòu)建“戰(zhàn)略性功能區(qū)”以推動區(qū)域格局演化的策略，三個角度具體體現(xiàn)為“空間構(gòu)想”、“體制支撐”和“空間實踐”。

首先，面對空間扁平碎化問題，南海區(qū)政府通過規(guī)劃超自身等級定位的功能性城市區(qū)域(FURs)，重建區(qū)域身份敘事。較弱勢的地方政府在順應(yīng)市場集聚和擴散的趨勢中設(shè)立超越現(xiàn)有區(qū)域角色的發(fā)展目標，將特定的空間范圍劃定為“功能區(qū)塊”、賦予其超越自身行政等級的功能定位，試圖以此“嵌入”既有的空間格局，重構(gòu)地方空間組織、重建地方身份敘事。以身份敘事為特征的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃可以爭取多方共識，為空間集聚與不斷尺度化提供依據(jù)和動力，指導(dǎo)整體空間組織和下一步的空間技術(shù)[22]。

其二，針對邊緣區(qū)存在的治理主體多元的問題，南海區(qū)政府迅速調(diào)整行政區(qū)劃，通過尺度重組將權(quán)力體系層級化和整合化；以“項目制”等柔性尺度重組強化政府力量在土地開發(fā)治理架構(gòu)中的“組織嵌入”。在實踐中，一方面政府將多元主體的權(quán)力集中整合，如推動區(qū)劃調(diào)整和園鎮(zhèn)合一為代表的剛性尺度重組和以治理區(qū)劃、市地重劃、協(xié)同治理等為代表的柔性尺度重組。另一方面，在此過程中形成與規(guī)劃的空間結(jié)構(gòu)相匹配的科層體系，進而以差異化的分權(quán)[23]實現(xiàn)空間分級。規(guī)劃敘事中的“功能區(qū)塊”成為引導(dǎo)權(quán)力在特定空間內(nèi)高度集中的“戰(zhàn)略性功能區(qū)”，是反映政府權(quán)力意志的“權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間”[24]。在集中力量建構(gòu)戰(zhàn)略性功能區(qū)的規(guī)劃敘事下，行政等級較低的治理主體在協(xié)商共享權(quán)益的前提下讓渡部分管理權(quán)，共同推動“功能區(qū)塊”的尺度上升。

其三，為吸引全球和區(qū)域中的生產(chǎn)企業(yè)，南海區(qū)政府集中公共資源建設(shè)“產(chǎn)業(yè)要素集聚區(qū)”，以公共服務(wù)的“利益嵌入”實現(xiàn)對特定市場的“補償”和“支持”，并以此空間單元參與區(qū)域乃至全球的競合。隨著全球生產(chǎn)要素在“全球-地方”和“地方-地方”尺度下相互傳遞和擴散，全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的企業(yè)在地方呈大區(qū)域離散、小區(qū)域集中分布，集中的區(qū)域形成“地方產(chǎn)業(yè)集群”，作為地方嵌入全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的“節(jié)點”（node）[25]。在“地方-地方”尺度，地方生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和價值區(qū)段在區(qū)域內(nèi)擴散和集聚，迭代出具有專精化分工的功能性區(qū)域網(wǎng)絡(luò)（FURs）[26]。其中，邊界區(qū)的地方政府作為區(qū)域后發(fā)者，在戰(zhàn)略性功能區(qū)的范圍內(nèi)，通過集中供給優(yōu)惠地價政策、以園區(qū)嫁接產(chǎn)業(yè)鏈、主動規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)等提供相對優(yōu)勢的地理區(qū)位，主動與全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的跨國公司形成“戰(zhàn)略耦合”（strategic coupling）[27]，引導(dǎo)全球或地方生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中處于權(quán)力優(yōu)勢地位的領(lǐng)先企業(yè)或產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)在地方集聚，以此改變地方在區(qū)域協(xié)作體系中的被動地位。

都市區(qū)演化中，與超大城市行政邊界相鄰的區(qū)、縣級政府以功能性城市區(qū)域(FURs)的空間單元嵌入城市區(qū)域中更高等級的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，將在區(qū)域的空間組織中植入地方性的生產(chǎn)組織網(wǎng)絡(luò)、行政組織、特殊制度等力量，形成影響區(qū)域演化的結(jié)構(gòu)性作用，推動上層級政府在更大的區(qū)域?qū)用孢M行尺度重組和空間重構(gòu)（圖6、7）。

圖6 邊界區(qū)地方政府嵌入大都市區(qū)的策略框架

圖7 都市區(qū)演化中邊界地區(qū)的尺度政治過程分析

2 以“戰(zhàn)略性功能區(qū)”嵌入廣佛大都市區(qū)

從1995年總規(guī)的“三區(qū)”布局、2003年“東西板塊，雙輪驅(qū)動”到2010年的“中樞兩翼，核心引領(lǐng)”戰(zhàn)略，南海區(qū)一直延續(xù)了“在鄰近廣州邊界的東部片區(qū)建設(shè)‘城市南?！?，西部片區(qū)建設(shè)工業(yè)園區(qū)，西南片區(qū)發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)”的思路（表1）。為此，南海區(qū)政府主動構(gòu)筑戰(zhàn)略性的功能性城市區(qū)域(FURs)——戰(zhàn)略性功能區(qū)，通過空間規(guī)劃、重構(gòu)行政區(qū)格局和公共資源要素的調(diào)配，引導(dǎo)空間、產(chǎn)業(yè)和資本等要素推動全域空間重構(gòu)、尺度重組（圖8）。

表1 1995年以來南海區(qū)分區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略思路

圖8 2000年以來南海區(qū)政府的區(qū)域策略與影響的思路框架

2.1 空間規(guī)劃，構(gòu)筑“戰(zhàn)略性功能區(qū)”

20世紀90年代，南海（縣級）市政府就開始征用和儲備土地，準備建設(shè)中心城區(qū)和市級工業(yè)園區(qū)3）。但是直到2003年啟動“東西板塊、雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略時才摒棄了1993年“城鄉(xiāng)一體化”規(guī)劃的均衡布局思路，在廣佛同城的戰(zhàn)略前提下構(gòu)筑具有區(qū)域價值的功能性城市區(qū)域(FURs)——戰(zhàn)略性功能區(qū)，以吸引高端產(chǎn)業(yè)要素和國際資本。

農(nóng)村工業(yè)化地區(qū)的產(chǎn)權(quán)和空間破碎，使得產(chǎn)業(yè)重構(gòu)面臨較高交易成本，需求政府通過制度和空間組織優(yōu)化，發(fā)揮中介協(xié)調(diào)作用。南海區(qū)以“片區(qū)”為空間單元分別編制規(guī)劃（表2），并在分區(qū)規(guī)劃中重點打造綜合發(fā)展區(qū)（CDA）即戰(zhàn)略性功能區(qū)，試圖以此引領(lǐng)帶動周邊連片農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化地區(qū)的整體升級重構(gòu)。為保證空間建設(shè)目標的落實，南海區(qū)政府在尊重鎮(zhèn)街和原產(chǎn)權(quán)人利益格局的前提下，從各街道手中上收此范圍內(nèi)的規(guī)劃權(quán)和土地管理權(quán)。

表2 南海區(qū)已編制的相關(guān)分區(qū)規(guī)劃

具體規(guī)劃思路上，南海區(qū)在東部地區(qū)推動 “城市南?！苯ㄔO(shè)，退二進三，騰退工業(yè)用地，引入金融后臺和總部經(jīng)濟等“都市經(jīng)濟”。以“千燈湖地區(qū)”為重點，推動片區(qū)土地增值、低效用地盤整和“非農(nóng)化”村莊。2006年，為放大千燈湖公園效用，將桂城定位為“廣佛RBD”（休閑商務(wù)區(qū)）；2007年更將千燈湖軸線向北延伸為12km長的南海城市中軸線，和大瀝一起形成“東有廣州‘天河城’，西有佛山‘（大）瀝桂（城）新城’”的格局。2003年在西部啟動跨鎮(zhèn)區(qū)“超自主體制”的“南?？萍脊I(yè)園”，以區(qū)級的高品質(zhì)工業(yè)園區(qū)為載體，促進龍頭企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的集聚，構(gòu)筑區(qū)域產(chǎn)業(yè)高地。在此，2005年推動了第一次行政區(qū)劃擴張，2011年將其升格為佛山高新技術(shù)開發(fā)區(qū)核心園區(qū)，2013年再次完成行政區(qū)劃擴張。

為實現(xiàn)協(xié)調(diào)東西片區(qū)分工，南海區(qū)政府主動在既有的產(chǎn)業(yè)、稅收和空間制度中植入跨區(qū)間協(xié)調(diào)機制，圍繞戰(zhàn)略性功能區(qū)建設(shè)和片區(qū)整體功能提升，主動引導(dǎo)跨鎮(zhèn)街之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和利益分成。如為促進西部承接?xùn)|部民營企業(yè)轉(zhuǎn)移，編制《南?？萍脊I(yè)園及周邊地區(qū)協(xié)調(diào)規(guī)劃（2003）》，開展“雄鷹計劃”扶持進園企業(yè)；2004年為引導(dǎo)大瀝和小塘的金屬加工企業(yè)入駐有色金屬加工專業(yè)園區(qū)，出臺協(xié)調(diào)跨鎮(zhèn)利益共享的政策，規(guī)定在3年期限內(nèi)遷入鎮(zhèn)街和遷出鎮(zhèn)街各按50%分成利益4）。

2.2 尺度重組，區(qū)級力量嵌入土地開發(fā)治理

為實現(xiàn)空間開發(fā)意圖，區(qū)級政府通過行政體系內(nèi)部的層級化和集中化，形成與空間規(guī)劃相匹配的土地開發(fā)治理權(quán)能架構(gòu)，并在重點的空間開發(fā)項目中“嵌入”區(qū)級政府的組織力量。具體體現(xiàn)為以區(qū)劃調(diào)整和園鎮(zhèn)合一為代表的剛性尺度重組和以項目制為代表的柔性尺度重組。 南海區(qū)政府在2003年以來的資源配置思路由“分權(quán)搞活”轉(zhuǎn)向“統(tǒng)權(quán)做強”，通過區(qū)劃調(diào)整、園鎮(zhèn)合一等剛性尺度重組整合行政資源，強化區(qū)級政府統(tǒng)籌管理戰(zhàn)略性功能區(qū)的權(quán)能。1993年，南海市在南海中西部三鎮(zhèn)交界未開發(fā)的山崗地劃定了市直管的“獅山開發(fā)區(qū)”，并在此成立獅山街道辦5)， 2003年將獅山、小塘、松崗等鎮(zhèn)的工業(yè)園整合建設(shè)“南?？萍脊I(yè)園”，此后陸續(xù)將多鎮(zhèn)區(qū)劃合并，直接采用“區(qū)級管委會+鎮(zhèn)級管理”的模式，強化區(qū)級政府統(tǒng)籌力6)。原大瀝、黃岐、鹽步3個專業(yè)鎮(zhèn)各自為政，在鎮(zhèn)外圍布局村級工業(yè)園和批發(fā)市場導(dǎo)致“合成謬誤”。為在此整合建設(shè)打造“千燈湖北延線的新城區(qū)”，區(qū)政府在2005年將三鎮(zhèn)進行合并（圖9）。

圖9 南海區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整

在剛性尺度重組的基礎(chǔ)上，區(qū)政府通過柔性的治理尺度重組，以 “項目制”[28]作為基層治理形式，在市場和社會中嵌入政府的組織力量，利用政治資源和權(quán)力運作高效推動戰(zhàn)略性功能區(qū)的建設(shè)。集中治理力量可以協(xié)調(diào)各主體利益，降低市場交易成本，如為推動金融高新區(qū)的夏北村改造，區(qū)政府成立“重建辦公室”，通過市地重劃平衡各方利益[29]、“一地一策”地整合用地，試點探索舊改模式，與村集體協(xié)調(diào)利益分配。同時，區(qū)政府在戰(zhàn)略性功能區(qū)探索試點政策，促進地區(qū)柔性空間尺度的上移，如交由區(qū)級統(tǒng)籌建設(shè)的獅山“南?？萍脊I(yè)園”在2006和2008年分別上升級為省級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和佛山國家高新區(qū)，在企業(yè)稅收、產(chǎn)值效益等的入駐門檻上具有相對優(yōu)勢7)。

2.3 要素組織，公共資源嵌入產(chǎn)業(yè)集群

如果說，“尺度重組”是政府為落實區(qū)域“空間規(guī)劃”戰(zhàn)略意圖而進行的“制度建設(shè)和體制支撐”，那么，要素組織目的在于更好地將財政、基礎(chǔ)設(shè)施、土地指標等公共資源集中投入特定空間范圍，創(chuàng)造企業(yè)更青睞的生產(chǎn)區(qū)位。這一將公共資源集中至特定空間的“要素組織”過程，是實現(xiàn)政府區(qū)域戰(zhàn)略意圖的具體“空間實踐”，實際上是以公共服務(wù)的“利益嵌入”實現(xiàn)對特定市場的“補償”和“支持”。

南海區(qū)政府在關(guān)鍵空間部位集中投入財政資金，進行土地整備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，得以提供相對低地價、連片化且交通便利的產(chǎn)業(yè)用地吸引區(qū)域內(nèi)的企業(yè)入駐。在區(qū)級財政支撐下，千燈湖公園在2003年得以落成，極大地改善了地區(qū)環(huán)境。廣東省金融高新技術(shù)服務(wù)區(qū)的落戶則進一步明確了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，使南海中心區(qū)位獲得廣佛兩地市場的強烈認同。與之相比，2005年后南海區(qū)里水鎮(zhèn)規(guī)劃的里湖新城則由于選址區(qū)位并非區(qū)級戰(zhàn)略重點，僅靠鎮(zhèn)級財政啟動，至今仍未開工。

南海區(qū)政府圍繞戰(zhàn)略性功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌周邊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并引導(dǎo)重大基礎(chǔ)設(shè)施布局。區(qū)政府通過財政手段爭取將“佛山西站”交通樞紐、大學(xué)城和產(chǎn)業(yè)新城等高等級公共資源布局在中部的獅山鎮(zhèn)，推進獅山鎮(zhèn)由“園鎮(zhèn)融合”向“產(chǎn)城融合”發(fā)展。在用地資源調(diào)配上，一方面優(yōu)先保障戰(zhàn)略性功能區(qū)相關(guān)重大項目和重大平臺的開發(fā)規(guī)模，另一方面，將基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線等限制性區(qū)劃向非戰(zhàn)略重點區(qū)遷移。在2000-2018年間，鎮(zhèn)域面積僅占南海區(qū)三成的獅山鎮(zhèn)獲得了南海區(qū)近四成的新增建設(shè)用地。相較而言，東北部的里水、西部的丹灶、西樵和九江鎮(zhèn)的新增比例則低于其轄區(qū)占全區(qū)的面積比，類型以鎮(zhèn)級工業(yè)園和鎮(zhèn)中心區(qū)用地擴展為主（圖10）。

圖10 2000-2018年南海區(qū)建設(shè)用地圖斑

3 推動廣佛大都市區(qū)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

3.1 結(jié)構(gòu)優(yōu)化：提高了自身在廣佛邊界區(qū)功能組織中的地位

南海區(qū)集中力量建設(shè)的戰(zhàn)略性功能區(qū)逐漸發(fā)揮成效，在區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)分工模式、基礎(chǔ)設(shè)施布局等要素組織結(jié)構(gòu)中發(fā)揮重要影響力。位于獅山的南?？萍紙@憑借良好的土地資源“招大商、搬大樹”，在全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中有效承接液晶面板制造、汽車零配件等產(chǎn)業(yè)的龍頭外商及其配套企業(yè)8)、引進了千億產(chǎn)值的整車項目，逐步在廣佛大都市區(qū)內(nèi)演化出“廣州整車、南海汽配”的汽車及零配件制造產(chǎn)業(yè)協(xié)作格局。2018年，獅山鎮(zhèn)貢獻了全區(qū)50%以上的工業(yè)總產(chǎn)值，有效地實現(xiàn)了在西部建設(shè)“工業(yè)南?！钡膽?zhàn)略設(shè)想。

千燈湖片區(qū)明確的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與環(huán)境改善的行動，獲得了廣佛兩市市場對該區(qū)位的強烈認同，大量金融企業(yè)在此建設(shè)后臺基地，并在2007年獲得省政府“廣東省金融高新技術(shù)服務(wù)區(qū)”的選址授牌，在廣佛范圍確立了作為金融總部經(jīng)濟集聚區(qū)的區(qū)域服務(wù)副中心地位?！斗鹕绞袊量臻g總體規(guī)劃（2020-2035）》規(guī)劃就提出依托佛山新城、千燈湖、祖廟等“三新一老”做強中心，將獅山規(guī)劃為市級副中心。

3.2 尺度共建：積極推動廣佛邊界區(qū)多層級政府協(xié)同治理

隨著南海區(qū)政府對兩市跨界市場要素的有效引導(dǎo)，廣佛邊界協(xié)同從依靠南海區(qū)自下而上的推動，逐步獲得省市級政府自上而下的關(guān)注，更進一步創(chuàng)新出多層級政府協(xié)同治理的機制。廣佛市級政府以“黨政聯(lián)席會議”建構(gòu)“市-區(qū)-鎮(zhèn)”多層級治理機制，推動了廣佛新干線、廣佛地鐵線等同城項目和重大事項的討論[30]；2008 年國務(wù)院明確提出“廣佛同城化”，2009 年廣佛兩市簽署《同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》，至此廣佛同城獲得有效推進。 與廣州 “強市弱區(qū)” 的權(quán)力格局相區(qū)別，佛山市為 “強區(qū)弱市”的格局，其中的南海區(qū)成為協(xié)調(diào)廣佛建設(shè)的重要推動者和實施主體，在項目選址、投融資和協(xié)商合作中占據(jù)一定的話語權(quán)。如南海區(qū)通過國資企業(yè)參與廣佛城際地鐵的融資和選線引導(dǎo)[30]；2015年佛山市南海區(qū)和廣州市荔灣區(qū)就率先簽署了《共建廣佛同城化合作示范區(qū)框架協(xié)議》，對兩區(qū)合作的重大項目進行決策研究，在既有市級治理尺度上率先探索同城化合作示范區(qū)的“區(qū)級治理”協(xié)作。此后，廣州市5 個區(qū)和佛山接壤的3 個區(qū)已實現(xiàn)了兩兩結(jié)對共建，提升了區(qū)級政府參與廣佛邊界地區(qū)治理的地位。

隨著兩市合作深化，兩市公共資源的集中組織范圍進一步細化至 “功能區(qū)”尺度，以“廣佛高質(zhì)量發(fā)展融合試驗區(qū)”為代表的。這也使得功能區(qū)建設(shè)由依靠單一的“區(qū)級”力量轉(zhuǎn)向以 “市、區(qū)、鎮(zhèn)”多層級力量共同推動 “尺度共建”。 2019年5月，廣佛兩市政府簽署《共建廣佛高質(zhì)量發(fā)展融合試驗區(qū)備忘錄》，共建“1+4”高質(zhì)量融合發(fā)展試驗區(qū)9），以試點先行的方式推動區(qū)鎮(zhèn)級層面協(xié)同建設(shè)，其中3個項目是南海區(qū)長期培育的（圖11）。

圖11 廣佛融合試驗區(qū)規(guī)劃范圍圖

3.3 要素組織：進一步以邊界融合試驗功能區(qū)獲得多層級政府的資源傾斜

跨界功能區(qū)平臺逐漸獲得市級政府的重視，在土地整備、基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、招商運營等方面獲得市級資源的保障，在土地政策創(chuàng)新、爭取國家級試點方面也可獲得兩地的具體政策支持。如三龍灣管委會作為佛山市政府的配出機構(gòu)，既獲得佛山市級招商、建設(shè)等的行政賦權(quán)，在兩市共同投資下成立平臺公司主導(dǎo)建設(shè)，也獲得南海、順德各區(qū)的部分規(guī)劃權(quán)，集聚各層級政府和市場主體的資源[9]。

與此同時，南海區(qū)政府進一步識別都市區(qū)拓展中邊界區(qū)內(nèi)的潛力空間、主動規(guī)劃“功能區(qū)”、對內(nèi)統(tǒng)籌和對外協(xié)調(diào)資源，推動“尺度上升”和多層級政府的“尺度共建”。2020年9月，廣州市荔灣區(qū)和佛山市南海區(qū)共同舉辦“廣佛新城·科創(chuàng)智谷——廣佛融合示范區(qū)規(guī)劃”研討會，在廣佛融合試驗區(qū)基礎(chǔ)上提出共建 “廣佛新城”，作為廣佛都市核心融合發(fā)展的“主戰(zhàn)場”。試圖通過 “三龍灣-白鵝潭-千燈湖，“三心一體”抱團發(fā)展，在廣州主城和佛山主城之間建設(shè)“廣佛第三極”（圖12），讓荔灣區(qū)從廣州邊緣變?yōu)閺V佛中心，推動廣佛同城從市級協(xié)同到“區(qū)區(qū)合作”。同時，在“白云-南海”中的里水鎮(zhèn)內(nèi)規(guī)劃廣佛青創(chuàng)城，設(shè)為里水鎮(zhèn)全域土地綜合整治的先行區(qū)，通過“全域土地+城鄉(xiāng)融合”模式，由鎮(zhèn)區(qū)統(tǒng)籌整村改造。

圖12 “三心一體”結(jié)構(gòu)圖

南海區(qū)延續(xù)著2000年以來主動嵌入都市區(qū)的區(qū)域策略，在原有對行政轄區(qū)內(nèi)的 “尺度重組”的策略基礎(chǔ)上，進一步推動區(qū)域間多層級政府的“共建共享”。

結(jié)論與討論

本文引入“嵌入”理論，通過南海區(qū)的實證案例，發(fā)現(xiàn)區(qū)（縣）級地方政府確實可以通過集中力量構(gòu)筑在區(qū)域格局演化中發(fā)揮結(jié)構(gòu)作用的“戰(zhàn)略性功能區(qū)”嵌入大都市區(qū)，在大都市區(qū)演化的空間組織和協(xié)同治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用，從空間規(guī)劃、尺度重組和要素組織三個層面，分析了企業(yè)化的地方政府在經(jīng)濟指標賽和區(qū)域競爭下推動區(qū)域空間格局優(yōu)化治理的行為邏輯。不可忽視的是，對這一行動邏輯的分析，基于增量主導(dǎo)的歷史時期和核心區(qū)要素外溢的區(qū)域階段，未來需要進一步探討的問題有：

（1）既有的行政管理體制慣性力量較大，以調(diào)整行政區(qū)劃和新建開發(fā)區(qū)推動區(qū)域拓展的趨勢放緩，尺度重組更有賴于柔性尺度等管治模式的創(chuàng)新，需進一步關(guān)注如何因地制宜地創(chuàng)新空間治理體系；

（2）戰(zhàn)略性功能區(qū)的建設(shè)需基于地方既有的財政資源和區(qū)域話語權(quán)等現(xiàn)實基礎(chǔ)，其體量控制、布局定位和開發(fā)模式的選擇需以嚴謹?shù)囊?guī)劃研究作支撐；

（3）隨著空間發(fā)展由增量轉(zhuǎn)為存量，基于嵌入都市區(qū)的思路探索出存量格局整體優(yōu)化的策略有待深化；

（4）這種順應(yīng)于區(qū)域競爭而引導(dǎo)資源差異化配置，會不會導(dǎo)致地區(qū)間的土地發(fā)展權(quán)的“機會不公平”，進而需要制度設(shè)計予以應(yīng)對。

圖、表來源

圖1、4、6～8：作者繪制；圖2：來源于參考文獻[20]；圖3、5：作者自繪（數(shù)據(jù)來源于百度地圖）；圖9：來源于佛山市南海區(qū)規(guī)劃分局；圖10：作者繪制（數(shù)據(jù)來源于Landsat TM /ETM遙感解譯）；圖11：來源于《廣佛高質(zhì)量發(fā)展融合試驗區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》；圖12：來源于《廣佛新城整合規(guī)劃》；表1、2：作者基于相關(guān)政府網(wǎng)站的文件進行整理繪制。

注釋

1）南海區(qū)在1992年“撤縣設(shè)市”、2003年“撤市設(shè)區(qū)”，目前轄區(qū)面積為1073.06km2

2）百度慧眼出行OD 數(shù)據(jù)主要內(nèi)容包括廣州、佛山、出行時間和出行人數(shù)，其基礎(chǔ)是百度地圖開放平臺的海量位置數(shù)據(jù)。本文采用2019年1月11日，3月9日，8月6日三天的出行OD數(shù)據(jù)，共計約330萬人次出行總量。筆者利用 ARCGIS 軟件對150m×150,m漁網(wǎng)內(nèi)的流量人數(shù)進行近空間聚類分析，選取前60%區(qū)域為高值區(qū)，最終識別出人流高度聚集的FURs。對于OD數(shù)據(jù)計算，基于識別的FURs，統(tǒng)計起點和終點均落在功能性城市區(qū)域內(nèi)的通勤人數(shù)作為城市區(qū)域之間的的聯(lián)系強度，并根據(jù)起終點人數(shù)大小，表征功能區(qū)在要素流動網(wǎng)絡(luò)中的地位。

3）在1992 年編制的《南海市中心城區(qū)總體規(guī)劃（1992-2000）》提出建設(shè)城市中心區(qū)設(shè)想，1996年總規(guī)修編中明確中心區(qū)的發(fā)展方向和選址，1998年南海市政府組織完成了新城市中心區(qū)的城市設(shè)計，確定中心區(qū)定位是集金融、商貿(mào)、信息、文化、會展、行政及居住于一體的城市核心，劃定的中心區(qū)范圍由海三路、海八路、桂瀾路、南海大道圍合而成，面積345hm2，其中核心區(qū)為225hm2。方案提出了土地預(yù)留和有限度開發(fā)的規(guī)劃思路。市政府對中心區(qū)用地進行了大規(guī)模的土地儲備，但受經(jīng)濟環(huán)境的影響開發(fā)一直缺乏動力。

4）黃大賽,麥紹強,南?？珂?zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移撬動?xùn)|西板塊戰(zhàn)略[N]. 南方日報,2004-09-21. https://news.sina.cn/sa/2004-09-21/detail-ikkntiam1142263.d.html?from=wap

5）獅山的行政級別比一般的鎮(zhèn)高，直接由相應(yīng)市領(lǐng)導(dǎo)分管。尤其是“南海軟件科技園”作為省級軟件園，市級成立了管委會和投資公司，分別承擔(dān)管理和開發(fā)運營職能，管委會主任由南海市副市長兼任，其他為獅山街道辦政府人員構(gòu)成。

6）在2005年將原獅山、官窯、松崗、小塘等街鎮(zhèn)合并成獅山鎮(zhèn)，采用“區(qū)級管委會+鎮(zhèn)級管理”的模式；2013年又將羅村街道、大瀝鎮(zhèn)西部5個社區(qū)并入獅山鎮(zhèn)。比較而言，其他各鎮(zhèn)的園區(qū)仍為地鎮(zhèn)一級管理開發(fā)。

7）這包括政府和企業(yè)的混合運作（黨委、政府、企業(yè)三位一體）、職能上的強授權(quán)（在產(chǎn)業(yè)或投資審批、城市規(guī)劃、土地管制、環(huán)境管制、工商管制等方面，享有更多自主權(quán)限）、行政級別上的高層次、財力和資源上的超級安排、地方政府的直接保護和默許安排、減少社會性管理負擔(dān)等等。

8）2006年承接國際TFT-LCD（平板顯示器）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，臺灣知名的液晶面板制造巨頭奇美電子，和為之配套的菱展光電、奇明光電等上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)，獅山將這些企業(yè)集聚的區(qū)域劃定為“光電顯示（器件）產(chǎn)業(yè)園”。啟動了松夏工業(yè)園C 區(qū)（又稱“紅沙高新技術(shù)開發(fā)區(qū)”）的建設(shè)，并引進了當年佛山全市最大的外商投資項目（本田汽車變速箱制造）。成功引入了本田、新加坡艾美迪、瑞士易多科等全球汽車用品生產(chǎn)企業(yè)。

9）“1”是指高鐵廣州南站-佛山三龍灣-荔灣海龍片區(qū)，“4”是指荔灣芳村-南海瀝桂、南沙欖核-順德德勝新區(qū)、白云石門-南海里水、花都-三水四個片區(qū)