瑞士治安防控與治安政策改革

文/張鈺

瑞士聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)等各級警察組織共有警察約23000名，瑞士聯(lián)邦總?cè)丝跒?60萬，警察與人口比例為2.67‰。瑞士警察比例在歐洲并不高，低于意大利（5.52‰）、西班牙（4.81‰）、法國（3.84‰）、比利時（3.71‰）、奧地利（3.22‰）、德國（3.04‰）等國，與英國（2.75‰）、愛沙尼亞（2.41‰）基本持平，僅高于北歐的挪威（1.79‰）、芬蘭（1.58‰）。瑞士以較低的警察人數(shù)維持了安定的社會環(huán)境和有序的社會秩序，得益于其警察作用的有效發(fā)揮和科學(xué)的治安防控體系。

根據(jù)瑞士聯(lián)邦、州、公共警察的三級劃分，瑞士警察治安防控體系由聯(lián)邦警察的治安職能、州警察的治安職能和社區(qū)警察的治安職能組成。聯(lián)邦警察的治安職能主要集中在聯(lián)邦安全司，聯(lián)邦安全司對聯(lián)邦官員和聯(lián)邦建筑、外國駐瑞士大使館、國際組織等負(fù)有安全保護職責(zé)。在州一級，州政府普遍擁有治安和刑事兩種類型的警察。德語區(qū)各州還區(qū)分出交通警察，法語區(qū)各州交通警察被整合進治安警察之中。瑞士有些州還設(shè)有社區(qū)警察，著力于強化鄰近治理，一般也被整合進治安警察之中。

一、瑞士治安防控——以聯(lián)邦警察為視角

（一）瑞士的涉外安保

在治安治理的安全治理方面，瑞士聯(lián)邦政府層面的人身和財產(chǎn)安全以及駐瑞士國際組織、使領(lǐng)館、外國使團的人身和財產(chǎn)安全由聯(lián)邦警察負(fù)責(zé)。由于《瑞士聯(lián)邦憲法》賦予瑞士各州充分的自治權(quán)，聯(lián)邦僅在外交、國防、海關(guān)、貨幣發(fā)行、郵電、鐵路等方面享有統(tǒng)一的管轄權(quán)，瑞士聯(lián)邦層面的安保任務(wù)并不重。聯(lián)邦警察的安全保障任務(wù)集中于國際事務(wù)和涉外事務(wù)。

瑞士位于歐洲內(nèi)陸位置。雖然國土面積只有4.1萬平方公里，但由于其成立聯(lián)邦時就確立的永久中立國地位，且發(fā)展過程中一直秉承著開放、國際化的發(fā)展理念，瑞士國際化程度一直比較高。瑞士不僅是“達(dá)沃斯經(jīng)濟論壇”等國際會議的舉辦地和《日內(nèi)瓦公約》等國際公約的簽訂地，還是聯(lián)合國駐歐洲辦事處、世界貿(mào)易組織、世界衛(wèi)生組織、萬國郵政聯(lián)盟、國際紅十字會、聯(lián)合國難民署等諸多國際組織的總部駐地。國際組織和各國使領(lǐng)館的日常安保工作主要由聯(lián)邦警察聯(lián)邦安全司來負(fù)責(zé)，國際會議期間的安保工作則有賴于聯(lián)邦警察和州警察之間的協(xié)作。

瑞士邊防警察在邊境檢查出入境證件

（二）瑞士聯(lián)邦安全司的職能

瑞士聯(lián)邦警察聯(lián)邦安全司負(fù)責(zé)保護聯(lián)邦層面官員、駐瑞士使領(lǐng)館工作人員、駐瑞士外交使團組成人員的人身安全，聯(lián)邦政府大樓、聯(lián)邦官員的私人住宅、駐瑞士使領(lǐng)館館舍、國際組織辦公大樓、駐瑞士外交使團駐地的安全。聯(lián)邦安全司行使治安保障職能，也會與州警察、刑事警察產(chǎn)生協(xié)作。

1.評估危險。聯(lián)邦安全司負(fù)責(zé)評估瑞士政要、聯(lián)邦議員和外賓是否處于危險之中以及在多大程度上處于危險之中。根據(jù)聯(lián)邦安全司的評估結(jié)果，州警察和市警察進一步采取措施。

2.處理威脅。如果聯(lián)邦官員和駐瑞的國際官員受到威脅，聯(lián)邦警察也會對他們實施保護。近年來，瑞士政要、議員和聯(lián)邦政府官員收到身份不明人士的威脅信件和電話越來越多，聯(lián)邦警察向他們提供建議并采取必要的保護措施。在這方面，聯(lián)邦警察將融合治安和刑事兩方面職責(zé)，通過分析指紋和其他痕跡證據(jù)，進一步進行刑事調(diào)查以確定罪犯。

3.全天候值班。在瑞士，聯(lián)邦政府辦公大樓、聯(lián)邦議員的私人住宅、駐瑞士國際組織、外交使團都受到高度保護。保護對地面運用電子監(jiān)控設(shè)備，聯(lián)邦警察全天候接聽有關(guān)聯(lián)邦建筑內(nèi)盜竊、破壞、攻擊、威脅或技術(shù)問題的電話。除首都伯爾尼以外，其他城市的聯(lián)邦建筑以及日內(nèi)瓦等地的國際組織、外交使團都受到這種高級別的保護。接到報案后，案件被轉(zhuǎn)交給適當(dāng)?shù)姆?wù)部門（警察、設(shè)施管理單位等）以采取后續(xù)行動。

4.安檢措施。瑞士聯(lián)邦議會受到特殊的安全保護。聯(lián)邦警察安全官員對所有進入聯(lián)邦議會大樓的訪客進行安檢。官員、工作人員和經(jīng)認(rèn)可的記者可以使用特殊徽章進入。來訪人員需要在接待處以身份證件換取訪客證，然后通過安檢門和對所有行李進行檢查的金屬探測器。在進入聯(lián)邦政府七個部門所在的五個聯(lián)邦大樓，進入世界貿(mào)易組織、世界知識產(chǎn)權(quán)組織等國際組織大樓時，都要進行類似的安檢。聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部則采用更加嚴(yán)格的安檢措施。在國事訪問期間，監(jiān)視和安保措施將會更加嚴(yán)格。在游行示威期間，聯(lián)邦議會和聯(lián)邦政府大樓可以用欄桿保護。

5.航空安全防范。根據(jù)安全情況，聯(lián)邦警察被部署在飛往某些目的地的瑞士飛機上。他們負(fù)責(zé)檢查乘客，避免犯罪行為的發(fā)生并阻止劫機，以避免瑞士遭到恐怖分子勒索。除了在高風(fēng)險航線的飛機上部署安全警察外，在高風(fēng)險機場也部署有安全警察，確保航空安全，避免恐怖主義風(fēng)險。

瑞士特警訓(xùn)練

瑞士警察協(xié)助民眾“保衛(wèi)”葡萄

二、瑞士治安政策改革——以州、市鎮(zhèn)警察間的權(quán)力分配為視角

（一）瑞士“地方性”治安治理

瑞士聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)（公共）三級警察之間的職權(quán)分配源于瑞士極度分權(quán)的國家制度。與聯(lián)邦政府的政治職能相對應(yīng)，瑞士聯(lián)邦警察的職權(quán)范圍主要集中在聯(lián)邦層面和涉外、國際層面。各州的治安、協(xié)調(diào)事項主要由各州警察和市鎮(zhèn)警察來完成。瑞士各州警察制度雖有差異，但均按照治安行政和刑事司法的一般分類來進行劃分，其中法語區(qū)分為治安警察和刑事警察，德語區(qū)分為治安警察、交通警察和刑事警察。為強化治安鄰近治理，瑞士有些州還設(shè)立了社區(qū)警察，但其缺少各州公認(rèn)的界定，一般被整合進治安警察之中。社區(qū)警察一般分布在全州，負(fù)責(zé)解決治安、調(diào)解和打擊地方中小犯罪等問題。雖然瑞士各州層面主要負(fù)責(zé)警察權(quán)實施，但是對于在聯(lián)邦和州的管轄范圍內(nèi)享有其自治權(quán)限的各市而言，也具有維護法律與秩序并管理公共領(lǐng)域的任務(wù)，各市原則上也需要雇用警務(wù)人員。因此，市一層級的行為可以作為州政策的有益補充，在規(guī)模較大、經(jīng)濟較好、著力提升居民安全感的地區(qū)更加重視市鎮(zhèn)級警察的建設(shè)。

瑞士各州在警察職責(zé)分配上有很大差別。大多數(shù)的市鎮(zhèn)都有自己的警力，委以治安、交通、刑事、社區(qū)警務(wù)等方面的職責(zé)。瑞士中東部一些較小的州則沒有市一級的警察。日內(nèi)瓦（法語區(qū)）、弗里堡（法語區(qū)）等州，市一級僅擁有治安力量，執(zhí)行有限的警務(wù)工作。

在街面執(zhí)勤的女警

瑞士警察職能的發(fā)揮具有鮮明的地方性，不受“上級”的影響和制約，這種地方性在治安領(lǐng)域優(yōu)點尤其突出：警察與當(dāng)?shù)孛癖娭g近距離接觸有利于更好地理解地方治安問題，并讓市政府能夠按照地方偏好來建設(shè)它們的治安服務(wù)。同時，通過民主的方式對地方治安進行控制，有效提升了民眾對于警察的信任，增強了透明度和問責(zé)度，有利于提升民眾的安全感。但面對一個開放的世界和一個國際化的瑞士，零散的地方性警務(wù)也存在一些明顯的缺陷：第一，當(dāng)今各國都面臨非傳統(tǒng)安全問題威脅，恐怖主義犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪等都具有鮮明的國際性，需要各州統(tǒng)一性回應(yīng)而非零散的地方干預(yù)；第二，除聯(lián)邦警察職責(zé)比較明確外，州和市之間會出現(xiàn)競爭性責(zé)任，兩個層級的公共機構(gòu)負(fù)責(zé)同樣的工作，這樣就可能造成某些工作互相扯皮，甚至低效和冗員的情況；第三，在地方層面，市里面有很多具有特定目標(biāo)的團體都在從事治安工作，這就造成治安工作缺乏統(tǒng)一性和透明度，市政府難以掌控。

瑞士琉森警察街頭巡邏

（二）瑞士集權(quán)化治安政策改革

因為高度分權(quán)所帶來的問題，在近年來西方國家傾向于強化地方警務(wù)、將事務(wù)下放并建立社區(qū)警務(wù)的大趨勢下，瑞士卻反其道而行之，發(fā)起了一波旨在集中國內(nèi)治安權(quán)限的改革。實際上，瑞士早在20世紀(jì)70年代就開始推行聯(lián)邦、州、市之間權(quán)責(zé)分配的大規(guī)模改革運動。20世紀(jì)90年代經(jīng)濟危機以及來自歐盟的壓力讓公共機構(gòu)為了提高效率采取了更為激烈的改革。迄今的近30年中，瑞士聯(lián)邦、州和市之間推行了無數(shù)的改革，這些改革涉及社會保障、醫(yī)療、教育、安全等眾多領(lǐng)域。瑞士州、市之間進行的治安政策和社區(qū)警務(wù)改革，正是在集中事權(quán)、提高效率大改革背景下進行的。治安政策可以界定為旨在保護公民和組織，并處理針對國家和公共秩序威脅的公共政策。與刑事警察職責(zé)的發(fā)揮不同，治安職能的發(fā)揮具有鮮明的地方性，有賴于各級警察基于地方特色來行使；但政策層面又需要進行州一級的管理和指導(dǎo)，并在涉及聯(lián)邦、國際等層面時有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。因此決定了瑞士治安政策改革既具有集權(quán)化的方向，又具有鮮明的各州特色；治安制度改革在集權(quán)化、地區(qū)化和分權(quán)化之間搖擺不定。

1.瑞士治安改革模式——以沃州和納沙泰爾州為例

（1）治安改革模式一：沃州的“雙級警察”模式

沃州是瑞士四個法語州之一，在國際化程度上次于國際組織云集的日內(nèi)瓦州，高于納沙泰爾州和汝拉州，在經(jīng)濟水平上亦然；而在人口規(guī)模上又高于日內(nèi)瓦。瑞士警察改革的重組以及集權(quán)化的傾向在各州形成了“雙級警察”和“單級警察”兩種模式。沃州保留了之前的“雙級警察”，在改革中引入了“服務(wù)合同”模式，通過縱向和橫向的合同來實施治安工作。從縱向上來看，沒有地方警察的市為了執(zhí)行任務(wù)可以購買州的服務(wù)和社區(qū)服務(wù)；從橫向上來看，市能夠雇用私營公司來執(zhí)行治安等任務(wù)，或與其他市合作建立地區(qū)警察。沃州的改革讓市能夠根據(jù)需求和偏好選擇履行任務(wù)的最佳方式，也為縱向的州市合作和橫向的市之間合作搭建了平臺。為進一步加強協(xié)作，沃州建立了平等代表州和市行動主體的工作組，以提升層級之間的合作與協(xié)同。沃州的改革模式給予了市較大的決定權(quán)，每個市都可以根據(jù)自己需要來決定和履行服務(wù)。然而，這種結(jié)構(gòu)對每一級警察都會產(chǎn)生交易成本，因為市一級不可能解決所有的治安問題，必須與州警察進行合作，因此，這種模式非常復(fù)雜，在日常治安領(lǐng)域就牽涉到市鎮(zhèn)、地區(qū)和州三個層面的警察。

（2）治安改革模式二：納沙泰爾州的“非對稱行政集權(quán)”模式

納沙泰爾州也是法語州，在語言、政治制度、城鎮(zhèn)化水平上與沃州頗為相似，但在國際化水平和經(jīng)濟發(fā)展水平上低于沃州。納沙泰爾州采用的是介于“雙級警察”和“單級警察”之間的所謂“非對稱行政集權(quán)”模式：即除了某些特定城鎮(zhèn)之外，警察工作和機構(gòu)都集中在州一層級。小型和中等城市的警察工作由州的警察服務(wù)推行，而城鎮(zhèn)可以保留自己的警察，憑借對本地的了解和接觸來解決自己城鎮(zhèn)的問題。這種模式的缺點在于要協(xié)調(diào)州和城鎮(zhèn)警察間的合作，合作的政治成本和經(jīng)濟成本都比較高。值得說明的是，伯爾尼（雙語州）、盧塞恩（德語州）等州已經(jīng)完全實現(xiàn)了“單級警察”，即徹底的“行政集權(quán)”模式，只保留州一級的警察，需要警察服務(wù)來開展地方工作的各市都必須與州簽訂合同。這種“行政集權(quán)”模式可以說實現(xiàn)了瑞士自20世紀(jì)70年代就掀起的政治集權(quán)化改革的初衷，但直接導(dǎo)致了公民與警察之間的疏遠(yuǎn)。

蘇黎世警車

瑞士警察在日內(nèi)瓦機場檢查車輛

2.瑞士治安改革思考

瑞士沃州、納沙泰爾州及其他州進行的治安政策和社區(qū)警察改革歷程說明，效率、效益與政治是各級公共行動主體在職能協(xié)調(diào)過程中需要考慮的三個方面，而集權(quán)與分權(quán)之間的平衡則貫穿于治安政策確立和改革的始終。瑞士地方高度自治和直接民主的傳統(tǒng)產(chǎn)生了過于分散的治安政策和地方警察制度，直接導(dǎo)致效率低下，也給區(qū)域警務(wù)合作、協(xié)調(diào)行動造成了障礙。但在“分權(quán)制”向“集權(quán)制”的改革過程中，過于“徹底”的改革無疑會引發(fā)政治和效益上的新問題。并且，相較于其他行政領(lǐng)域，安全領(lǐng)域能夠帶給民眾最廣泛、最直觀的感受。因此，在治安政策改革時，一要符合政治制度的總體改革趨勢；二要符合治安的科學(xué)規(guī)律；三要注重民眾的反饋。這在不同政治制度的國家同樣適用。