河北省農(nóng)村最低生活保障問題探討

□文/趙麗惠

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 北京）

［提要］ 2020年是完成“消滅農(nóng)村貧困”這一宏偉目標、“十三五”規(guī)劃目標的收官之年。但數(shù)據(jù)顯示，低保人群特別是農(nóng)村低保人群的數(shù)量仍占很大比重，當前農(nóng)村低保實施過程中仍存在不足之處。為此，本文對我國農(nóng)村低保政策進行解讀，對河北省農(nóng)村低保運行現(xiàn)狀進行分析，就當前河北省農(nóng)村低保制度運行中存在的問題提出相關(guān)建議。

貧困問題是社會問題之一，在農(nóng)村地區(qū)，最低生活保障制度是解決貧困問題主要手段。最低生活保障制度指國家對家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村貧困群體，按照最低生活保障標準，提供維持其基本生活所需的物質(zhì)幫助的社會保障制度。對河北省農(nóng)村低保制度的問題研究，有利于完善國家救濟兜底的最低生活保障制度，實現(xiàn)與其他社會保障制度的相互配合，推進小康社會向更高水平發(fā)展。

一、農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展歷程。1993年，我國在上海市建立最低生活保障制度，1994年民政部對農(nóng)村最低生活保障制度進行了試點探索。自2007年以來，我國有2，000多個農(nóng)村實施低保制度，同年3月，建立全國農(nóng)村生活補助制度，切實保障農(nóng)村村民實際利益。

（二）農(nóng)村最低生活保障制度運行現(xiàn)狀。河北省在1995年開始準備在農(nóng)村試點最低生活保障制度。1996年石家莊試行農(nóng)村最低生活保障制度，標志著河北省正式進行低保制度建設(shè)。1999年底，河北的所有地級市、縣級市和各縣人民政府都建立了城鎮(zhèn)居民低保制度。2000～2003年是河北省城鎮(zhèn)低保制度的起步階段。河北省在2000年頒布并實施了《河北省城鎮(zhèn)居民最低生活保障實施辦法》，這一規(guī)定的頒布標志著城鎮(zhèn)居民低保制度正式走上法制化的道路。隨著河北省享受低保政策的城鎮(zhèn)居民比例增加，農(nóng)村居民低保制度經(jīng)過不斷探索后得到了完善，逐漸走向正軌。2004年至今，河北省的低保制度隨著國家政策推進進入新的階段。2006年的文件提出“在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”，意味著農(nóng)村低保制度基本完成試點，接下來的工作就是繼續(xù)完善并不斷提高水平。

民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，全國共有3，474萬人享受農(nóng)村最低生活保障，437.8萬人得到了特困救助。2021年，河北省農(nóng)村低保對象152.8萬人，特困人員25.3萬人，如圖1所示，我國農(nóng)村低保人數(shù)總體呈下降趨勢，但人數(shù)仍然較多。（圖1；數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國民政部官網(wǎng)）

圖1 2014～2021年河北省農(nóng)村低保人數(shù)、戶數(shù)及特困人數(shù)統(tǒng)計圖

二、河北省農(nóng)村最低生活保障存在的問題

（一）保障對象確定不夠精準。申請河北省農(nóng)村低保人員需要滿足擁有本市農(nóng)業(yè)戶口、家庭成員人均年可支配收入低于戶籍所在地當年農(nóng)村居民最低生活保障標準的條件。但是，在現(xiàn)有的條件下農(nóng)村最低生活保障的對象的確定仍然存在不夠精準的問題，真正需要得到救助的農(nóng)村困難群體因“人情?！薄瓣P(guān)系保”“錯?！薄奥┍！钡仁罐r(nóng)村低保享受人群出現(xiàn)偏差的現(xiàn)象仍然存在。河北省農(nóng)村還存在已脫貧人口重復(fù)占用幫扶名額，真正需要幫助的人被排斥在外，造成資源浪費的狀況。

（二）低保申請流程不完善。申請流程不完善可能會產(chǎn)生以下兩個方面影響：一方面村民與村官可能會合謀獲取最低生活保障金。在申報過程中出現(xiàn)部分村民只想依賴政府，為獲得貧困補助而騙保情況，而扶貧名額掌握在各村干部手中，村干部也許會憑借個人喜好以權(quán)謀私，貪污挪用扶貧專項資金、優(yōu)親厚友等，導(dǎo)致精準識別的對象偏差。另一方面部分村中的貧困戶已經(jīng)實現(xiàn)基本脫貧，但是在下一輪的扶貧名額分配之后，仍把原來已脫貧的個人或家庭納入貧困名單中，已脫貧人口重復(fù)占用幫扶名額，造成資源浪費，將真正需要幫助的人排斥在外。

（三）農(nóng)村最低生活保障標準不夠明確。目前，我國對于最低生活保障的標準，一般是用貧困線這一指標來衡量的，我國扶貧攻堅政策以及反貧困績效的指標也是用貧困線衡量。農(nóng)村最低生活保障標準進行動態(tài)調(diào)整的依據(jù)也多數(shù)都要求根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展變動進行適當調(diào)節(jié)，但是如何調(diào)節(jié)、具體根據(jù)什么樣的指標進行調(diào)節(jié)還沒有完全確定，很大程度上會出現(xiàn)低保人員領(lǐng)取的實際金額無法滿足基本生活需求的情況，對于沒有其他收入來源的特困群體，給他們生活帶來沖擊更大。

標準不明確會導(dǎo)致財政支持力度相對不足。截至2021年底，河北省城鄉(xiāng)低保標準分別達到710元/月和463.4元/月，由表1可知，河北省城鎮(zhèn)低保標準呈上升趨勢，中間幾年略有起伏，在新冠肺炎疫情影響下，2020年以來低保標準沒有大幅增加，標準增加的速度也放緩，影響低保制度作用的發(fā)揮，因此河北省低保標準制定仍有完善空間。（表1）

表1 2009～2021年河北省城鄉(xiāng)低保標準一覽表

三、原因分析

（一）精準扶貧政策落實不到位。從我國農(nóng)村低保制度的發(fā)展歷程來看，在農(nóng)村地區(qū)進行貧困家庭識別的主要方法有農(nóng)村最低生活保障和建檔立卡兩種制度。形成確定低保對象不精準的原因有以下幾點：首先，確定貧困標準方法單一，農(nóng)村低保對象的確定、申報、審核方面會存在偏差。目前，河北省遵從國家統(tǒng)一標準，僅以貧困線為基礎(chǔ)有失妥當。目前，我國絕對貧困和相對貧困的界限十分模糊，很多地區(qū)出現(xiàn)貧困戶和臨界貧困戶差別不大卻被排除在扶貧系統(tǒng)之外的狀況。其次，精準識別缺乏相應(yīng)的技術(shù)支撐。由于人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源渠道多，河北省各地區(qū)在貧困人口數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計環(huán)節(jié)存在數(shù)據(jù)差異較大、信息不完備、分析時間較長、隱私安全得不到充分保護的現(xiàn)象。再次，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜，受到農(nóng)村人情關(guān)系影響，也會使真正貧困的人群無法當選。最后，建檔立卡政策落實不到位，與農(nóng)村低保制度鏈接不緊密。

（二）低保政策的立法以及實施過程中存在漏洞。除了2007年頒布的《河北省人民政府關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)村最低生活保障制度的意見》之外，沒有其他的完整制度體系，沒有很好地做到有法可依；在省內(nèi)各市，只有部分城市有非常明確的農(nóng)村最低生活保障制度，其余的很多城市是遵從中央指示，僅以國家發(fā)布的意見、通知的形式實施，而沒有因地制宜，根據(jù)本地實際情況進行判斷。

制度執(zhí)行過程監(jiān)管不到位，使現(xiàn)有的申請程序，從農(nóng)村最低保障貧困申請到貧困資格民主評議會，出現(xiàn)部分村民為獲得貧困補助進行騙保情況；由于貧困人口的貧困狀況呈現(xiàn)動態(tài)變化，關(guān)于貧困人口的信息數(shù)據(jù)未能得到及時更新，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)基本脫貧人群還在享受低保補貼的現(xiàn)象。

（三）低保標準制定不科學(xué)。對于低保標準制定與調(diào)整的相關(guān)表述較為籠統(tǒng)，只是要求各地根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平制定標準并根據(jù)物價指數(shù)進行調(diào)整，沒有明確制定低保標準的詳細辦法、調(diào)整的觸發(fā)機制以及各級政府在財政投入方面的規(guī)定。河北省也是根據(jù)國家的低保標準進行扶貧，沒有充分考慮到各地實際情況，想對農(nóng)村低保標準進行彈性變動就有很大困難。

四、完善建議

（一）持續(xù)推進農(nóng)村低保精準扶貧。首先，規(guī)范低保數(shù)據(jù)來源，及時更新。將實際的農(nóng)村貧困人數(shù)作為最先衡量標準，再以市或縣為單位，根據(jù)不同地區(qū)的具體情況，建立區(qū)別化的收入核查體系。同時，將民主評議制度融入收入核查的過程中，對程序?qū)嵤┻^程和信息公開制度進行監(jiān)督，構(gòu)建完善的監(jiān)督機制。完善貧困人口信息數(shù)據(jù)庫和信息管理系統(tǒng)，運用大數(shù)據(jù)對農(nóng)村貧困人口進行精準識別。其次，將建檔立卡政策落實到每家每戶，充分運用建檔立卡形式，確定農(nóng)村貧困人口數(shù)量、不同家庭的貧困程度和造成貧困原因，將動態(tài)調(diào)整機制貫穿整個建檔立卡的過程。在這樣的前提下，再綜合考慮現(xiàn)有住房、子女教育、全體家庭成員健康等相關(guān)因素。

（二）完善最低生活保障制度

1、應(yīng)從貧困戶申請、民主評議、初步審核、公示與監(jiān)督、縣鄉(xiāng)審批等環(huán)節(jié)入手，不斷完善和規(guī)范各個環(huán)節(jié)的具體操作。第一，在貧困戶申請后的民主評議環(huán)節(jié)，應(yīng)將評選人員、評定標準、評定方法、投票準則等進行公示。第二，在評選貧困結(jié)果公示階段，將河北省各級政府對農(nóng)村最低生活保障的財政投入進行公開，比如在村鎮(zhèn)的公示欄中公示。第三，嚴格審批低保申請，出臺明確的規(guī)章制度，對低保政策執(zhí)行不當?shù)那闆r進行追責，杜絕腐敗。

2、明確貧困進入與退出標準。從實地走訪和貧困地區(qū)數(shù)據(jù)兩方面入手，確定各貧困地區(qū)的具體貧困進入和退出指標，設(shè)定具體標準，填寫貧困人群進入或退出核實單，綜合各項指標考量。及時更新數(shù)據(jù)庫信息，一方面對剛退出貧困的貧困人群各項指標進行一段時期的追蹤，然后由專業(yè)人員及時將脫貧人群從數(shù)據(jù)庫中移除；另一方面對由于自然災(zāi)害、重大疾病等原因突然陷入貧困，符合貧困進入指標的人，及時納入信息系統(tǒng)，確保信息管理數(shù)據(jù)的準確。

3、扶智工作是扶貧活動的基礎(chǔ)與根基所在。需要對村民和村干部進行思想教育，一方面增加農(nóng)村低保制度的宣傳力度，使貧困農(nóng)民了解國家最新的政策與工作程序，鼓勵村民關(guān)注集體利益，把扶貧資源給到真正需要的人手中；另一方面村干部應(yīng)提高工作責任心，增加為人民服務(wù)意識，抑制不正之風(fēng)，為推動精準扶貧工作的順利進行提供力量。

（三）建立科學(xué)的低保標準體系。加強低保立法，除了把低保制度標準確定程序等不科學(xué)之處整改以外，還要進行系統(tǒng)性的規(guī)范。國家層面積極立法，河北省各級政府要根據(jù)中央出臺的相關(guān)文件，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，因地制宜地制定河北省農(nóng)村低保實施辦法，使河北省關(guān)于低保的事務(wù)有法可依，有法必依。根據(jù)現(xiàn)在河北省農(nóng)村社會的經(jīng)濟發(fā)展情況和農(nóng)村低保制度實施情況，建議以農(nóng)村人口的人均消費支出為出發(fā)點，對農(nóng)村社會的消費狀況做進一步具體研究，這些消費支出應(yīng)該包括米面、瓜果生鮮、調(diào)料等的食品消費，還包括養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育的等非食品消費。同時，低保標準的制定還應(yīng)該從多維角度進行分析計算，使對低保標準的測定更加全面系統(tǒng)。

隨著近年來我國扶貧力度不斷加大，經(jīng)濟實力不斷增強，再分配資源已十分充足，低保補貼標準能夠維持貧困居民的最基本生活需要，因此可以逐漸提高最低生活保障標準。這也與省內(nèi)的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和國家進行財政轉(zhuǎn)移支付的能力相適應(yīng)，推動河北省農(nóng)村低保制度能夠長期、穩(wěn)定、可持續(xù)地發(fā)展，能夠與地區(qū)各方面的事務(wù)進行良性互動。測量方法還是要根據(jù)恩格爾系數(shù)，從本地實際情況與農(nóng)村居民的消費情況入手，根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村居民收入情況的一定比例與消費支出進行測算。為了滿足農(nóng)村低保戶的基本需求，除了中央轉(zhuǎn)移支付以外，河北省各級政府要“自食其力”，避免產(chǎn)生“福利依賴”。多渠道籌措低保資金，加大宣傳力度，充分利用社會資源，呼吁社會有能力的企業(yè)、熱心人士對貧困地區(qū)進行募捐，或者實行對口幫扶，推動貧困問題的解決。

五、結(jié)論與啟示

農(nóng)村最低生活保障制度在維護農(nóng)村社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的作用，但是該制度在實踐中遇到了諸多困境。本文主要對河北省農(nóng)村最低生活保障制度，在全面建成小康社會這個特殊的時期，針對相關(guān)問題進行了研究。農(nóng)村最低生活保障的受助對象確認不夠精準，制度本身設(shè)計存在缺陷，缺乏有力的技術(shù)支撐，未建立起貧困人口的進入、退出機制，農(nóng)村復(fù)雜的人情因素和邏輯結(jié)構(gòu)，低保標準的確定困難。再加上查找河北省實施農(nóng)村低保相關(guān)資料存在一定困難，資料來源渠道廣，有時真?zhèn)坞y辨，有些數(shù)據(jù)的樣本性較低，相關(guān)數(shù)據(jù)的橫向比對、縱向比對困難。這些困境可能給農(nóng)村最低生活保障制度實施帶來偏差。需要根據(jù)河北省實際情況，針對相關(guān)問題逐一解決。建議不斷提高測量手段，完善創(chuàng)新低保理論，使國家再分配資源合理有效利用，與其他社會保障制度相互配合銜接，進而提高人民的生活水平與幸福指數(shù)。