平?jīng)鍪袆游镄l(wèi)生監(jiān)督工作改革現(xiàn)狀調(diào)研

張宏飛,朱建綱,劉麗芳

(1.平?jīng)鍪袆游镄l(wèi)生服務(wù)中心,甘肅 平?jīng)?744000;2.崆峒區(qū)峽門回族鄉(xiāng)人民政府)

動物衛(wèi)生監(jiān)督工作事關(guān)公共衛(wèi)生安全、養(yǎng)殖業(yè)生物安全及畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,做好動物衛(wèi)生監(jiān)督工作,能夠有效防止人畜共患病及重大動物疫病傳播蔓延,是動物防疫和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的重要環(huán)節(jié),各地已圍繞動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)改革做了較多有益探索。2019年,根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》,我市市級動物衛(wèi)生監(jiān)督所更名為平?jīng)鍪袆游镄l(wèi)生服務(wù)中心,主要從事動物檢疫及動物衛(wèi)生監(jiān)督相關(guān)技術(shù)服務(wù)工作,原承擔(dān)的行政強制、行政處罰權(quán)限劃歸農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊,各縣(市、區(qū))動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)也進行了相應(yīng)改革。為了全面準(zhǔn)確掌握2019年機構(gòu)改革后,全市動物衛(wèi)生監(jiān)督工作機構(gòu)、隊伍、行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀、存在的問題等,筆者開展了全市動物衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)機構(gòu)改革后現(xiàn)狀調(diào)研,旨在為我市動物衛(wèi)生監(jiān)督工作更好的開展提供理論依據(jù)。

1 當(dāng)前工作現(xiàn)狀

1.1 市縣鄉(xiāng)三級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)工作職能

根據(jù)市縣鄉(xiāng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)三定方案,市畜牧獸醫(yī)局獸醫(yī)監(jiān)管科主要承擔(dān):“監(jiān)督指導(dǎo)全市動物及動物產(chǎn)品檢疫檢驗,負責(zé)動物衛(wèi)生、畜禽屠宰環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理,承擔(dān)動物診療活動及獸醫(yī)從業(yè)人員、獸藥和獸醫(yī)器械的生產(chǎn)、經(jīng)營和使用,畜禽屠宰證章標(biāo)志,病死畜禽無害化處理監(jiān)督管理”工作。市畜牧獸醫(yī)局下屬事業(yè)單位市動物衛(wèi)生服務(wù)中心主要承擔(dān):“全市動物衛(wèi)生監(jiān)督相關(guān)技術(shù)性工作,承擔(dān)動物和動物產(chǎn)品檢疫、畜禽屠宰、獸藥、獸醫(yī)器械、飼料管理、畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全及獸醫(yī)實驗室生物安全監(jiān)管等事務(wù)性工作”?？h級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)中,有四個縣(市、區(qū))仍承擔(dān)動物衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé),負責(zé)獸藥、獸醫(yī)器械、飼料管理和動物產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理,實施動物產(chǎn)地、屠宰檢疫等工作;兩個縣僅承擔(dān)動物及動物產(chǎn)品檢疫,養(yǎng)殖場,獸藥經(jīng)營企業(yè)的技術(shù)服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站主要負責(zé)動物產(chǎn)地檢疫、技術(shù)指導(dǎo)培訓(xùn)、指導(dǎo)和監(jiān)督管理村級動物防疫員等工作,四縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站加掛了動物衛(wèi)生監(jiān)督分所牌子,三縣未加掛。

1.2 機構(gòu)設(shè)置及人員隊伍情況

目前,市級負責(zé)動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的市畜牧獸醫(yī)局獸醫(yī)監(jiān)管科僅1人,負責(zé)全市動物及動物產(chǎn)品的檢疫、動物衛(wèi)生監(jiān)督相關(guān)技術(shù)性工作的市動物衛(wèi)生服務(wù)中心12人;7縣(市、區(qū))負責(zé)動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的動物衛(wèi)生監(jiān)督所(服務(wù)中心),其中,5縣歸口轄區(qū)畜牧獸醫(yī)中心管理,2縣歸口轄區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管理(目前由轄區(qū)畜牧獸醫(yī)中心代管),1縣在機構(gòu)改革中將動物衛(wèi)生監(jiān)督所更名為動物衛(wèi)生服務(wù)中心,但仍履行動物衛(wèi)生監(jiān)督職能。7縣(市、區(qū))動物衛(wèi)生監(jiān)督所(服務(wù)中心)共核定事業(yè)編制95名,實有在編在崗人員85人,其中:崆峒40人、涇川11人、靈臺3人、崇信5人、華亭4人、莊浪15人、靜寧7人。全市103個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站,現(xiàn)有工作人員517名,其中承擔(dān)動物檢疫監(jiān)管職責(zé)人員374人。全市現(xiàn)有在崗官方獸醫(yī)459人,現(xiàn)有動物檢疫出證人員459人,其中動物檢疫出證(A證)人員100人,動物檢疫出證(B證)人員359人。

1.3 行業(yè)監(jiān)管對象情況

全市現(xiàn)有省級公路動物防疫監(jiān)督檢查站3個(2個為甘肅省動物運輸指定通道)、規(guī)模養(yǎng)殖場425家、畜禽屠宰企業(yè)17家、動物診療機構(gòu)3家、鄉(xiāng)村獸醫(yī)331人、動物販運人員462人、動物販運車輛317輛、飼料生產(chǎn)企業(yè)6家、獸藥經(jīng)營企業(yè)105家、飼料經(jīng)營企業(yè)(門店)153家。2021年底,全市牛、豬、羊、雞飼養(yǎng)量分別為91.32、106.85、39.49、728.25萬頭(只、羽),出欄量分別為38.89、60.82、18.36、368.02萬頭(只、羽)。

1.4 重點工作開展情況

2021年,全年全市產(chǎn)地檢疫各類動物共452.69萬頭(只、羽),屠宰檢疫各類動物產(chǎn)品35 075.5 t,落地監(jiān)管外省調(diào)入畜禽507批328.55萬頭(只、羽),移交各類違法違規(guī)案件線索44起。核發(fā)獸藥經(jīng)營許可證31家,完成證書升級編號102家,獸藥“二維碼”信息掃碼上傳率保持在95%以上,配合省上開展畜產(chǎn)品質(zhì)量安全例行檢測、風(fēng)險檢測及“瘦肉精”專項整治行動飛行檢查6次,檢測各類樣品347份,全市完成養(yǎng)殖和屠宰環(huán)節(jié)“瘦肉精”、獸藥殘留、肉品水分快速檢測9452份,復(fù)查換證無公害畜產(chǎn)品6個。

2 存在的主要問題

2.1 動物衛(wèi)生監(jiān)督工作承擔(dān)機構(gòu)權(quán)責(zé)不對等問題突出

按照《動物防疫法》和《甘肅省動物防疫條例》規(guī)定:縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村或者畜牧獸醫(yī)主管部門依法對動物防疫實施監(jiān)督管理,縣級以上人民政府的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu),負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)動物、動物產(chǎn)品的檢疫,承擔(dān)動物防疫的日常監(jiān)督管理工作。目前,我市動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)新“三定方案”賦予職責(zé)不一,有兩個縣“三定方案”未賦予其動物衛(wèi)生監(jiān)督職能,但目前全市所有動物衛(wèi)生監(jiān)督所(服務(wù)中心)作為事業(yè)單位除承擔(dān)動物、動物產(chǎn)品的檢疫外,還負責(zé)動物防疫、獸藥飼料、畜禽屠宰及畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、公路動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查、違法違規(guī)案件線索移交、病死動物無害化處理監(jiān)督等工作,部分縣(市、區(qū))還承擔(dān)了畜禽糞污資源化利用、生鮮乳質(zhì)量安全監(jiān)管等畜牧業(yè)行政監(jiān)管職責(zé)。在無法律法規(guī)授權(quán)及“三定方案”賦權(quán)的情況下,這種做法是否合法合規(guī)、監(jiān)管中的權(quán)限、責(zé)任如何劃分,事業(yè)身份人員參與行政監(jiān)管工作是否符合國家有關(guān)規(guī)定等問題還需研究。

2.2 動物衛(wèi)生監(jiān)督工作弱化明顯

在機構(gòu)改革過程中,市縣動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)力量被嚴(yán)重削弱,市級負責(zé)動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的獸醫(yī)監(jiān)管科只有1名工作人員;縣級部分人員劃轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊,有些抽調(diào)人員參與畜牧業(yè)、鄉(xiāng)村振興駐村幫扶;鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站因人員流失、抽調(diào)頻繁,無新招人員補充,致使動物衛(wèi)生監(jiān)督工作難以按要求全面落實;村級防疫員報酬偏低、年齡偏大、青黃不接,有些行政村甚至出現(xiàn)無人擔(dān)任村防疫員的現(xiàn)象,造成基層防疫隊伍不穩(wěn)。目前,市縣兩級動物衛(wèi)生監(jiān)督管理人員(技術(shù)服務(wù))僅98人,且近一半為工人身份,要負責(zé)全市一千多家監(jiān)管對象的日常防疫監(jiān)管,個別縣除去屠宰企業(yè)駐場官方獸醫(yī),縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所日常工作人員僅1～2人,加之,省市縣三級均無動物衛(wèi)生監(jiān)督工作及業(yè)務(wù)培訓(xùn)專項經(jīng)費,無日常監(jiān)督檢查車輛,官方獸醫(yī)知識更新緩慢,根本無法滿足日常動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的需要,動物衛(wèi)生監(jiān)督工作弱化明顯,這與當(dāng)前畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展對動物衛(wèi)生監(jiān)督工作高標(biāo)準(zhǔn)要求形成巨大反差。

2.3 違法違規(guī)案件查辦率不高

機構(gòu)改革后,2019～2021年,全市共辦理各類違法案件136件,平均每年每縣辦理案件僅6.5件,甚至個別縣出現(xiàn)全年零辦案的情況,相比改革前,違法違規(guī)案件查辦率大大降低,和省上要求的每年每縣辦理案件15件以上差距較大。主要是由于各縣(市、區(qū))農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊開展執(zhí)法檢查查辦案件的主動性不夠,去掉行政監(jiān)督職能的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)移交違法違規(guī)案件線索的積極性不強,移交機制不暢。部分縣(市、區(qū))農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)工作力量偏向于種植業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,在動物衛(wèi)生監(jiān)督案件查辦方面,配備人員力量不足,對法律法規(guī)不熟悉,查辦違法違規(guī)案件數(shù)量明顯減少,甚至坐等動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)處理案件,造成了時效性強的違法違規(guī)行為證據(jù)不能及時得到鎖定,加之動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)與農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)均無獨立的經(jīng)費與車輛保障,案件移交過程中,動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)無行政強制權(quán)限,農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)又無法短時間內(nèi)到達現(xiàn)場,導(dǎo)致很多案件無法有效移交辦理,嚴(yán)重挫傷了動物衛(wèi)生監(jiān)督人員日常監(jiān)督中查辦案件線索的主動性和積極性,違法行為得不到有效及時查處,不能形成有力震懾,對行業(yè)整體健康發(fā)展產(chǎn)生負面影響。

2.4 動物檢疫監(jiān)管工作面臨諸多困難

隨著畜禽養(yǎng)殖數(shù)量的增多和人民群眾對畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的重視,動物檢疫和調(diào)運監(jiān)管的工作量大幅增加,獸藥、飼料及畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的抽檢比例頻次日益增多,但市縣動物衛(wèi)生監(jiān)督和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測經(jīng)費少,甚至部分縣區(qū)沒有畜產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測監(jiān)管經(jīng)費,只能擠占其它業(yè)務(wù)經(jīng)費?？h、鄉(xiāng)檢疫出證人員數(shù)量嚴(yán)重不足,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有1～2名檢疫人員,且未配備任何交通工具,到場到戶開展檢疫比較困難,嚴(yán)重影響產(chǎn)地檢疫及日常監(jiān)督檢查工作的開展。

3 幾點建議

3.1 進一步理清動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的職能職責(zé)

按照《動物防疫法》第七十四條規(guī)定:“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門依照本法規(guī)定,對動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸?shù)然顒又械膭游锓酪邔嵤┍O(jiān)督管理”,按照《動物防疫法》第九條第二款的規(guī)定:“動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作”。但是按照《甘肅省動物防疫條例》第五條第三款的規(guī)定:“動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu),負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的動物、動物產(chǎn)品的檢疫,承擔(dān)動物防疫的日常監(jiān)督管理工作”。這就造成動物衛(wèi)生監(jiān)督工作法定機構(gòu)、職能均比較模糊,到底是按照《動物防疫法》由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門履行動物衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé),還是按照《甘肅省動物防疫條例》由動物衛(wèi)生監(jiān)督所(服務(wù)中心)履行動物衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé),當(dāng)前,由于基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門人員數(shù)量非常有限,且動物衛(wèi)生監(jiān)督工作專業(yè)性較強,我市動物衛(wèi)生監(jiān)督工作實際均由動物衛(wèi)生監(jiān)督所(服務(wù)中心)承擔(dān),這就造成執(zhí)法主體不明確、執(zhí)法無依據(jù),規(guī)定過于籠統(tǒng)等問題。建議有關(guān)部門進一步理清動物衛(wèi)生監(jiān)督工作承擔(dān)機構(gòu),理順監(jiān)管執(zhí)法法律依據(jù)、人員身份等。當(dāng)前,建議縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門積極協(xié)調(diào),為動物衛(wèi)生監(jiān)督工作人員辦理執(zhí)法證,以農(nóng)業(yè)農(nóng)村局名義開展日常動物防疫監(jiān)督管理工作。

3.2 重視基層動物衛(wèi)生監(jiān)督隊伍建設(shè)

自上而下高度重視動物衛(wèi)生監(jiān)督工作,著力加強動物衛(wèi)生監(jiān)督隊伍和能力建設(shè),落實政府和市場主體的防疫責(zé)任,妥善解決專業(yè)技術(shù)人員流失的問題,確?；鶎觿游镄l(wèi)生監(jiān)督責(zé)有人負、活有人干、事有人管。每年積極引進專業(yè)技術(shù)人才,選拔高校畢業(yè)生補充到畜牧獸醫(yī)部門,形成自下而上的動態(tài)人才流通和激勵機制,下決心解決基層防疫人員借調(diào)抽調(diào)問題,將村級動物防疫員納入“農(nóng)村公益性崗位”,確保每人每年4 000元工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放到位。制定出臺下鄉(xiāng)補助、交通補貼、意外傷害保險等工作補助政策,通過代繳社會保險、購買意外保險等途徑,保障村級動物防疫員合理勞務(wù)報酬,提升防疫人員保障水平,穩(wěn)定基層防疫員隊伍。

3.3 建立健全違法案件線索移交及排查機制

各縣(市、區(qū))農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要牽頭建立動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)與農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)案件移交機制,明確違法違規(guī)線索移交程序、時限、處理情況反饋等,建立動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法全程緊密協(xié)作機制,嚴(yán)防在工作中出現(xiàn)相互推諉扯皮、違法行為得不到有效查處等情況的發(fā)生。同時,建議農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊主動加強日常執(zhí)法檢查,及時發(fā)現(xiàn)各類違法違規(guī)案件線索,積極與轄區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)相互銜接合作,聯(lián)合開展監(jiān)督檢查,加大對違法違規(guī)行為的查處力度,而不是被動接受動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)案件線索的移交。

3.4 強化基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)基礎(chǔ)保障

建議加大對縣鄉(xiāng)兩級動物衛(wèi)生監(jiān)督人員、動物檢疫車輛、經(jīng)費保障,為縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)配備監(jiān)督檢查及檢疫專用車輛,解決人員下鄉(xiāng)監(jiān)督檢查、入場入戶臨欄產(chǎn)地檢疫過程中的無車問題,并將檢疫出證數(shù)量作為干部職工職稱晉升、評優(yōu)評先進的基礎(chǔ)條件之一,進一步鼓舞官方獸醫(yī)干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

3.5 全面加強官方獸醫(yī)能力提升

每年定期組織官方獸醫(yī)、協(xié)檢人員學(xué)習(xí)《動物防疫法》及動物檢疫規(guī)程等相關(guān)規(guī)定,積極參加全國動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)考試,開展在線學(xué)習(xí)、在線考核;通過組織現(xiàn)場觀摩、屠宰檢疫技能大比武等活動,保證官方獸醫(yī)每人每年至少接受兩次集中培訓(xùn),著力提升法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。