研究生招生考試中高校監(jiān)察監(jiān)督機制的完善路徑

彭江輝，曹書煥

（湖南理工學院，湖南 岳陽 414000）

研究生教育在培養(yǎng)高素質創(chuàng)新人才、服務經濟社會發(fā)展、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面具有重要作用。研究生入學考試招生工作作為研究生教育的重要環(huán)節(jié)，事關考生和家長的切身利益，是社會關注的焦點問題。研究生入學考試招生工作必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實全國教育大會和全國研究生教育會議精神，以法治思維和法治方式規(guī)范權力運行，構建權威高效的高校監(jiān)督體系，以適應黨和國家事業(yè)發(fā)展需要。

一、問題的提出

隨著近年來我國研究生報考人數(shù)持續(xù)高幅度增加，龐大的報考規(guī)模給我國的研究生教育體制帶來巨大挑戰(zhàn)，研究生入學考試招生環(huán)節(jié)中的各種問題也進一步凸顯，如何進一步加強制約監(jiān)督機制是高校面臨的緊迫難題。國家監(jiān)察體制改革的推進，為高校監(jiān)察監(jiān)督機制的構建提供了新的思路和現(xiàn)實路徑，其職權的充分發(fā)揮將為研究生入學考試工作實現(xiàn)有效的保駕護航。但是在高校監(jiān)察體制改革的過程中，對于研究生入學考試工作的監(jiān)督出現(xiàn)了下列現(xiàn)實問題。

（一）監(jiān)察對象不明確

2019年，習近平總書記在《在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革》中指出：“深化國家監(jiān)察體制改革的初心，就是要把增強對公權力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點，推進公權力運行法治化，消除權力監(jiān)督的真空地帶。[1]”監(jiān)察全覆蓋是黨對國家監(jiān)督治理機制提出的要求[2]。為適應國家監(jiān)察體制改革的需要，構建和諧美麗的校園環(huán)境，需要同步進行高校監(jiān)察體制改革。2018 年《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“《監(jiān)察法》”）將監(jiān)察對象總括為所有行使公權力的公職人員，第三章管轄范圍中進一步強調對公辦教育單位中從事管理的人員進行監(jiān)察，但未明確說明具體哪些人員屬于所謂“從事管理”的人員，目前還存在一定的爭議。同年出臺的《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》中指出，公辦教育單位中“從事領導、組織、管理、監(jiān)督等活動的人員”是公辦教育單位中從事管理工作的人員，但也未列舉具體是哪些人員。2021 年出臺的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》所解釋的監(jiān)察對象面臨上述同樣的問題，所規(guī)定的標準均較為抽象，仍需要進一步進行詳細分析。

受到疫情及就業(yè)壓力的影響，研招報考人數(shù)暴漲，社會關注度激增。研究生入學招生考試作為培養(yǎng)高新技術人才的基礎門檻，涵蓋諸多階層的切身利益。目前我國研究生入學考試流程環(huán)節(jié)復雜，跨度時間漫長，經手人員繁多，在嚴肅而又復雜的招生考試中，如果監(jiān)察對象不明確，則無法完成對研招考試中行使公權力的全體公職人員的監(jiān)督全覆蓋，尤其當研招工作中出現(xiàn)部分身份存在爭議的工作人員利用自身的優(yōu)勢地位實施違法犯罪活動時，高校的監(jiān)察機關沒有明確的法律依據和處理方式。

（二）監(jiān)察權限不規(guī)范

全國高校遵循紀檢監(jiān)察體制改革的要求，積極探索實行高校派駐監(jiān)察專員模式，在高校新設立監(jiān)察專員辦公室，與高校紀委合署辦公，以期更好地實現(xiàn)高校監(jiān)察全覆蓋。但就目前實踐探索情況看來，許多高校監(jiān)察機構名稱與職責均不一致，機構設置較為混亂，時常出現(xiàn)工作混同，職能分工不清晰等問題。同時，現(xiàn)有的法律規(guī)范對于派駐高校監(jiān)察機構享有的監(jiān)察權限的范圍及具體的工作職責并未進行統(tǒng)一的規(guī)范，普遍都是粗略地劃分機構設置，在實際履行職責方面的分工不明確。

研究生招生涉及多個環(huán)節(jié)，不同工作環(huán)節(jié)有不同的經手人員，并且各環(huán)節(jié)之間的數(shù)據互相牽連，具有極強的保密性，因此，該階段的監(jiān)督環(huán)節(jié)流程繁多且時間跨度長。高校監(jiān)察權限范圍不規(guī)范，極易可能導致監(jiān)察機關在研究生招生工作中錯位或越位，直接參與到高校招生工作的具體業(yè)務中，影響其對監(jiān)督工作的投入度及專注度，甚至出現(xiàn)既當“運動員”又當“裁判員”的尷尬現(xiàn)象。

（三）監(jiān)察機制不到位

有效的監(jiān)察機制是推動高校監(jiān)察工作穩(wěn)步發(fā)展的重要途徑，也在建設清廉校園工作中發(fā)揮關鍵性作用，目前高校監(jiān)察的機制實施狀態(tài)不佳，仍存在一些問題。首先，高校監(jiān)察干部人員缺乏規(guī)范的管理制度。少數(shù)省市紀委監(jiān)委出臺了關于高校紀檢監(jiān)察人員編制歸屬、人事考核、職務任免的規(guī)定，但多數(shù)地方仍然缺乏關于高校監(jiān)察干部身份管理的精確標準和統(tǒng)一要求，造成各地高校監(jiān)察干部管理制度建設不規(guī)范。其次，高校監(jiān)察干部普遍年紀偏大，創(chuàng)新思維有所欠缺，監(jiān)察手段無法滿足大數(shù)據時代的需求。實踐中部分高校以年齡偏大，經驗充足，監(jiān)察工作任務強度不高為由將老干部放在高校監(jiān)察崗位，影響監(jiān)察隊伍規(guī)范化建設，削弱監(jiān)察工作效果。同時，高校監(jiān)察權的運行有其特殊性，高校“關鍵少數(shù)”監(jiān)督仍然困難重重。高校的黨委書記、校長等主要領導干部掌握著重要的權力，對高校人、財、物等方面事務具有較大支配權與話語權，甚至可以在本人不出面的情況下，利用其影響力暗示下屬完成對研究生招生考試的干涉，是監(jiān)督的重點對象。實踐過程中高校監(jiān)察機關因自身所處地位尷尬，監(jiān)察人員年紀偏大，缺少積極履職的動力，監(jiān)督職能發(fā)揮的獨立性受限，主動監(jiān)督的意識薄弱，對于領導干部不敢監(jiān)督，或者即使監(jiān)督了，但對于重點環(huán)節(jié)，例如研究生招生考試此類極易產生腐敗的重點領域尚未形成科學性、規(guī)范化的監(jiān)督機制。

二、明確研究生招生考試工作中的高校監(jiān)察對象

（一）公權力概念的辨析

厘清高校監(jiān)察對象的范圍是開展監(jiān)督工作的基礎，也是高校發(fā)揮監(jiān)察職能的前提。國家監(jiān)察對象的范圍在《監(jiān)察法》中以概括性規(guī)定的方式呈現(xiàn)，即行使公權力的公職人員。這里有兩個關鍵的因素，即公職人員和公權力。公職人員是一種身份上的判斷標準，與專有編制、財政供養(yǎng)有著緊密聯(lián)系。不僅在機關和企事業(yè)單位中具有編制身份的人員在其范圍之內，從事管理職位、履行公共事務并享有公權力的人員也被納入其中[3]。馬克思、恩格斯同樣指出，一切公職人員必須“在公眾監(jiān)督之下進行工作”，這樣“能可靠地防止人們去追求升官發(fā)財”和“追求自己的特殊利益”[4]。雖然《監(jiān)察法》中沒有對“公權力”這個名詞下一個準確的定義，但從“公”和“權力”兩個角度的含義分析，公權力應具有公共和強制兩個基本屬性，任何人行使公權力都應該是為了維護公共利益，公眾授權相應的人員享有該權力。總體而言，公權力受人民的委托，其目的是維護公共利益，實質是人民管理集體事務的權力。

（二）研究生招生考試工作中高校監(jiān)察對象的準確界定

監(jiān)察對象包括公職人員中行使公權力的工作人員，以及不具有公職人員身份但行使公權力的人員。實踐中應當遵循行為原則，精準判斷公辦高校內部監(jiān)察對象。公辦高校工作人員的身份通常都是已經確定的，無需費力進行辨析，但是其行為是否都在行使公權力卻是不確定的。因此在判斷該人員是否屬于高校監(jiān)察對象時，應以該人員的行為是否屬于行使公權力的行為進行充分考慮。

基于以上分析，公辦高校在研招工作中應當明確三類人員為監(jiān)察對象：第一，校級及相關職能部門、院系領導干部。目前隨著高校研究生入學考試自主權進一步擴大，該環(huán)節(jié)的腐敗之風也日益增長。校級及相關職能部門、院系領導干部在高校日常工作中處于核心地位，依法行使公權力，享有較高的話語權，可以直接影響招生錄取情況，理應成為監(jiān)察對象。第二，行使學術權力的教師，主要包括學位點負責人、考官和導師等。研究生招生作為一種不完善的程序正義，在實際操作過程中涉及諸多以行政管理治理為主要內容的程序正義和以學術自由裁量為主要內容的實體正義的沖突[5]。當前研究生招生考試中受到學術權力的強力干涉，導師在研招工作中對考生學術評判的權力不斷加大，導師過度行使招生自主權可能使其以該權力為資本為自身謀求所需利益，從而導致高校的社會聲譽度降低，必須以監(jiān)察權對其進行約束。第三，其他參與招生工作的輔助和后勤工作人員。越來越多的高校開展研招工作采取自主命題招生的方式，該模式涉及命題、制卷及評卷等多個管理環(huán)節(jié)，風險系數(shù)極大。在招生工作開展的不同時段會有不同的工作人員接觸各種考生的相關信息材料和考試數(shù)據，然而部分工作人員不能有效履職，對研招工作中諸多涉密材料保守不嚴，產生各式各樣的消極影響，因此在上述人員的行為涉及公權力的行使時應當成為監(jiān)察對象。

三、厘清研究生招生考試工作中的高校監(jiān)察職權

（一）在授權的范圍內開展監(jiān)察監(jiān)督

依法治教、依法辦學、依法治校，是法治國家對高等教育提出的基本要求。加強法治工作，是推動高校改革發(fā)展的內在要求，為了更好地建立與國家監(jiān)察體制改革相適應的高校監(jiān)察制度，應當制定相應的監(jiān)督法律法規(guī)，明確高校監(jiān)察機構所享有的監(jiān)察權限，使得高校監(jiān)察機構依法在授權的范圍內履行職責。高校監(jiān)察機構要把監(jiān)督的目光聚焦在研究生招生考試等重點廉政風險領域，推動清廉校園的建設，在監(jiān)督的過程中發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象或履職問題，可以依法要求其予以整改。目前我國主要在教育部出臺的教育監(jiān)督相關文件中對高校研招工作選拔監(jiān)督進行了規(guī)定，但并未制定有針對性的法律規(guī)范，因此“教育監(jiān)督法”的出臺迫在眉睫。高校研招工作屬于高校管理的重要內容，“教育監(jiān)督法”應當精準定位政府與高校的授權關系，明確高校監(jiān)督主體及其責任義務，規(guī)范具體監(jiān)督程序和手段。相關法律的出臺可以為高校監(jiān)督行為提供必要法律依據，有效彌補我國現(xiàn)有高校監(jiān)督法律規(guī)范的缺位。

（二）厘清監(jiān)察監(jiān)督職責的界限

高校監(jiān)察機構應當依法在授權的范圍內履行自身職責，合理有效地對違反法律規(guī)定的高校監(jiān)察對象行使調查權和處置權。根據《監(jiān)察法》的相關規(guī)定，監(jiān)察機關可以依法采取談話、查封、扣押及留置等調查措施，但目前在國家法律層面并未對高校監(jiān)察機構享有的監(jiān)察調查措施的權限范圍確立統(tǒng)一的規(guī)范標準。以法律條文的形式明確規(guī)范高校監(jiān)察機構的調查權限范圍，是高校監(jiān)察機構穩(wěn)步開展監(jiān)督監(jiān)察工作的關鍵要點，有利于真正發(fā)揮高校監(jiān)察機構對研究生招生考試公平公正的保障作用。

實踐中，明確高校監(jiān)察機構在調查程序中所能行使的權限范圍，應當重點關注人身和財產兩方面的調查措施，因其社會影響較大，不能隨意濫用，必須通過嚴格的審批程序才能適用。首先，基于法律地位因素考慮，高校監(jiān)察機構無權享有采取留置措施的權限[6]。其次，適用凍結、查封或扣押等監(jiān)察措施，監(jiān)察機構不能直接通過授權享有。如果遇到必要情況，需要采取此類調查措施時，應當上報監(jiān)察委員會取得其同意，由上級監(jiān)察機關以其名義實施，高校監(jiān)察機構予以配合。此外，對于普通的調查措施，如談話、詢問等，高校監(jiān)察機構經派出機關的授權，可以用高校監(jiān)察機關的名義自行決定在監(jiān)察調查程序中適用相應的措施。

在處置權界限方面，依照《監(jiān)察法》與《中華人民共和國公職人員政務處分法》規(guī)定，當高校監(jiān)察對象存在違法犯罪的行為時，高校監(jiān)察機構有權進行調查和處置，或者有權依法作出政務處分決定，但高校監(jiān)察機構是否有權直接立案實施調查并作出處置決定，《監(jiān)察法》并未作出明確的規(guī)定。因此，應當明確規(guī)定對于一般職務違法行為，派駐高校監(jiān)察機構有權直接立案調查，經與上級監(jiān)察機關交換意見并備案后作出相應的處置決定；對于嚴重職務違法行為和職務犯罪行為，高校監(jiān)察機構應報請上級監(jiān)察機關，由上級監(jiān)察機關立案調查并作出處置決定，高校監(jiān)察機構積極配合。此外，高校監(jiān)察機構處置權限不能“越界”到高校學術懲戒等高校內部自主管理事務，應保障高校自主管理的空間，維護高校學術自由的氛圍。

四、拓展研究生招生考試工作中的高校監(jiān)察手段

（一）完善高校內部管理制度

制度是用來規(guī)定、構成、調整人們的關系、角色及其行為的，是從源頭上做好監(jiān)督工作的重要保障。高校應根據國家招生監(jiān)督工作有關規(guī)定，結合自身實際，完善研究生招生選拔的內部監(jiān)督機制[7]。

首先，高校應當強化研究生招生流程管理制度。研究生入學招生考試工作因自身具備的范圍廣、戰(zhàn)線長等復雜因素，以及監(jiān)察隊伍不到位等客觀原因，無法做到面面俱到，高校應當分清主次矛盾，重點關注經常產生問題的風險點，采取分流程抓關鍵核心環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。研招工作可以根據不同時間階段為節(jié)點，擬定不同的任務要求，對于核心風險環(huán)節(jié)明確該環(huán)節(jié)的監(jiān)察方式，明確提醒節(jié)點的注意事項，實施責任到人，嚴查到底的工作制度，保障研究生招生管理環(huán)節(jié)的風險系數(shù)降到最低。

其次，完善研究生招生分級管理制度。鑒于研招工作涉及人員眾多，包括但不限于校級領導干部、各級研究生管理部門、學院研究生招生相關人員及監(jiān)考人員等，人員復雜程度進一步增加了高校監(jiān)察監(jiān)督的困難程度，因此有必要實施分級管理制度。高校分級管理宏觀上是指根據研究生招生職權的高低劃分等級，對不同的人實施不同程度的管理，重點關注高校領導干部尤其是“一把手”，加強對其的管理與監(jiān)督，有利于保障校園公權力的正常行使；微觀上是綜合高校目前日常監(jiān)督的現(xiàn)實情況，以研招工作的具體風險事項為切入點，制定《研究生招生分級管理實施辦法》和《研究生招生責任明細表》并組織落實，嚴格責任追究制，通過層層落實制度和實施細則，對研究生招生權力運行實現(xiàn)監(jiān)督和制約，以實現(xiàn)防范研究生招生廉政風險的目的。

（二）合理利用信息化技術

在高新技術快速騰飛的時代下，智能化腐敗方式也在高校招生考試中逐漸普及，致使現(xiàn)實中許多貪腐案件證據材料隱蔽性極強，監(jiān)察機關難以獲取完全。因此，高校監(jiān)察機關應當合理利用信息化技術，創(chuàng)新監(jiān)察監(jiān)督手段，運用大數(shù)據思維提升實踐中高校監(jiān)察工作的水平，利用互聯(lián)網手段更加精準、高效地開展監(jiān)察工作，有效破解高校“一把手”監(jiān)督難題。加強構建信息化高校監(jiān)察系統(tǒng)，將信息技術手段深度融入高校監(jiān)察工作中。例如運用大數(shù)據技術提升高校監(jiān)察工作的效率，監(jiān)察人員可以通過大數(shù)據監(jiān)控重點人群的資金流動信息，發(fā)現(xiàn)是否存在不正常銀行流水，同時還可以查詢相關信息，如被調查人繳納的房屋租金、水電費和經常出現(xiàn)的場所等信息，可能會發(fā)現(xiàn)屬于被調查人所控制但未登記在其名下的隱蔽財產，從而發(fā)現(xiàn)與案件有關的重要信息[8]。

另一方面，考生與高校之間信息交流的不對等是研究生招生考試中常常出現(xiàn)的以權力為籌碼進行利益交換的重要原因之一。高校應當有效利用網絡信息服務平臺，完善信息公開制度，維護高校的良好形象。面對社會媒體等其他相關人員，高校有義務詳細而及時地將有關招考等與廣大學生產生利害關系的信息對外公布，對于社會的質疑、考生的申訴也要及時回應。高校招生考試特別是自主招生贏得社會信任的關鍵在于高校以考生的切身利益以及正確回應社會對招生公平正義的關注為出發(fā)點。高校要遵循以公平公正為核心，信息公開為重點，制度建設為基礎，有效監(jiān)督為保障，逐步建立和完善與我國社會發(fā)展相適應的，更加公開透明的自主招生工作體系。

五、結束語

高校承擔著為祖國與社會培養(yǎng)優(yōu)秀人才的重要使命，對高校進行監(jiān)督的目的在于為堅持和發(fā)展中國特色社會主義、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供堅強有力的人才和智力支撐。

將完善高校監(jiān)察監(jiān)督機制的計劃納入我國高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀框架下，并以此為突破口深入推進高校管理體制機制的法治化改革，是推進完善高校治理體系及結構、推動中國特色世界一流大學建設的必由之路[9]。參天大樹的培育要確保從種子開始就布滿陽光，研究生招生工作是高等教育培養(yǎng)人才的育芽階段，是整個研究生旅程的起點，應當從最初建立健全高校監(jiān)督機制，發(fā)揮監(jiān)督制度的保障作用，以法制化、制度化、信息化、問責化為基本思路，拓展監(jiān)察監(jiān)督的手段，以期更好地營造一個風清氣正的校園學習環(huán)境，保障國家招生制度的公平公正。