烏茲別克斯坦警察改革（上）

文/李皛

一、改革背景與總體設(shè)計(jì)

烏茲別克斯坦共和國于1991年獨(dú)立后，該國內(nèi)政部作為警察領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，基本繼承了蘇聯(lián)時(shí)期的規(guī)章、制度、組織結(jié)構(gòu)和主要任務(wù)，除為適應(yīng)獨(dú)立后基本國情的變化進(jìn)行過一些調(diào)整外，在首任總統(tǒng)卡里莫夫執(zhí)政期間（1991年8月至2016年9月）基本未進(jìn)行重大改革。

獨(dú)立后的前25年中，烏茲別克斯坦警察在維護(hù)社會治安、打擊極端主義勢力等方面取得了較好成績，使該國長期成為國際上公認(rèn)的治安環(huán)境較好的國家之一，有力維護(hù)了政治穩(wěn)定。但是，隨著烏茲別克斯坦市場經(jīng)濟(jì)和對外開放程度不斷提高，社會形勢日益復(fù)雜，仍帶有很強(qiáng)蘇聯(lián)時(shí)期色彩的警察制度和指導(dǎo)思想已難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。2016年12月，米爾濟(jì)約耶夫當(dāng)選為烏茲別克斯坦新任總統(tǒng)，隨后宣布將對國家治理進(jìn)行全面改革，警察改革是其中的重要方面。

早在2016年9月17日，時(shí)任代總統(tǒng)米爾濟(jì)約耶夫就簽署了該國歷史上第一部警察法，即《內(nèi)政事務(wù)機(jī)構(gòu)法》，結(jié)束了該國自獨(dú)立以來只能根據(jù)內(nèi)政部內(nèi)部規(guī)章和臨時(shí)法令管理和規(guī)范警察活動的歷史。警察法已于2017年3月17日生效。當(dāng)年4月12日，米爾濟(jì)約耶夫總統(tǒng)批準(zhǔn)了新的內(nèi)政部章程；4月17日，又簽署了“關(guān)于從根本上提高內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)效率的措施，以加強(qiáng)其確保公共秩序，保護(hù)公民權(quán)利、自由和利益的責(zé)任”的法令，正式開始全面警察改革。

法令明確指出，內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷和問題：第一，中央和地方及基層機(jī)構(gòu)之間缺乏明確的主要任務(wù)和職能劃分，難以確定每個(gè)警員的工作重點(diǎn)及其對工作成效應(yīng)負(fù)有的責(zé)任；第二，現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)不合理，未能高效配置人力資源，基層機(jī)構(gòu)工作量過大，而中央和地方機(jī)構(gòu)的人員和單位冗余，沒有足夠的工作量；第三，內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)與群眾聯(lián)系不密切，缺乏與社會組織和自治團(tuán)體有效溝通互動的機(jī)制，不能及時(shí)了解和解決群眾關(guān)心的緊迫問題；第四，內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)對社會訴求應(yīng)對敷衍，形式主義問題嚴(yán)重，引起群眾和各種社會機(jī)構(gòu)的不滿，并迫使其直接向總統(tǒng)投訴；第五，內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)缺乏面向社會的報(bào)告制度，沒有引入有效的社會監(jiān)督機(jī)制，不利于提高警員履職盡責(zé)的意識和能力；第六，缺乏系統(tǒng)有效的犯罪預(yù)防措施，相關(guān)研究滯后，不能及時(shí)查明和消除導(dǎo)致犯罪發(fā)生的各種社會面因素；第七，在防范有害思想，特別是在防范恐怖主義和宗教極端思想對青少年的影響方面工作不夠，內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)在教育中起到的作用仍微不足道；第八，警員和其他執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員的培訓(xùn)和技能提升制度不能滿足要求，且存在受賄、濫用職權(quán)等職務(wù)犯罪現(xiàn)象；第九，先進(jìn)信息通信技術(shù)和裝備在內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)的應(yīng)用水平仍較低。

塔什干市警察引導(dǎo)青年愛國游行活動

該法令將2017年至2021年設(shè)定為警察改革的第一階段，并制定了兩大優(yōu)先事項(xiàng)。

其一是將內(nèi)政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊嫦蛏鐣膶I(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)”，應(yīng)以“服務(wù)人民利益”為宗旨，“為人民提供及時(shí)和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，每個(gè)員工都必須無條件履行職責(zé)”。為此，制定了以下六項(xiàng)措施。

第一，要求各級內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)明確界定任務(wù)和職能，根據(jù)當(dāng)前主要挑戰(zhàn)和威脅，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和人員隊(duì)伍，合理分配力量和手段。如按照2017年4月總統(tǒng)簽發(fā)的“關(guān)于進(jìn)一步改善內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)工作的組織措施”的法令，將行政部門的規(guī)?？s減70%，將基層警力增加4倍；按照同年5月、7月“關(guān)于從根本上改善內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)保護(hù)公共秩序和公共安全工作的措施”和“改善道路安全保障體系的措施”的法令，將一些非警務(wù)活動從警察日常維護(hù)治安和交通秩序的工作中剝離出去，使警員更加專注于本職工作。

第二，充分利用先進(jìn)技術(shù)手段和創(chuàng)新工作方法為人民創(chuàng)造更多便利。如按照2017年7月總統(tǒng)簽發(fā)的“關(guān)于從根本上改善內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)移民管理和公民登記工作的措施”的法令，已要求為本國公民換發(fā)支持生物特征識別的護(hù)照和身份證件，引入電子隊(duì)列系統(tǒng)和遠(yuǎn)程在線服務(wù)等技術(shù)。

第三，要系統(tǒng)地建立內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)與群眾和各種社會組織對話的機(jī)制，與自治團(tuán)體進(jìn)行密切合作，為解決重大社會問題提供綜合性幫助。按照2018年2月、6月總統(tǒng)簽發(fā)的“關(guān)于在塔什干市建立維護(hù)公共秩序、預(yù)防和打擊犯罪的全新體系”和“關(guān)于提高塔什干市維護(hù)公共秩序、預(yù)防和打擊犯罪效率的額外措施”的法令，在塔什干市建立了警察、國民警衛(wèi)隊(duì)和市民團(tuán)體聯(lián)合巡邏的工作制度。

第四，建立全新的申訴信訪工作機(jī)制和程序，堅(jiān)決消除內(nèi)政（警察）在審查和解決申訴信訪所反映的問題時(shí)慣有的表面化和形式主義問題，要在職權(quán)范圍內(nèi)“使用一切手段保護(hù)公民權(quán)益”，并開通公民投訴熱線。

第五，引入針對內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)官員的公開問責(zé)制度，以及明確的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和審查機(jī)制。

第六，加強(qiáng)對內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)依法開展刑事偵查活動的監(jiān)督和保障，完善相關(guān)立法，減少刑訊逼供等警察違法現(xiàn)象。

烏茲別克斯坦女騎警

其二是加強(qiáng)犯罪預(yù)防工作，做到及時(shí)消除導(dǎo)致犯罪發(fā)生的各種社會面因素。為此，提高人民群眾的法律知識和守法意識，樹立不容忍任何形式違法行為的社會觀念是重中之重，特別是為杜絕恐怖主義、宗教極端主義等危險(xiǎn)思想對青少年的危害。

第一，將建立一個(gè)專門工作體系，旨在以“愛國主義和正確價(jià)值觀的精神”教育、保護(hù)青少年。

第二，采用科學(xué)方法開展因地制宜的犯罪預(yù)防工作，在犯罪情況復(fù)雜的地區(qū)組織系統(tǒng)調(diào)查研究，編制犯罪預(yù)防手冊，實(shí)行“一地一策”。

第三，理順和完善對警員和其他執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員的培訓(xùn)和職業(yè)技能教育制度，杜絕職務(wù)犯罪的誘因。按照2017年8月總統(tǒng)簽發(fā)的“關(guān)于從根本上改善內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)雇員培訓(xùn)制度的措施”的法令，制定了全新的《紀(jì)律章程》和《內(nèi)部服務(wù)章程》，將對警員的思想教育和心理支持工作制度化。

第四，充實(shí)開展社會面犯罪預(yù)防工作的基層警察隊(duì)伍，保障其工作和生活條件。按照2017年4月總統(tǒng)簽發(fā)的“關(guān)于從根本上改善內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)犯罪預(yù)防部門工作的措施”以及“關(guān)于為內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)的犯罪預(yù)防監(jiān)察員提供公務(wù)住房的補(bǔ)充措施”的法令，將增加犯罪預(yù)防監(jiān)察員的人數(shù)，并為其開展工作提供全面的物質(zhì)和技術(shù)支持，包括為警員創(chuàng)造“體面的工作條件”，提供服務(wù)性住房、個(gè)人購車優(yōu)惠貸款等福利保障措施。

第五，改進(jìn)對犯罪分子的改造工作，保障其服刑期間的合法權(quán)利，幫助其在刑滿釋放后重新融入社會，防止再次犯罪。按照2017年8月總統(tǒng)簽發(fā)的法令，以幫助犯罪分子刑滿釋放后的就業(yè)為目的，改革和調(diào)整了刑罰執(zhí)行及監(jiān)內(nèi)生產(chǎn)勞動制度。

烏茲別克斯坦警察試用新型非致命武器

第六，從2017年10月起，烏茲別克斯坦最高會議上院（參議院）每年兩次聽取內(nèi)政部部長關(guān)于預(yù)防犯罪狀況的報(bào)告，各地方代議機(jī)關(guān)每季度聽取地方內(nèi)政（警察）機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的匯報(bào)。

至2021年初，第一階段改革的各項(xiàng)任務(wù)已基本完成，其間共出臺了9項(xiàng)總統(tǒng)法令、13項(xiàng)法律，以及數(shù)百項(xiàng)行政法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件，實(shí)施了78項(xiàng)重大改革措施，形成了改革的總體指導(dǎo)思路和基本框架。第二階段改革已經(jīng)于2021年2月啟動，初步措施為在內(nèi)政部建立由副部長直接領(lǐng)導(dǎo)預(yù)先偵查、公共安全、交通和旅游設(shè)施安全、思想教育和人力資源部門，以利于部門間協(xié)調(diào)的新機(jī)制；以及將地方警察機(jī)關(guān)下屬的刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)全部轉(zhuǎn)隸內(nèi)政部直屬。

二、改革具體內(nèi)容和成效

在優(yōu)化內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)、科學(xué)配置資源方面：警察改革的主要目標(biāo)是增強(qiáng)基層警察力量，更好地直接為群眾服務(wù)。第一階段改革期間，內(nèi)政部新設(shè)立了負(fù)責(zé)旅游安全保護(hù)、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪等新興領(lǐng)域工作的機(jī)構(gòu)，并已增設(shè)261個(gè)新的基層機(jī)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)平均每個(gè)基層內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)為35000至40000名居民服務(wù)的目標(biāo)。其中包括在城市的大型傳統(tǒng)市場、購物中心和其他人員密集場所，設(shè)立41個(gè)由地方預(yù)算支持的專門機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)為每個(gè)社區(qū)配備一名犯罪預(yù)防監(jiān)察員，總?cè)藬?shù)達(dá)到9784人，由其出任社區(qū)治安副主席，與群眾自治團(tuán)體開展緊密合作，并有2000多名犯罪預(yù)防檢察員已參加過巡回培訓(xùn)班，職業(yè)技能和思想素質(zhì)得到提升。此外還為其提供了6787套服務(wù)性住房和7388筆購車優(yōu)惠貸款，并從犯罪預(yù)防監(jiān)察員的職責(zé)中將保護(hù)婦女權(quán)益的工作分離出來，專門設(shè)置了婦女問題監(jiān)察員，已任命了362人。2021年2月啟動第二階段改革后，對塔什干市和塔什干省的內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)在統(tǒng)一的“首都地區(qū)”原則下進(jìn)行整合，共有27個(gè)部門被裁撤，削減了192個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職位。

烏茲別克斯坦內(nèi)政部學(xué)院的學(xué)員參加歐安組織舉辦的新型犯罪研討會

在應(yīng)用科學(xué)手段更有效率地打擊和預(yù)防犯罪方面：在第一階段改革中大力糾正了一些長期以來的積弊，如將轄區(qū)發(fā)案數(shù)作為考核評價(jià)警員工作業(yè)績的負(fù)面指標(biāo)，導(dǎo)致長期以來基層內(nèi)政（警察）機(jī)構(gòu)大量隱瞞案情，使上級無法掌握社會治安及案件積壓的真實(shí)情況以進(jìn)行科學(xué)分析研究。在新的考核評價(jià)體系中，將警員主動查明的案件作為正面指標(biāo)，并引入先進(jìn)的犯罪統(tǒng)計(jì)分析方法。新制度實(shí)行后，2020年前6個(gè)月的調(diào)查結(jié)果顯示犯罪率上升，但其中大量案件是此前數(shù)年積壓并被掩蓋的，公民的報(bào)案直到改革后才體現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)中并得到受理。截至2017年8月，已統(tǒng)計(jì)出3186起此前未解決的刑事案件。在2021年的前6個(gè)月，警員主動查明的刑事案件數(shù)量達(dá)15434起，與2017年前6個(gè)月相比增長近一倍，這一改變被視為改革的積極成果。在同期統(tǒng)計(jì)的全部45630起刑事案件中，有34.8%是在此前數(shù)年中發(fā)生的。建立在能真實(shí)體現(xiàn)犯罪情況和警察效能的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的分析研究成為制定下一步改革方略和因地制宜的治安策略的重要依據(jù)。(未完待續(xù)）