長三角一體化視域下上海市靈活就業(yè)人員社保問題研究

曹 崢 華東政法大學經(jīng)濟法學院

一、研究背景與意義

2020 年10 月29 日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議審議通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確指出應健全有利于更充分更高質(zhì)量就業(yè)的促進機制，擴大就業(yè)容量，提升就業(yè)質(zhì)量，緩解結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾。近幾年，互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)在“科技創(chuàng)新”的驅(qū)動下，抓住機遇蓬勃發(fā)展起來。依托“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)的新興商業(yè)模式為靈活就業(yè)提供了更多可能。根據(jù)國家統(tǒng)計局2022 年發(fā)布的數(shù)據(jù)，我國靈活就業(yè)人員已經(jīng)達到了2億人，占我國總?cè)丝跀?shù)量近七分之一，其中，上海市靈活就業(yè)人數(shù)已達300 萬（陳穎璐，2022）。保障靈活就業(yè)人員的勞動和社會保險權(quán)益是穩(wěn)定就業(yè)形勢、提高人民生活水平的應有之義。上海市積極響應國家政策，在2023年修訂了《上海市就業(yè)促進條例》，并推出社保參保相關配套制度，取消了此前的戶籍限制，但目前仍存在參保率低、參保意愿不強的問題，探究其背后原因并完善上海市靈活就業(yè)人員參保政策，對促進上海市高質(zhì)量充分就業(yè)、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有現(xiàn)實意義。

當前，長三角一體化已成為我國區(qū)域合作的典范之一。融入長三角一體化思維，探究上海市靈活就業(yè)人員參保政策完善機制，對于促進長三角地區(qū)協(xié)同發(fā)展具有積極意義。

一方面，在鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的呼聲下，靈活的就業(yè)形式帶動了就業(yè)市場的活躍和創(chuàng)新。優(yōu)化上海市靈活就業(yè)人員參保政策，有助于吸引更多的人才和勞動力來到上海。在長三角勞動力市場一體化幫扶機制的作用下，周邊城市也能夠獲得更多來自上海的輻射效應。但需要注意的是，在各種創(chuàng)新舉措如昆山市新型勞動中介——“我的打工網(wǎng)”增強長三角區(qū)域間勞動力流動的同時，應防止靈活就業(yè)人員社會保障問題掣肘勞動力市場一體化進程。另一方面，上海繁榮的經(jīng)濟、對人才的包容以及潛在的機遇吸引眾多民眾來滬，上海市靈活就業(yè)群體具有人員流動性大、外來人口多的特點。這在長三角地區(qū)中存在共性，而且上海是中國經(jīng)濟發(fā)展最快的城市之一，其在新修訂的《上海市就業(yè)促進條例》中率先設專章規(guī)定靈活就業(yè)相關內(nèi)容，優(yōu)化上海市靈活就業(yè)人員參保政策，具有典型的示范引領作用。

本文選取上海市靈活就業(yè)人員為調(diào)研樣本，致力于研究上海市靈活就業(yè)人員社保參保面臨的困境以及政策內(nèi)部優(yōu)化和外部協(xié)同的路徑，在借鑒長三角其他省市措施的基礎上，提出完善上海市靈活就業(yè)人員社保參保政策的建議，促進與長三角地區(qū)政策的協(xié)調(diào)與互通有無，提高長三角地區(qū)社保異地轉(zhuǎn)接的便利性，助力長三角勞動力市場一體化發(fā)展。

二、靈活就業(yè)概述

“靈活就業(yè)”一詞源于國際勞工組織提出的“非正規(guī)部門就業(yè)”?！胺钦?guī)部門”被定義為“在發(fā)展中國家城市地區(qū)且具有收入和報酬低、缺乏組織和結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)規(guī)模小的特點”。后來發(fā)現(xiàn)“非正規(guī)部門就業(yè)”以就業(yè)群體和就業(yè)形式的靈活性為特點，故逐漸使用“靈活就業(yè)”一詞對“非正規(guī)部門就業(yè)”進行解釋，我國政府在隨后的研究和報告中均采用了“靈活就業(yè)”一詞。

中國勞動和社會保障科學研究院將“靈活就業(yè)”界定為：不同于建立在工業(yè)化和現(xiàn)代化工廠制度基礎上而產(chǎn)生的傳統(tǒng)主流就業(yè)方式，在勞動時間、勞動報酬、工作場地、保險福利、勞動關系等方面有所區(qū)別的勞動形式的總稱。

按照《國務院辦公廳關于支持多渠道靈活就業(yè)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕27 號）的規(guī)定，靈活就業(yè)人員包括個體經(jīng)營、非全日制、新就業(yè)形態(tài)等從業(yè)人員。靈活就業(yè)由于在用工方式、時間、關系等方面都呈現(xiàn)靈活的形態(tài)，滿足了部分公民靈活就業(yè)、增加收入的需求，靈活就業(yè)人員也成為我國就業(yè)人口的重要組成部分。

上海市人力資源和社會保障局明確，靈活就業(yè)人員是指年滿16 周歲且男性未滿60周歲、女性未滿55 周歲，在本市勞動就業(yè)的自雇人員、無雇工個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員。具體來說，包括新業(yè)態(tài)下的靈活就業(yè)人員，即通過網(wǎng)絡平臺提供產(chǎn)品或者服務的人群，如外賣騎手、網(wǎng)約車司機、自媒體工作者、電商平臺的從業(yè)人員；在網(wǎng)絡電商經(jīng)營鏈條中提供物流倉儲、配送服務的人員等（李紅嵐，2018）；傳統(tǒng)就業(yè)形態(tài)下的勞動者，如零售業(yè)、餐飲業(yè)的店主和勞務派遣工等。這些靈活就業(yè)人員覆蓋服務業(yè)、建筑業(yè)、制造加工業(yè)、公益性崗位、后勤服務、高科技行業(yè)、金融文化等領域。

三、上海市靈活就業(yè)人員參保困境分析

筆者以問卷和訪談的形式抽樣調(diào)查了上海市不同區(qū)靈活就業(yè)群體的社保參保情況以及對政策的滿意度，共獲得有效樣本856 份。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，即便取消了戶籍限制，參保比例較低、參保意愿不強的現(xiàn)象仍然存在。通過訪談進一步探析心理動因，筆者發(fā)現(xiàn)，年齡、收入、家庭情況、受教育程度等方面的差異會顯著影響靈活就業(yè)群體的參保行為。上海市靈活就業(yè)人員參保激勵機制應緊貼該群體的特征和需求。而當前政策在制度安排和落實上與該原則有所背離，導致靈活就業(yè)人員對政策滿意度較低，是參保率不理想的外部因素。根據(jù)調(diào)研過程中收集的信息以及和長三角部分地區(qū)（浙江、江蘇）政策的橫向?qū)Ρ?，上海市靈活就業(yè)人員參保政策主要存在以下問題。

（一）可參保險種選擇少，無法滿足社保需求

目前，浙江、江蘇、上海針對靈活就業(yè)人員均設有基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，浙江和江蘇的醫(yī)療保險包含了生育保險，浙江明確平臺企業(yè)為勞動者提供單險種工傷保險。寧波市允許新業(yè)態(tài)平臺企業(yè)、建設施工企業(yè)為勞動者提供單險種工傷保險。江蘇各個地市也陸續(xù)建立了新業(yè)態(tài)靈活就業(yè)人員補充工傷保險體系，如南京市規(guī)定靈活就業(yè)人員可以自愿參加失業(yè)保險。上海市雖然也在逐步落實醫(yī)療保險和生育保險合并實施，但沒有將靈活就業(yè)人員納入生育保險保障范圍，僅遵循信賴利益保護原則，在《上海市人力資源和社會保障局關于靈活就業(yè)人員參加本市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險若干問題的通知》（滬人社養(yǎng)發(fā)〔2013〕22號，以下簡稱22 號文）實施前已按《關于頒發(fā)本市從事自由職業(yè)人員養(yǎng)老、醫(yī)療保險若干問題試行意見的通知》（滬勞保業(yè)一發(fā)〔1998〕39號）規(guī)定參保且22 號文實施后未中斷繳費的人員可享受生育保險待遇?？梢姡虾Ｊ徐`活就業(yè)人員能夠享受到的險種是有限的?，F(xiàn)行工傷保險、失業(yè)保險和生育保險均以單位為參保對象，這意味著無勞動關系的靈活就業(yè)群體難以享受以雇主責任為主的相關保險（王永潔，2021）。靈活就業(yè)往往具有短期性和不穩(wěn)定性，相較于普通公司職工，其失業(yè)的風險敞口更大。新業(yè)態(tài)下的靈活就業(yè)人員多集中在出行服務、配送服務、快遞服務等領域，具有一定的人身危險性，參保工傷保險對保障靈活就業(yè)人員享受平等勞動權(quán)益和社會保障權(quán)益意義重大。問卷調(diào)查結(jié)果還顯示，女性靈活就業(yè)人員的參保意愿更強、參保比例更低，這很可能是女性因生育而在就業(yè)中面臨性別歧視，獲得的收入更低（朱峰，2023）。因此，為女性靈活就業(yè)人員提供孕產(chǎn)期間的保障具有必要性，能夠在一定程度上提高其參保率。

（二）繳費機制不靈活，繳費負擔重

目前，上海、浙江和江蘇繳費機制一致，均為按月繳費，月繳費基數(shù)由參保人在上年度全省或市就業(yè)人員平均工資的60%～300%之間自行選擇，繳費費率固定，由政府調(diào)整。在浙江和江蘇，靈活就業(yè)人員均可以自由選擇繳納單險種或雙險種。上海市2023年度社保繳費基數(shù)下限為7310 元/月，養(yǎng)老保險的繳費比例為24%，醫(yī)療保險的繳費比例為11%，最低繳費金額為2558.5 元，已超越北京成為全國繳費金額最多的城市。本次調(diào)研中，有較多受訪者表示因為繳費金額過高，或因為本身收入未達到繳費基數(shù)下限而選擇放棄繳費。繳費基數(shù)的確定不區(qū)分靈活就業(yè)人員和非靈活就業(yè)人員確實不合理，靈活就業(yè)人員收入平均水平并非規(guī)律性地與職工平均工資一同波動。很大一部分靈活就業(yè)人員工作不穩(wěn)定、受教育程度低等導致其收入水平有限且上下浮動大，加之沒有雇主分擔部分社會保險費用，往往只能選擇放棄繳費或因難以持續(xù)負擔繳費金額而中斷繳費。尤其在上海，外來人口比重大，房屋租金支出增加了這部分人的生活壓力。此外，上海靈活就業(yè)人員參保社保采取“捆綁式”的繳費方式，即必須同時參與或不參與養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，這進一步加重了其繳費負擔。而上海目前的社保補貼制度僅允許經(jīng)認定的本市就業(yè)困難人員按照當月繳費基數(shù)下限計算的社會保險費的50%申請，絕大部分靈活就業(yè)人員面臨著獨自承擔全部繳費的壓力。

（三）信息化建設不充分，社保轉(zhuǎn)移接續(xù)困難

社保異地轉(zhuǎn)移接續(xù)困難可能是各地面臨的共性問題，也是外省市靈活就業(yè)人員比較關心的。社保繳費包含參保人員登記、申報繳費、繳費入庫等流程，所需要審核的證明材料（如就業(yè)失業(yè)登記證等）涉及人社、稅務、銀行等多個部門（房連泉、李雨朋，2023）。上海及長三角地區(qū)各部門間需加強信息共享，為靈活就業(yè)人員社保繳費提供便利。同時，考慮到靈活就業(yè)人員的流動性較強，上海更應當注意與外省市社保部門的信息共享和工作對接，否則難以有效解決因各地政策不同、溝通渠道不暢引發(fā)的重復參保、年限認定錯誤、流程繁瑣等問題。目前，各地都在積極探索社保轉(zhuǎn)移接續(xù)工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，但由于保險關系轉(zhuǎn)移工作涉及面寬、各地政策復雜、經(jīng)辦體量大，在操作過程中，尚缺乏與異地社保經(jīng)辦機構(gòu)數(shù)據(jù)共享機制。向?qū)捇⒑完戙懀?022）指出，信息技術(shù)高速發(fā)展和廣泛應用能夠為長三角城市群高質(zhì)量發(fā)展帶來跨城市協(xié)調(diào)市場的力量。技術(shù)發(fā)展和相關業(yè)務模式的創(chuàng)新會強化勞動中介的規(guī)模經(jīng)濟效應，從而促進城市群一體化發(fā)展，但與此同時，不應忽略信息化對后端社保轉(zhuǎn)移接續(xù)的重要性。

四、上海市靈活就業(yè)人員參保政策的完善建議

（一）根據(jù)社保需求循序增加保險類別

上海市社?？蓞⒈７秶x擇少，在很大程度上是因為上海將社會保障制度與勞動者職工身份進行掛鉤。在這方面，德國等歐洲國家的“個人工作賬戶”做法可作借鑒，德國將靈活就業(yè)人員不同工作期間積累的社會保障權(quán)益計入個人賬戶，雇主或政府的繳費計入對應的補充賬戶，由此實現(xiàn)社會保障與雇主或單位的脫鉤（王利軍、涂永前，2022）。這為擴寬靈活就業(yè)者可參保范圍奠定了基礎。

針對工傷保險，現(xiàn)階段，上海市已于2022年7月1日啟動實施新形態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點，將包括外賣、即時配送、同城貨運等職業(yè)傷害風險較高的七家平臺企業(yè)納入試點范圍，為其提供按單計費、按月繳費的保險模式。目前，上海已將七家試點平臺企業(yè)的47 萬名本市從業(yè)人員納入職業(yè)傷害保障范圍。下一階段，上海市應在目前試點基礎上擴大覆蓋平臺及行業(yè)范圍，明確規(guī)定網(wǎng)絡平臺為新業(yè)態(tài)從業(yè)人員提供單險種工傷保險，并可進一步打造類似浙江金華市的“工傷保險+補充工傷保險+商業(yè)意外保險”參保新模式，對現(xiàn)有的工傷保險制度進行有益補充。

針對失業(yè)保險，上海市可以參考江蘇南京市和太倉市，以試點的方式將失業(yè)保險納入靈活就業(yè)人員可參加的保險種類，設置合理的失業(yè)保險金領取條件和待遇，從而為短期失業(yè)的靈活就業(yè)人員提供救濟和保障。

針對生育保險，上海市應在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌基本醫(yī)療保險和生育保險合并實施，并覆蓋至靈活就業(yè)人員，使已參加職工基本醫(yī)療保險的靈活就業(yè)人員不用繳納生育保險費也可以按規(guī)定享受其所在統(tǒng)籌地區(qū)的生育醫(yī)療費用待遇，領取生育津貼。上海市也可以在推出靈活就業(yè)人員生育保險之前，制定相關制度，讓繳納生育保險費的丈夫為作為靈活就業(yè)人員的妻子報銷生育醫(yī)療費用、申請享受生育醫(yī)療服務。

根據(jù)劉易斯提出的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論，勞動力市場分為一級市場和二級市場。二級市場類似于非正規(guī)部門，提供的工作具有性質(zhì)不穩(wěn)定、待遇低、條件差、管理粗糙的特點。靈活就業(yè)群體中大部分人員處于二級市場，工作變動頻繁且就業(yè)門檻普遍不高，工作變換速度往往比較快。這就導致對靈活就業(yè)人員就業(yè)狀態(tài)的認定存在一定困難，且失業(yè)保險的作用有限。因此，在考慮增加保險項目的優(yōu)先順序時，可將失業(yè)保險列后，在具備其他險種制度設計提供的政策工具和一定規(guī)模失業(yè)保險基金累計結(jié)余的基礎上再去探尋失業(yè)保險的覆蓋路徑。

（二）設置科學合理的繳費激勵機制

第一，結(jié)合靈活就業(yè)人員收入不穩(wěn)定的特點，取消按月繳費的強制規(guī)定，增加按季、按半年、按年的繳費頻率選擇。

第二，為增強靈活就業(yè)人員繳費的公平性，應改變當前繳費基數(shù)確定所依賴的口徑，充分利用信息技術(shù)收集靈活就業(yè)人員的收入水平等信息，在此基礎上制定更科學的繳費基數(shù)，并適當降低繳費基數(shù)下限比例。

第三，針對靈活就業(yè)人員收入差距大的特點，建立靈活就業(yè)人員社保補貼制度。上海市可在借鑒江蘇昆山市補貼要求和標準的基礎上，擴大補貼適用對象范圍，遵循“多繳多得、長繳多得”的原則，按照繳費檔次設置不同補貼幅度，進一步促進靈活就業(yè)人員繳費、續(xù)保的積極性。

第四，拆分“捆綁式”參保選擇。醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險捆綁參保的安排雖然能夠在一定程度上提高參保率，但是對于低收入靈活就業(yè)者而言意味著經(jīng)濟負擔的加重和選擇權(quán)的擠壓（仇雨臨、冉曉醒，2020）。參保率的提升應當從制度優(yōu)化著手，而非“捆綁式”的變相強制。提高靈活就業(yè)人員參保積極性應拆分當前“捆綁式”的參保選擇，選擇個性化參保的路徑。

（三）加強信息一體化建設

統(tǒng)籌全國范圍內(nèi)的社保轉(zhuǎn)移接續(xù)工作是一個漫長的過程，可以先行在長三角城市群探索。首先，各地應制定明確的社保轉(zhuǎn)移接續(xù)規(guī)則，適當放寬辦理條件，簡化辦理手續(xù)，精簡辦理材料，并通過建立微信工作群等方式保持社保轉(zhuǎn)移接續(xù)溝通渠道的暢通。其次，應加快配備一體化的信息處理技術(shù)，建立實時查詢、動態(tài)更新、集中管理的靈活就業(yè)人員信息庫。長三角地區(qū)靈活就業(yè)人員數(shù)量眾多且流動性強，處理靈活就業(yè)群體社保轉(zhuǎn)移接續(xù)業(yè)務的工作量大，依賴有限的人力很可能會出現(xiàn)流程緩慢且不透明、操作不規(guī)范等問題。結(jié)合“個人工作賬戶”的解決方案，創(chuàng)建數(shù)據(jù)共享平臺，從而能夠快速查詢參保人的繳費記錄，簡化辦理流程，縮短辦結(jié)期限。長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會等協(xié)調(diào)機構(gòu)應支持和牽頭相應數(shù)據(jù)產(chǎn)品的技術(shù)開發(fā)。

五、結(jié)語

上海作為長三角地區(qū)中的核心城市，在探究其靈活就業(yè)人員社保參保率低、參保意愿不強現(xiàn)象背后的原因及完善建議的過程中，以長三角一體化視域分析對于促進長三角地區(qū)政策的協(xié)同優(yōu)化具有重要意義。長三角勞動力市場一體化的形成，除了要在完善前端就業(yè)市場上努力外，后端大量靈活就業(yè)人員的社會保障問題也應是關注重點。近幾年，互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)“異軍突起”式的發(fā)展加大了解決靈活就業(yè)人員社保問題的壓力。在與浙江、江蘇最新政策比對借鑒的基礎上，目前上海市靈活就業(yè)人員參保制度存在可選擇參保險種少、繳費負擔重以及社保轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等問題，需要循序增加保險類別、設置科學合理的繳費機制、加強信息一體化建設?？偠灾?，靈活就業(yè)人員社保問題研究是一個復雜且重要的課題。長三角地區(qū)靈活就業(yè)人員特征存在共性，在長三角一體化視域下，上海市靈活就業(yè)人員社保問題的研究被賦予了新的意義和要求。