區(qū)縣工業(yè)用地績(jī)效評(píng)價(jià)與優(yōu)化路徑研究*

詹子歆，戴林琳，葉子君

引言

在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下，新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃積極應(yīng)對(duì)各類空間資源矛盾，并通過(guò)空間的開發(fā)、保護(hù)、置換和更新落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求[1]。而以土地為核心資源要素的國(guó)土空間配置的科學(xué)性是提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要保障[2]。土地的稀缺性特征決定了伴隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，未利用地的規(guī)模將越來(lái)越少，然而用地需求仍在不斷產(chǎn)生。因此，龐大的城市存量空間作為國(guó)土空間規(guī)劃中最廣闊的藍(lán)海，對(duì)其進(jìn)行挖潛和城市更新勢(shì)在必行。隨著國(guó)土空間規(guī)劃改革的不斷推進(jìn)，增量規(guī)劃為主的城市建設(shè)模式正在逐漸被存量規(guī)劃取代，“嚴(yán)控增量、盤活存量”已經(jīng)成為當(dāng)前實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的核心手段。要提高城市建設(shè)用地開發(fā)和利用強(qiáng)度的合理程度, 就要關(guān)注城市土地利用的挖潛[3]。

產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的動(dòng)力和基石[4]，而工業(yè)用地作為承載城市生產(chǎn)功能的重要載體，是存量空間挖潛的關(guān)鍵對(duì)象?？焖俪擎?zhèn)化時(shí)期，地方政府以低地價(jià)甚至零地價(jià)招商引資謀求發(fā)展，城市空間結(jié)構(gòu)隨著用地快速擴(kuò)張發(fā)生變化，同時(shí)由于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)政策的更迭，再加上企業(yè)生命周期有限且缺少有效的退出機(jī)制，造成了工業(yè)用地占比高、利用粗放、布局不合理等一系列問(wèn)題[5,6]。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，推動(dòng)城市內(nèi)部低效工業(yè)用地二次整理開發(fā)，成為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局的內(nèi)在要求[7]。當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，大中小各級(jí)城市的工業(yè)用地比例均不低，且相比其他地類具有更大的潛力。近年來(lái)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》、《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》等一系列工業(yè)用地相關(guān)的政策實(shí)施指引文件，都提出要提高土地要素配置效率，深入解決存量工業(yè)用地的產(chǎn)出效益問(wèn)題[8]。如何在有限的土地資源上創(chuàng)造出更大價(jià)值，是當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃改革背景下，地方政府提升空間治理效能的重要探索方向[9]。

低效工業(yè)用地評(píng)價(jià)識(shí)別與優(yōu)化再開發(fā)路徑研究，對(duì)系統(tǒng)實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃、提升國(guó)土資源空間配置效率具有重要意義。但是現(xiàn)有研究主要集中在省市尺度的建設(shè)用地宏觀、中觀效率評(píng)價(jià)方面，很少細(xì)化到工業(yè)宗地的微觀尺度，難以為構(gòu)建合理有序的存量工業(yè)用地優(yōu)化更新路徑提供有效依據(jù)[10]。同時(shí)，國(guó)內(nèi)針對(duì)存量工業(yè)用地更新的研究總體呈現(xiàn)出“重理念、輕實(shí)操，重大城市、輕小城鎮(zhèn)”的特征，或者偏重于理論建構(gòu)，或者是對(duì)發(fā)生在一線大城市中心城區(qū)的案例進(jìn)行探討[11]。由于大城市財(cái)政實(shí)力雄厚，政策機(jī)制較為完善，規(guī)則設(shè)計(jì)基礎(chǔ)也較好，通常采取政府主導(dǎo)的低效土地回購(gòu)再開發(fā)作為城市更新的主要模式。此類方法對(duì)于財(cái)政緊張、政策配套處于探索階段的一般小城鎮(zhèn)難以起到直接的指導(dǎo)作用。本研究嘗試梳理歸納已有的低效工業(yè)用地再開發(fā)理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，旨在構(gòu)建具有廣泛應(yīng)用價(jià)值的區(qū)縣存量工業(yè)用地績(jī)效評(píng)價(jià)與優(yōu)化路徑，以期為各地正在開展的工業(yè)用地更新提供系統(tǒng)性的操作指導(dǎo)。

1 低效工業(yè)用地再開發(fā)的地方模式

2016年以來(lái)，在貫徹落實(shí)原國(guó)土資源部《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》文件精神和相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，各省市結(jié)合工業(yè)用地現(xiàn)狀特點(diǎn)，提出了不同的低效工業(yè)用地再開發(fā)實(shí)施方法。在具體實(shí)踐中，大部分省市采取同一種方法明確城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)潛力，即依托城鎮(zhèn)低效用地專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行識(shí)別摸底：根據(jù)全國(guó)土地調(diào)查成果開展存量建設(shè)用地調(diào)查，掌握城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)量、分布、產(chǎn)業(yè)類型等相關(guān)信息，并將擬列入改造開發(fā)范圍的用地標(biāo)注在遙感影像圖和規(guī)劃圖上，建立低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)。在低效工業(yè)用地再開發(fā)的組織方式上，各地略有差異，但總體上都可以分為政府主導(dǎo)再開發(fā)、原土地權(quán)利人自主再開發(fā)、市場(chǎng)主體參與再開發(fā)等三種主要類型（表1）。

表1 國(guó)家及各省市低效工業(yè)用地再開發(fā)范圍和模式比較

續(xù)表1 國(guó)家及各省市低效工業(yè)用地再開發(fā)范圍和模式比較

雖然各省市低效用地再開發(fā)的政策指引已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)，但具體到區(qū)縣一級(jí)，低效工業(yè)用地整治提升工作普遍面臨一系列難點(diǎn)，主要包括：低效工業(yè)用地再開發(fā)范圍認(rèn)定不夠全面，存量工業(yè)用地可挖掘潛力內(nèi)涵有待更新；低效用地識(shí)別工作尚未形成從政策指引到操作指南的一體化實(shí)施框架，各地標(biāo)準(zhǔn)不一，且由于涉及部門較多，統(tǒng)計(jì)資料收集、調(diào)查工作須耗費(fèi)大量人力財(cái)力；由于融資困難、經(jīng)濟(jì)效益預(yù)期較低等原因，市場(chǎng)主體參與部分地塊的改造提升、土地置換意愿不強(qiáng)；原土地使用權(quán)人對(duì)土地價(jià)值的增值預(yù)期較高，導(dǎo)致政府土地收儲(chǔ)資金需求較大，可能超出地方財(cái)政的承受能力范圍；相關(guān)法規(guī)政策不夠完善，整治提升、后續(xù)管理等地方化的實(shí)施保障機(jī)制策略探索較少[12]。

2 存量工業(yè)用地可挖掘潛力內(nèi)涵

已建城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地是存量工業(yè)用地可挖掘潛力最主要的部分。2015年，原國(guó)土資源部提出，低效工業(yè)用地是“現(xiàn)狀投入產(chǎn)出強(qiáng)度、容積率、建筑密度、產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)運(yùn)行狀況等未達(dá)到產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展需求，但仍有較大調(diào)整利用空間的非閑置用地”。目前學(xué)界對(duì)低效工業(yè)用地的科學(xué)內(nèi)涵仍未有全面統(tǒng)一的界定，但總體上可以分為產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、外在表現(xiàn)、產(chǎn)出效益、利用強(qiáng)度、環(huán)保能耗等多個(gè)維度[13-15]。何芳等人認(rèn)為低效工業(yè)用地認(rèn)定應(yīng)反映多部門綜合管理的特征，包括閑置關(guān)停型低效、開發(fā)利用型低效、投入產(chǎn)出型低效、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型低效、合同約定型低效、用途配置型低效6個(gè)角度[16]；瞿忠瓊基于節(jié)地原則將低效工業(yè)用地內(nèi)涵歸納為土地產(chǎn)出效率不高、工業(yè)用地利用率低下和社會(huì)服務(wù)功能不足3個(gè)方面[17]。國(guó)外與低效工業(yè)用地類同的概念為棕地（brown field），兩者具有以下四方面相近特征：（1）外在形式上，過(guò)去開發(fā)過(guò)但目前處于閑置、遺棄或停工待建狀態(tài)；（2）經(jīng)濟(jì)效益上，產(chǎn)能低下或者不符合區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，企業(yè)總產(chǎn)值、利潤(rùn)額、納稅額等指標(biāo)未達(dá)到合同約定要求；（3）空間效益上，布局粗放散亂，廠房建筑密度、容積率、固定資產(chǎn)投資等土地利用強(qiáng)度指標(biāo)低；（4）環(huán)境效益上，高能耗、高污染、高風(fēng)險(xiǎn)，不符合相關(guān)部門規(guī)定[18-20]。

批而未供和閑置用地成為土地利用計(jì)劃“增存掛鉤”中的存量，以及農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律障礙的掃除，延展了存量工業(yè)用地可挖掘潛力的空間內(nèi)涵[21]。2018年《自然資源部關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》提出，把批而未供和閑置土地作為存量指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算，減少對(duì)上述兩類用地多的地區(qū)的新增用地安排，并視用地處置任務(wù)完成情況進(jìn)行下一年度指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)和核減。過(guò)去學(xué)界和規(guī)劃界往往將低效用地再開發(fā)與“三舊改造”、“城市更新”聯(lián)系起來(lái)[22]，討論對(duì)象一般局限于已建存量工業(yè)用地的績(jī)效評(píng)價(jià)和低效識(shí)別，而對(duì)未供未建用地關(guān)注不足。此外，2021年《自然資源部 國(guó)家發(fā)展改革委 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》提出，規(guī)模較大、工業(yè)化程度高的項(xiàng)目要進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)；具有一定規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品加工要向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集聚。很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外用地的管控不足導(dǎo)致了大量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的分散化粗放發(fā)展。在建設(shè)用地指標(biāo)普遍透支情況下，小城鎮(zhèn)必須探索一種更加緊湊高效的城鄉(xiāng)工業(yè)空間重構(gòu)模式[23]。但國(guó)家和省市層面要求的存量低效用地調(diào)查和再開發(fā)指導(dǎo)意見大多以城鎮(zhèn)用地為主要對(duì)象，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)存量工業(yè)用地的研究也較少[24]，很多區(qū)縣對(duì)農(nóng)村集體所有的低效工業(yè)用地再開發(fā)政策指引始終缺位。

本研究對(duì)工業(yè)用地全生命周期的各環(huán)節(jié)進(jìn)行一一審視，將批地、供地、建設(shè)全流程中的所有非高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)空間納入存量工業(yè)用地可挖掘潛力范疇，共包括批而未供工業(yè)用地、供而未建工業(yè)用地、城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地和農(nóng)村低效工業(yè)用地等四大類（圖1）。

圖1 低效工業(yè)用地可挖掘潛力概念框架

3 工業(yè)用地利用績(jī)效評(píng)價(jià)與優(yōu)化路徑

3.1 工業(yè)用地規(guī)模分級(jí)

不同規(guī)模級(jí)別的存量工業(yè)用地利用績(jī)效客觀上存在一定的差別，高級(jí)別的工業(yè)園區(qū)面積一般更大，且由于準(zhǔn)入門檻更高、配套設(shè)施更完善、政策鼓勵(lì)更多，單位土地產(chǎn)出明顯高于低級(jí)別工業(yè)園區(qū)[25]。為了能夠從全域統(tǒng)籌平衡的角度針對(duì)性地提出用地更新方案，有必要在全域宏觀研判的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類評(píng)價(jià)。參考上海、蘇州等地的產(chǎn)業(yè)用地更新實(shí)踐，并依據(jù)全國(guó)各級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀規(guī)模分布情況，可以將區(qū)縣存量工業(yè)用地劃分為產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)社區(qū)、工業(yè)區(qū)塊三級(jí)體系（圖2）。產(chǎn)業(yè)基地指位于區(qū)縣所屬經(jīng)開區(qū)或高新區(qū)管轄范圍內(nèi)的大型產(chǎn)業(yè)園區(qū)或工業(yè)集聚區(qū)，一般集中占地規(guī)模大于4km2。產(chǎn)業(yè)社區(qū)指位于產(chǎn)業(yè)基地外部，市級(jí)及以上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或工業(yè)集聚區(qū), 一般占地規(guī)模大于1km2。工業(yè)區(qū)塊指位于產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)社區(qū)外部，市級(jí)以下的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和其他零散分布的工業(yè)用地。從實(shí)際情況看，大多數(shù)地方的工業(yè)用地產(chǎn)出效率為產(chǎn)業(yè)基地最高，產(chǎn)業(yè)社區(qū)次之，工業(yè)區(qū)塊最低。當(dāng)前資源緊約束背景下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)社區(qū)的總體管控原則應(yīng)以重點(diǎn)發(fā)展和優(yōu)化提升為主，邊界外的工業(yè)區(qū)塊應(yīng)以清理遷移和整治提升為主。

圖2 區(qū)縣工業(yè)用地規(guī)模分級(jí)

3.2 宏觀工業(yè)用地績(jī)效研判

對(duì)宏觀全域?qū)用婧腿?jí)工業(yè)用地利用績(jī)效分別進(jìn)行研判，其目的是通過(guò)多維因子畫像的方式直觀把握城市整體工業(yè)用地效率現(xiàn)狀，了解各產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)社區(qū)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)及短板，從而統(tǒng)籌平衡區(qū)縣工業(yè)用地布局，更有效地指導(dǎo)工業(yè)用地騰退遷移工作。綜合現(xiàn)有理論研究和規(guī)劃實(shí)踐的工業(yè)用地評(píng)價(jià)方法[26-28]，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)高效、用地集約、宜業(yè)宜達(dá)、協(xié)同創(chuàng)新、生態(tài)低耗等5個(gè)準(zhǔn)則維度的指標(biāo)體系（表2）。每個(gè)準(zhǔn)則層下遴選3個(gè)以上具有代表性的指標(biāo)?！?”的數(shù)量表示指標(biāo)的重要程度，重要性越高意味著對(duì)于用地績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)重越大，越應(yīng)優(yōu)先重點(diǎn)考慮。如果需要賦予各準(zhǔn)則的指標(biāo)具體權(quán)重進(jìn)而計(jì)算某個(gè)產(chǎn)業(yè)基地或產(chǎn)業(yè)社區(qū)的績(jī)效綜合得分，可以采用德爾斐法、層次分析法（AHP）、熵權(quán)法等方法[29]。需要指出的是，過(guò)度的降維或無(wú)量綱處理可能會(huì)抹去重要的原始屬性[30]，結(jié)合多維定量指標(biāo)形成的定性判斷有時(shí)候可能比指標(biāo)綜合測(cè)算結(jié)果更為直觀且有效。因此，本研究重點(diǎn)聚焦宏觀績(jī)效評(píng)價(jià)邏輯以及評(píng)價(jià)結(jié)果在工業(yè)用地優(yōu)化更新系統(tǒng)框架中的應(yīng)用，而盡量簡(jiǎn)化權(quán)重計(jì)算等技術(shù)過(guò)程，使其更能適應(yīng)區(qū)縣存量用地再開發(fā)的實(shí)際應(yīng)用需求。

表2 區(qū)縣存量工業(yè)用地績(jī)效評(píng)價(jià)可選指標(biāo)

3.3 微觀低效企業(yè)用地類型識(shí)別

對(duì)微觀地塊層面的企業(yè)低效用地進(jìn)行識(shí)別分類，其目的是摸清家底，充分挖掘低效工業(yè)用地再開發(fā)潛力，同時(shí)便于相關(guān)部門對(duì)不同類型企業(yè)進(jìn)行分階段、針對(duì)性管理。目前規(guī)劃實(shí)操中低效用地潛力測(cè)算一般直接采用行政管理部門的專項(xiàng)調(diào)查評(píng)估數(shù)據(jù)，但由于涉及多方利益，各地方提交的低效地清單往往數(shù)量、規(guī)模均較少?？茖W(xué)合理且簡(jiǎn)單易行的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是工業(yè)企業(yè)集約利用和高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)[31]。為了避免專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果不準(zhǔn)和提高成果針對(duì)性，本研究將既往低效用地識(shí)別研究的綜合打分評(píng)價(jià)簡(jiǎn)化為單因素集成評(píng)價(jià)。

工業(yè)企業(yè)的低效識(shí)別可以分為綠色、效率、質(zhì)量、公平、安全5個(gè)基本維度：生態(tài)紅線內(nèi)的工業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)逐漸清退或置換，同時(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”）可以通過(guò)定性定量分析預(yù)測(cè)企業(yè)對(duì)環(huán)境的影響，因此侵占生態(tài)紅線或未驗(yàn)收通過(guò)環(huán)評(píng)的工業(yè)企業(yè)均認(rèn)定為綠色維度的低效企業(yè)；工業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率對(duì)其未來(lái)市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)張、解決就業(yè)能力以及地方社會(huì)整體發(fā)展均有重要影響，而地均產(chǎn)值是衡量企業(yè)資源利用效率高低的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；企業(yè)的長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展很大程度上需要得益于地方產(chǎn)業(yè)政策的培育與扶持，非主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)且經(jīng)營(yíng)水平不佳的工業(yè)企業(yè)為了節(jié)約固定成本往往難以充分集約利用土地；地均稅收既可以直接體現(xiàn)工業(yè)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和義務(wù)的能力，也間接反映了工業(yè)企業(yè)利用土地資源開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的并為此付出代價(jià)的公平程度；安全評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱“安評(píng)”）的目的是在建立必要的安全措施前，掌握系統(tǒng)內(nèi)可能的危險(xiǎn)種類、危險(xiǎn)程度和危險(xiǎn)后果，并提出有效的危險(xiǎn)控制措施，因此企業(yè)是否完成并驗(yàn)收通過(guò)安評(píng)是安全維度的關(guān)鍵指標(biāo)。在各工業(yè)園區(qū)企業(yè)數(shù)據(jù)的單項(xiàng)指標(biāo)基礎(chǔ)上建立5層關(guān)聯(lián)的遞推判別邏輯，逐層篩選出綠色不足、效率不高、質(zhì)量不佳、公平不夠和安全預(yù)警型等五類低效企業(yè)，再通過(guò)空間匹配對(duì)應(yīng)到具體低效工業(yè)地塊（圖3）。具體低效企業(yè)分類和判別邏輯可根據(jù)地方實(shí)際進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

圖3 五類低效企業(yè)識(shí)別遞推判斷邏輯

3.4 工業(yè)用地優(yōu)化更新系統(tǒng)框架

涉及工業(yè)園區(qū)和工業(yè)用地管理的職能部門主要有自資、經(jīng)信、發(fā)改和商委等，各部門的管控側(cè)重點(diǎn)不同，但管理權(quán)限存在交叉，有必要在新一輪存量?jī)?yōu)化更新中加強(qiáng)融合銜接，實(shí)現(xiàn)決策落實(shí)的順暢可控[32]。針對(duì)當(dāng)前許多區(qū)縣新增建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，過(guò)去快速推進(jìn)開發(fā)區(qū)和示范園區(qū)建設(shè)模式難以為繼且存量更新政策基礎(chǔ)接近為零的現(xiàn)狀，本研究從全域?qū)用娼y(tǒng)籌規(guī)劃工業(yè)用地布局、核算多情景更新經(jīng)濟(jì)成本，構(gòu)建了面向?qū)嵤┑娜鞒坦I(yè)用地優(yōu)化更新策略框架（圖4），具體路徑如下：

圖4 區(qū)縣存量工業(yè)用地優(yōu)化更新系統(tǒng)框架

（1）宏觀總體績(jī)效研判：以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）的用地?cái)?shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從五個(gè)準(zhǔn)則維度選取適宜指標(biāo)，對(duì)區(qū)縣全域現(xiàn)狀工業(yè)用地利用績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。對(duì)比同市其他區(qū)縣或全國(guó)水平形成宏觀戰(zhàn)略研判，再對(duì)不同規(guī)模級(jí)別的工業(yè)用地集約程度分類評(píng)估，將低效浪費(fèi)、布局不合理的園區(qū)確定為更新優(yōu)化重點(diǎn)地區(qū)。

（2）微觀低效類型識(shí)別：以地方經(jīng)信、發(fā)改等政府部門提供的企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)和數(shù)據(jù)可獲得性，識(shí)別各企業(yè)的低效類型，通過(guò)POI爬取等方法將低效企業(yè)名錄與各工業(yè)園區(qū)用地調(diào)查數(shù)據(jù)空間匹配，明確需要加強(qiáng)監(jiān)管和擬騰退的主要對(duì)象企業(yè)，為后續(xù)工業(yè)用地更新提效和分類引導(dǎo)指明方向。

（3）用地更新方案劃定：以宏觀績(jī)效研判和微觀低效類型識(shí)別結(jié)果為基礎(chǔ)，從全域優(yōu)化平衡出發(fā)，確立“?？偭?、促集聚、提質(zhì)量”三條基本原則。因地制宜配套完善工業(yè)用地更新相應(yīng)的政策機(jī)制，探索多情景工業(yè)用地更新方案，與現(xiàn)行規(guī)劃和“三線”進(jìn)行校核，完成更新成本與經(jīng)濟(jì)收益核算并評(píng)估規(guī)劃實(shí)施可行性。

4 工業(yè)用地優(yōu)化更新實(shí)施機(jī)制設(shè)計(jì)

4.1 “三級(jí)五類”工業(yè)用地分類引導(dǎo)

依據(jù)三級(jí)工業(yè)用地規(guī)模體系和五類低效用地分布特征，采取多種路徑更新盤活，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。（1）產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)社區(qū)低效工業(yè)用地以就地更新為主，保留高效企業(yè)，通過(guò)微改造逐步完善園區(qū)內(nèi)的配套設(shè)施，重點(diǎn)加強(qiáng)批而未用土地監(jiān)管，挖潛存量指標(biāo)。產(chǎn)業(yè)基地的地均效率目標(biāo)應(yīng)高于產(chǎn)業(yè)社區(qū)，可以通過(guò)“工改工”與“工改商”“工改公”相結(jié)合的方式，退二進(jìn)三，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)城融合。（2）工業(yè)集聚區(qū)的工業(yè)區(qū)塊優(yōu)先“工改工”，退二優(yōu)二，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。有序推進(jìn)園區(qū)整合和產(chǎn)業(yè)遷移，或取締園區(qū)，逐步將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至符合條件的產(chǎn)業(yè)社區(qū)，騰退建設(shè)用地指標(biāo)。低效企業(yè)用地更新提效方式與產(chǎn)業(yè)社區(qū)方式基本相同，但地均效率目標(biāo)可以略低于產(chǎn)業(yè)社區(qū)。（3）零散農(nóng)村工業(yè)區(qū)塊近期以綜合整治為主，中遠(yuǎn)期結(jié)合發(fā)展需要調(diào)整為收儲(chǔ)發(fā)展區(qū)，轉(zhuǎn)變用地功能。侵占生態(tài)紅線和耕地紅線的農(nóng)村工業(yè)用地優(yōu)先退出，其他地區(qū)根據(jù)政策逐漸退出。

五類低效企業(yè)用地中，綠色不足型企業(yè)，位于永久性生態(tài)保護(hù)區(qū)域內(nèi)的部分需嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)管控要求，剛性管控要素超過(guò)總面積50%的企業(yè)用地復(fù)墾復(fù)綠；效率不高型企業(yè)，以局部改造和部分拆除重建為主，促進(jìn)企業(yè)的擴(kuò)容升級(jí)，重工業(yè)企業(yè)不建議一味提高土地開發(fā)強(qiáng)度，輕工業(yè)可以選擇性地進(jìn)行工業(yè)上樓[33]；質(zhì)量不佳型企業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)利用現(xiàn)有土地、廠房或通過(guò)淘汰落后產(chǎn)能騰出空間開展技術(shù)改造，或者為其他高新技術(shù)企業(yè)、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)等優(yōu)質(zhì)企業(yè)提供騰挪發(fā)展空間；公平不夠型企業(yè)，注重鼓勵(lì)引導(dǎo)和差別化管理，深化企業(yè)分類結(jié)果運(yùn)用，根據(jù)企業(yè)對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)高低實(shí)行差別化的城鎮(zhèn)土地使用稅減免方式，為地均稅收提升顯著的項(xiàng)目?jī)?yōu)先提供用地空間；安全預(yù)警型企業(yè)，通過(guò)建立規(guī)范的制度環(huán)境，嚴(yán)格按照國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安全評(píng)估，對(duì)存在安全風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)責(zé)令整改或強(qiáng)制退出。

4.2 多情景用地更新方案經(jīng)濟(jì)核算

工業(yè)分散化空間模式存在不經(jīng)濟(jì)和不可持續(xù)等缺陷，產(chǎn)業(yè)地理空間的專業(yè)化與集中化有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的提升[34]。但在具體實(shí)踐中，單一的“工業(yè)向園區(qū)集中”目標(biāo)對(duì)產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化重構(gòu)的統(tǒng)籌引導(dǎo)存在明顯不足，且高度集中的空間模式在大量區(qū)縣的具體操作中難以實(shí)施，各地方必須在承認(rèn)現(xiàn)狀部分合理的基礎(chǔ)上尋求更為現(xiàn)實(shí)的優(yōu)化策略。在“?？偭?、促集聚、提質(zhì)量”的基本原則指導(dǎo)下，區(qū)縣全域工業(yè)用地可能的統(tǒng)籌優(yōu)化模式可以分為“大集中”、“小集聚”、“小集聚+園區(qū)適度整合”3種（圖5）。根據(jù)規(guī)劃期各項(xiàng)預(yù)期性指標(biāo)可以對(duì)各模式的經(jīng)濟(jì)成本分別進(jìn)行核算，在此基礎(chǔ)上結(jié)合各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)行方案遴選。

圖5 3種工業(yè)用地布局更新模式

本研究對(duì)比探討三種區(qū)縣工業(yè)用地更新方案，是為了在短期經(jīng)濟(jì)代價(jià)和長(zhǎng)期社會(huì)發(fā)展效益間取得平衡。（1）“大集中”模式，騰退主要工業(yè)集聚區(qū)外的所有工業(yè)區(qū)塊，全部并入產(chǎn)業(yè)基地。該模式短期用地騰退經(jīng)濟(jì)成本巨大，現(xiàn)階段區(qū)縣地方財(cái)政難以支撐，且可能面臨鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力不足和失業(yè)率上升等問(wèn)題。（2）“小集聚”模式，整合零散分布的農(nóng)村工業(yè)區(qū)塊，就近遷入所屬鎮(zhèn)街的產(chǎn)業(yè)基地或產(chǎn)業(yè)社區(qū)，同一工業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的多個(gè)地塊小塊并入大塊，適度集聚。該模式在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上用地騰退規(guī)模較小，實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本低，但由于全域產(chǎn)業(yè)布局仍較分散，地均產(chǎn)值和地均稅收等指標(biāo)很可能難以達(dá)到規(guī)劃預(yù)期。（3）“小集聚+園區(qū)適度整合”模式，產(chǎn)業(yè)基地周邊的小型工業(yè)區(qū)塊全部搬遷，整合并入產(chǎn)業(yè)基地，騰退部分零散城鎮(zhèn)和農(nóng)村工業(yè)區(qū)塊，就近并入產(chǎn)業(yè)社區(qū)。該模式平衡了前兩種方案的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，通過(guò)騰退和新增用地的動(dòng)態(tài)平衡兼顧了規(guī)劃可實(shí)施性和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益，是大多數(shù)區(qū)縣可采取的較優(yōu)方案。

4.3 工業(yè)用地全生命周期管理機(jī)制

供前管理階段：優(yōu)化用地審批流程，嚴(yán)格工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻，明確項(xiàng)目建設(shè)、物業(yè)自持要求、履約保證金監(jiān)管規(guī)則、企業(yè)違約責(zé)任等條款，簽訂相關(guān)履約協(xié)議書。試行彈性年限出讓，充分考慮市場(chǎng)需求和工業(yè)企業(yè)壽命周期普遍較短的特點(diǎn)，借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立首租期，期滿并符合續(xù)租條件允許續(xù)租，一般工業(yè)項(xiàng)目類出讓年限原則上不超過(guò)20年。

供后監(jiān)管階段：推進(jìn)包含出讓合同管理、產(chǎn)業(yè)用地開竣工監(jiān)管、建設(shè)達(dá)產(chǎn)等指標(biāo)履約情況評(píng)估等管理內(nèi)容的全生命周期監(jiān)管系統(tǒng)信息平臺(tái)建設(shè)。加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)督和全過(guò)程管理，進(jìn)行年度項(xiàng)目評(píng)價(jià)和違約情況處置。項(xiàng)目引進(jìn)部門牽頭，對(duì)企業(yè)履約情況進(jìn)行監(jiān)管，每年開展對(duì)上一年度的項(xiàng)目履約審查評(píng)價(jià)。對(duì)違反履約協(xié)議承諾的項(xiàng)目，根據(jù)違約情形由各項(xiàng)目引進(jìn)部門及自然資源局提出繳納違約金、收回土地使用權(quán)及構(gòu)建筑物等處置意見。 權(quán)益退出階段：結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，探索多樣化用地退出方式。充分考慮企業(yè)利益，探索如政府回購(gòu)、置換轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)型提容等差別化土地盤活政策。存量盤活企業(yè)可根據(jù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估情況，上報(bào)區(qū)縣政府集體決策確定增容土地價(jià)款的收取比例。強(qiáng)化項(xiàng)目土地使用權(quán)強(qiáng)制退出，對(duì)績(jī)效指標(biāo)不符合出讓合同約定要求的項(xiàng)目，依據(jù)出讓合同追究受讓人違約責(zé)任，直至收回土地使用權(quán)。

結(jié)語(yǔ)

盤活存量土地資源，尤其是低效工業(yè)用地的優(yōu)化再開發(fā)和高效利用，是統(tǒng)籌優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，是新時(shí)期轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然選擇。本研究從地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，延展了新時(shí)代存量工業(yè)用地可挖掘潛力的內(nèi)涵，提出了基于三調(diào)數(shù)據(jù)和地方企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)的工業(yè)用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)縣工業(yè)用地的宏觀績(jī)效研判與微觀低效特征識(shí)別。在此基礎(chǔ)上，提出多情景的工業(yè)用地更新策略，以期為廣泛開展的區(qū)縣一級(jí)工業(yè)用地更新提供更現(xiàn)實(shí)、可操作的借鑒。需要指出的是，本研究雖然構(gòu)建了結(jié)合宏觀和微觀尺度的存量工業(yè)用地優(yōu)化再開發(fā)全流程系統(tǒng)框架，避免了既往研究只聚焦于低效工業(yè)用地再利用某一環(huán)節(jié)、某一類型的碎片化局限，但對(duì)于現(xiàn)有存量產(chǎn)業(yè)空間的運(yùn)行機(jī)理及動(dòng)態(tài)演變規(guī)律，尤其是對(duì)低效用地產(chǎn)生的機(jī)制尚未進(jìn)行深入的探討。此外，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的提質(zhì)增效和長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，必須依托城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、地理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科融合的理論與方法，從而促進(jìn)多元目標(biāo)的有機(jī)協(xié)同，這都需要在后續(xù)研究中進(jìn)一步補(bǔ)充完善。

圖、表來(lái)源

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