“縣管校聘”改革政策研究
——以寧夏6個(gè)先行改革試點(diǎn)縣(市)政策文本為分析依據(jù)

張梓涵, 解光穆

(1.寧夏醫(yī)科大學(xué) 人文與管理學(xué)院,寧夏 銀川 750000;2.寧夏教育科學(xué)研究所,寧夏 銀川 750003)

“縣管校聘”作為教育改革中的重要政策概念,最早是在2014年教育部、財(cái)政部等發(fā)布的在《關(guān)于推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》中出現(xiàn)的:“推動(dòng)義務(wù)教育教師隊(duì)伍‘縣管校聘’示范區(qū)建設(shè),總結(jié)推廣各地成功經(jīng)驗(yàn),全面推進(jìn)‘縣管校聘’管理改革,為教師交流輪崗工作提供制度保障?！盵1]這表明,“縣管校聘”作為一項(xiàng)重大改革舉措,主要目的在于打破義務(wù)教育教師交流輪崗的體制機(jī)制障礙。從“縣管校聘”管理體制改革試點(diǎn)推進(jìn)情況看,2015、2017年教育部分兩批公布了全國49個(gè)義務(wù)教育教師隊(duì)伍“縣管校聘”管理改革示范區(qū),并要求2020年在全國推廣實(shí)施。2021年,寧夏回族自治區(qū)教育廳、財(cái)政廳等4部門決定在5市6縣(市)推行“縣管校聘”改革試點(diǎn)工作,并于2022年在全區(qū)推行。

自“縣管校聘”改革試點(diǎn)在各地組織實(shí)施后,這一重大改革就成為教育研究者與管理者關(guān)注的重要話題。李茂森通過對浙、皖、粵、魯、閩5省“縣管校聘”實(shí)施方案的對比,認(rèn)為教師身份定位、學(xué)校用人自主權(quán)監(jiān)管等是需要解決的突出問題。[2]趙垣可等通過史密斯政策執(zhí)行過程模型研究,提出政策體系不完善、目標(biāo)群體對政策認(rèn)同度不高、執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行能力弱等是制約“縣管校聘”落實(shí)的主要因素。[3]汪丞運(yùn)用麥克唐納爾政策分析工具,提出要確立正確政策價(jià)值取向,才能兼顧國家、學(xué)校和教師利益的平衡。[4]為更具體研究“縣管校聘”政策制定情況,本文將運(yùn)用麥克唐納爾和埃爾莫爾(L. M. McDonnell &R. F. Elmore)政策分析工具,對寧夏6個(gè)改革試點(diǎn)縣(市)政策文本予以研究,為“縣管校聘”改革試點(diǎn)政策作出學(xué)理分析。要說明的是,“縣管校聘”的“縣管”主要是指由縣級教育行政部門統(tǒng)一管理縣域內(nèi)義務(wù)教育教師編制、崗位、人事等,推動(dòng)“學(xué)校人”向“系統(tǒng)人”的轉(zhuǎn)變;“校聘”是指學(xué)校依法與教師簽訂聘用合同,并負(fù)責(zé)教師配置使用、專業(yè)發(fā)展、績效考核等。[5]

一、命令性政策工具使用分析與優(yōu)化建議

在麥克唐納爾政策分析模型中,命令性政策工具是指政策主體制定的行為要求規(guī)則,即對某一目標(biāo)群體的全體成員行為的要求規(guī)定和對未遵守行為規(guī)范的人實(shí)施的處罰規(guī)定。[6]命令性政策工具具有執(zhí)行效率高等特征,有便于自上而下實(shí)施控制與管理、成本相對較低等優(yōu)點(diǎn),因而成為最常使用的一種政策工具。[7]

平羅等6個(gè)改革試點(diǎn)縣(市)在“縣管校聘”改革政策文本中,也充分體現(xiàn)出政策主體力求運(yùn)用命令性政策工具來對政策客體行為要求的規(guī)則與處罰。在6縣(市)“縣管校聘”改革試點(diǎn)政策文本中,政策主體對政策客體的行為要求表現(xiàn)在下面幾方面。首先,對行政管理部門提出建立“縣管”制度的政策要求。平羅縣在改革政策文本中明確規(guī)定:“‘縣管校聘’改革工作由縣委、縣政府統(tǒng)籌推進(jìn)實(shí)施,依法依規(guī)理順編制、教育、人力資源社會(huì)保障、財(cái)政等部門有關(guān)教師管理職責(zé),構(gòu)建職責(zé)明確、權(quán)責(zé)分明、協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制,破除管理體制機(jī)制障礙?！痹诖苏咭笙?縣人社局要會(huì)同縣教體局來“整合縣域內(nèi)各學(xué)段學(xué)校崗位,每年統(tǒng)一核定崗位總量和專業(yè)技術(shù)高、中、初級崗位數(shù)量,實(shí)行集中管理,由縣教體局統(tǒng)籌使用、動(dòng)態(tài)調(diào)整”[8]。靈武市也明確規(guī)定:“市委、市政府統(tǒng)籌推進(jìn)實(shí)施,依法依規(guī)明確市委編辦、市教體局、人社局、財(cái)政局等部門教師管理職責(zé),構(gòu)建職責(zé)明確、協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制?！辈⒚鞔_了市委編辦負(fù)責(zé)控制中小學(xué)教職工編制總量、市教體局負(fù)責(zé)具體核定編制、市人社局會(huì)同市教體局加強(qiáng)中小學(xué)教師崗位管理等[9]。其次,對學(xué)校作出實(shí)施“校聘”制度改革行動(dòng)要求。中寧縣在改革中,規(guī)定義務(wù)教育學(xué)校要“按有關(guān)規(guī)定自主開展教師聘用、考核、評優(yōu)表彰、獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資分配等管理工作”,并規(guī)定崗位聘用方式為交流直聘、校內(nèi)直聘、校內(nèi)競聘、跨校競聘等[10],明確了學(xué)校的職責(zé)任務(wù)。最后,對教師提出參與“縣管校聘”的行為要求。如平羅縣規(guī)定“縣教體局組織校內(nèi)競聘未聘人員進(jìn)行跨校競聘、調(diào)劑工作,對不服從調(diào)劑的未聘人員,自秋季開學(xué)起納入待崗人員管理”[11]。西吉縣規(guī)定要在“‘縣管校聘’改革實(shí)施中逐步壓縮使用事業(yè)編制的非教學(xué)人員比例,一般性教學(xué)輔助和后勤崗位不得超過學(xué)校崗位總數(shù)的15%”[12]。

在6縣(市)“縣管校聘”政策文本中,政策主體對政策客體的處罰措施主要有如下規(guī)定。第一,改革試點(diǎn)政策文本規(guī)定了對教師的處罰。靈武市在政策文本中有對于教師資格證注冊不合格或逾期不注冊者,依照規(guī)定調(diào)整其離開教師崗位;調(diào)劑教師在跟崗培訓(xùn)期間停發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資,不能參加高一級專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘和各級各類評優(yōu);待崗培訓(xùn)教師在培訓(xùn)期間停發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資、年度考核不能評為優(yōu)秀等次,不能參加高一級專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘、崗位等級晉升與評優(yōu)評先等處罰措施。[13]鹽池縣規(guī)定,對不勝任教學(xué)崗位工作、競聘不上崗、不服從調(diào)劑的教師實(shí)行轉(zhuǎn)崗、待崗培訓(xùn)和解聘,并落實(shí)相應(yīng)崗位待遇。[14]第二,改革試點(diǎn)政策文本也明確了對學(xué)校的處罰規(guī)定。如隆德縣規(guī)定要將“學(xué)校推進(jìn)‘縣管校聘’管理改革工作納入學(xué)終綜合考核體系,納入督導(dǎo)評估范圍”,并提出要對組織不力的學(xué)?；騻€(gè)人依據(jù)相關(guān)規(guī)定給予嚴(yán)肅處理。[15]第三,改革試點(diǎn)政策文本對教育、編制等行政部門提出了處罰規(guī)定。如中寧縣就明確提出:“嚴(yán)禁有編不補(bǔ)、長期使用臨聘人員,嚴(yán)禁任何部門和單位以任何理由、任何形式擠占或挪用中小學(xué)教職工編制、長期借用教師。”[16]

概括看,平羅等6個(gè)“縣管校聘”改革試點(diǎn)縣(市)在運(yùn)用命令性政策工具時(shí),注重通過規(guī)定和要求兩方面來規(guī)范行政部門管理行為、學(xué)校聘任行為和教師競聘行為等,以此來確保改革制度執(zhí)行過程、強(qiáng)化制度執(zhí)行力度等多個(gè)政策目的。自然,由于教師是“學(xué)校人”這一根深蒂固的觀念以及其他因素的影響,“縣管校聘”管理體制改革還需要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),提高政策的權(quán)威性與執(zhí)行力,在實(shí)踐中要堅(jiān)持“高位推動(dòng)”:充分發(fā)揮黨對教育工作的領(lǐng)導(dǎo)作用,以縣委為主導(dǎo)牽頭下屬各單位黨委聯(lián)合推進(jìn)改革。[17]

二、激勵(lì)性政策工具使用分析與優(yōu)化建議

在麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具分析框架中,激勵(lì)性(報(bào)酬性)政策工具表現(xiàn)為由政策主體給予資金補(bǔ)助或給予用于交換資金的物品,或提供如何獲取和使用資金、服務(wù)與物品的途徑、方式等的指南兩方面,為一種較理想的政策工具。[18]

在6個(gè)改革試點(diǎn)縣(市)政策文本中,為推進(jìn)“縣管校聘”改革所采取的激勵(lì)性政策也表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面,6個(gè)試點(diǎn)縣(市)在政策文本中都明確提出要健全教師績效考核評價(jià)體系,并要重點(diǎn)向一線教師、骨干教師和作出突出貢獻(xiàn)的其他工作人員傾斜。如中寧縣強(qiáng)調(diào),獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資總量,要向邊遠(yuǎn)、貧困、鄉(xiāng)村教師傾斜,發(fā)揮獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的激勵(lì)導(dǎo)向作用,“要加大30%獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的考核力度,專任教師身份沒有轉(zhuǎn)崗而又拒絕代課的,扣除其獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資,用于獎(jiǎng)勵(lì)其他代課教師”[19]。西吉縣在政策文本中提出要建立健全學(xué)校不同崗位的分類績效考核辦法,適當(dāng)拉開和體現(xiàn)學(xué)校不同崗位之間的績效差距,要向教學(xué)一線傾斜。[20]另一方面,6個(gè)試點(diǎn)縣(市)在政策文本中規(guī)定對積極執(zhí)行“縣管校聘”政策的教師給予一定政策傾斜。如中寧縣在改革政策文本中就提出,交流到農(nóng)村偏遠(yuǎn)、薄弱學(xué)校的教師可以享受鄉(xiāng)村教師優(yōu)惠政策,以此來充分調(diào)動(dòng)教師交流輪崗的積極性。[21]靈武市、鹽池縣、西吉縣等在政策文本中,都明確規(guī)定應(yīng)允許考核中工作表現(xiàn)和業(yè)績優(yōu)秀的教師越級競聘,并以此來調(diào)動(dòng)廣大教師支持改革、參與改革的主動(dòng)性與積極性。

從上述促進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校教師積極主動(dòng)參與“縣管校聘”管理體制改革政策內(nèi)容中可看出,平羅等6個(gè)改革試點(diǎn)縣(市)為提高教師對“縣管校聘”改革政策的認(rèn)同感,調(diào)動(dòng)教師參與改革的積極性和主動(dòng)性,在使用激勵(lì)性政策工具時(shí)既注重通過完善獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資分配機(jī)制來調(diào)動(dòng)教師積極主動(dòng)地參與“縣管校聘”改革,又通過政策傾斜來鼓勵(lì)教師主動(dòng)交流到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校等,但仍存在有待改進(jìn)之處。首先,激勵(lì)性政策工具的“實(shí)利”補(bǔ)貼不足。如就跨校競聘教師來看,特別是流入到農(nóng)村學(xué)校或距離家較遠(yuǎn)的薄弱學(xué)校的教師來說,必然面臨著交通成本、生活成本增加,而對于跨校競聘教師給予交通補(bǔ)貼、餐補(bǔ)等津貼補(bǔ)貼力度不大,這就存在著激勵(lì)性不強(qiáng)而難以更好促使教師積極主動(dòng)競聘交流到農(nóng)村學(xué)校。為此,就要建立健全激勵(lì)性政策,堅(jiān)持用交通補(bǔ)貼、餐補(bǔ)等“實(shí)利”補(bǔ)貼替代精神激勵(lì)的“虛名”。其次,激勵(lì)性政策工具的覆蓋面不廣。職稱晉升、越級競聘等激勵(lì)性政策對于青年教師或非骨干教師來說有較大的吸引力,而對于具有高職稱的骨干教師起到的激勵(lì)作用較小。由此看來,針對青年教師、骨干教師等不同類型的教師應(yīng)制定不同層次的傾斜政策,拓寬激勵(lì)性政策的覆蓋面,促使各個(gè)類型的教師積極參與競聘,并在競聘后的新學(xué)校(新崗位)積極工作,努力進(jìn)取。最后,激勵(lì)性政策多為宏觀要求,缺少對具體細(xì)節(jié)方面的規(guī)定。如存在績效工資分配機(jī)制傾斜、越級競聘等激勵(lì)性政策與不同學(xué)校原有政策沖突的情況,致使在執(zhí)行過程中激勵(lì)性政策在不同學(xué)?；蛲粚W(xué)校不同時(shí)期的落實(shí)存在差異,易導(dǎo)致激勵(lì)政策作用不能充分彰顯。因此,需要對縣域內(nèi)的激勵(lì)性政策進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定,以減少不同學(xué)校政策執(zhí)行與縣域內(nèi)激勵(lì)性政策之間可能存在的沖突,以確保政策落實(shí)到位。

三、職能拓展性政策工具使用分析與優(yōu)化建議

職能拓展性政策工具作為一種長期性投資,其政策主要目的就是要促使個(gè)體或機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)各自基本功能的長久性變化與持續(xù)性提高。[22]就是說,職能拓展性政策工具作為一種長期性投資更加注重政策的長期回報(bào)與長效收益,較為廣泛地被運(yùn)用到公共政策的制定之中。

在平羅縣等“縣管校聘”改革試點(diǎn)政策文本中,以職能拓展性政策工具來推動(dòng)政策落實(shí)體現(xiàn)在以下幾方面。第一,加強(qiáng)對落聘教師的培養(yǎng)培訓(xùn)力度。例如靈武市、鹽池縣規(guī)定,縣教體局對未聘用人員進(jìn)行組織調(diào)劑,并要求“調(diào)劑教師在調(diào)劑學(xué)校跟崗培訓(xùn)3個(gè)月”。同時(shí)還對競聘不上崗或不服從組織調(diào)劑等人員,實(shí)行待崗培訓(xùn)。中寧縣也明確規(guī)定,“對于校內(nèi)競聘、跨校競聘后仍未上崗的教職工,由教育體育局統(tǒng)一安排在縣城中小學(xué)待崗培訓(xùn)”[23]。未成功競聘的教師通過待崗培訓(xùn),提高教育教學(xué)能力和參與競聘的意識(shí),最終實(shí)現(xiàn)在下一次競聘中成功受聘,以確?！翱h管校聘”管理體制改革的全員參與和教師教育教學(xué)水平的提升。第二,創(chuàng)新教師資源統(tǒng)籌管理方式。平羅縣、靈武市等改革試點(diǎn)縣(市)在政策文本中都規(guī)定,要堅(jiān)持通過集團(tuán)化辦學(xué)、片區(qū)內(nèi)走教等多種方式,鼓勵(lì)與支持教師跨校兼課、跨學(xué)段任教,以解決不同區(qū)域、學(xué)校、學(xué)段、學(xué)科之間教師結(jié)構(gòu)性缺員問題。在“縣管校聘”改革試點(diǎn)過程中,對小規(guī)模學(xué)校(教學(xué)點(diǎn))難以保障配備足夠的教師數(shù)量和各個(gè)學(xué)科的專業(yè)教師,就需要通過如音樂教師走教等多種形式來解決一些區(qū)域、學(xué)校、學(xué)科等的教師缺員問題,以保證義務(wù)教育階段學(xué)生的教學(xué)質(zhì)量。第三,壓縮教輔人員。例如靈武市提出要壓縮使用事業(yè)編制的非教學(xué)人員比例,一般性教學(xué)輔助和后勤崗位可通過政府購買服務(wù)等方式解決,所需經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政局按相關(guān)規(guī)定予以保障,并規(guī)定要建立中小學(xué)教師崗位分布和職數(shù)使用臺(tái)賬,實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)各類中小學(xué)教師職稱評審和崗位聘任的有機(jī)結(jié)合。[24]

為確?！翱h管校聘”管理體制改革更好地實(shí)施,促使縣域內(nèi)教師隊(duì)伍整體水平提高,平羅縣等6個(gè)改革試點(diǎn)縣(市)注重運(yùn)用職能拓展性政策工具。首先,通過對落聘教師進(jìn)行待崗培訓(xùn)、跟崗培訓(xùn)等,以提高調(diào)劑教師、落聘教師思想意識(shí)水平和教育教學(xué)能力。同時(shí),各改革試點(diǎn)縣(市)創(chuàng)新教師資源統(tǒng)籌管理方式,通過多種教師交流形式,逐步解決教師結(jié)構(gòu)性缺員問題,助力“縣管校聘”改革試點(diǎn)工作。自然,各改革試點(diǎn)縣(市)在運(yùn)用職能拓展性政策工具,也存在著一些有待繼續(xù)完善提高的問題。如在改革試點(diǎn)政策文本中,一般都規(guī)定出要加強(qiáng)對落聘教師的培養(yǎng)培訓(xùn)力度,并在培訓(xùn)結(jié)束對其進(jìn)行考核,并根據(jù)考核結(jié)果確定其崗位和相應(yīng)工資待遇,但較少提及對落聘教師的培訓(xùn)方式、短期和長期培訓(xùn)目標(biāo)等。其次,在改革試點(diǎn)政策文本中都強(qiáng)調(diào)對落聘教師要加強(qiáng)培訓(xùn),但對于競聘到新學(xué)校、新崗位教師的培訓(xùn)也要予以規(guī)定,促使其盡快適應(yīng)新學(xué)校(新崗位)的校園文化、教學(xué)及學(xué)生管理模式等,融入新環(huán)境、新集體。最后,在改革試點(diǎn)政策規(guī)定中,還應(yīng)該涉及通過教師跨校交流輪崗來促進(jìn)學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展與促進(jìn)教師專業(yè)能力提升的職能拓展性政策內(nèi)容,否則無法更好地發(fā)揮教師交流輪崗的本質(zhì)意義,不僅學(xué)校難以通過教師交流帶來新經(jīng)驗(yàn)、新思想的融合,而且教師也難以通過交流實(shí)現(xiàn)自身專業(yè)能力和水平的提升。

四、權(quán)威重組性政策工具使用分析與優(yōu)化建議

在麥克唐納爾和埃爾莫爾政策分析框架中,權(quán)威重組性政策工具是指個(gè)體與機(jī)構(gòu)之間通過權(quán)力的轉(zhuǎn)換來解決現(xiàn)實(shí)問題的政策工具。[25]這一政策工具的重點(diǎn)與核心就是通過將權(quán)力下放給不同的個(gè)人或機(jī)構(gòu)組織,以推動(dòng)對可利用各類資源的充分調(diào)配,從而實(shí)現(xiàn)發(fā)揮不同資源合力的政策目的。

在6個(gè)“縣管校聘”改革試點(diǎn)縣(市)的政策文本中,注重運(yùn)用權(quán)威重組性政策工具推動(dòng)教師管理體制改革表現(xiàn)在以下幾方面。第一,注重多項(xiàng)改革政策協(xié)同實(shí)施。平羅縣、靈武市、鹽池縣都明確提出將“縣管校聘”管理體制改革與提高義務(wù)教育質(zhì)量、促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、校長教師交流輪崗、完善校園治理體系提升治理能力、完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)、改進(jìn)完善教師績效工資分配辦法、改革教師評價(jià)制度等改革政策協(xié)同配套、聯(lián)動(dòng)實(shí)施,形成改革政策組合拳,最終達(dá)到有效推進(jìn)教育領(lǐng)域綜合改革。第二,注重建立多方參與的管理新機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)“縣管校聘”管理體制改革,需要縣委、縣政府的大力支持與編制部門、教育部門、人社部門等多方機(jī)構(gòu)的參與。平羅縣在“縣管校聘”改革實(shí)施方案中就明確規(guī)定,縣委、縣政府定期聽取改革進(jìn)展情況,研究解決存在的問題,確保教育領(lǐng)域綜合改革取得扎實(shí)成效。[26]平羅縣、靈武市、西吉縣也提出,縣委編辦及縣人社局、財(cái)政局、教育體育局等部門要明確目標(biāo)任務(wù),落實(shí)責(zé)任分工,各司其職,在頂層設(shè)計(jì)、綜合協(xié)調(diào)、整合力量、協(xié)同推進(jìn)等方面充分發(fā)揮作用。其中平羅縣明確提出縣委編辦每學(xué)年會(huì)同縣教體局適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整中小學(xué)教師編制;縣人社局會(huì)同縣教體局整合縣域內(nèi)學(xué)校崗位;縣人社局會(huì)同縣財(cái)政局核定教師績效工資總量等。[27]靈武市“在市委教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下,成立靈武市中小學(xué)教師‘縣管校聘’改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組”,小組成員涵蓋了市委、市政府部分領(lǐng)導(dǎo),市委組織部、宣傳部、編辦及縣財(cái)政局、司法局、人社局等相關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記,并明確規(guī)定:“領(lǐng)導(dǎo)小組全面負(fù)責(zé)中小學(xué)教師‘縣管校聘’改革工作的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)督促”[28]。西吉縣也明確了紀(jì)檢、公安、司法部門的職責(zé),即縣紀(jì)委監(jiān)委負(fù)責(zé)全程監(jiān)督,公安局、司法局負(fù)責(zé)教師的法律咨詢和調(diào)解等工作。第三,注重建立多方參與的審議制度與多方參與的考核評價(jià)機(jī)制。平羅縣、靈武市、鹽池縣等在改革試點(diǎn)政策文本都提出,學(xué)校制定出臺(tái)的教職工競聘上崗方案、考核辦法等,必須經(jīng)過教職工代表大會(huì)(或教職工大會(huì))審議通過后執(zhí)行。對于改革政策實(shí)施成效,靈武市、鹽池縣等都明確規(guī)定教體局會(huì)同編辦、財(cái)政局、人社局等部門對改革工作進(jìn)行過程性和階段性評估。

在通過運(yùn)用權(quán)威重組性政策工具來對各類可利用資源特別是教師資源進(jìn)行充分調(diào)配中,平羅等6個(gè)“縣管校聘”改革試點(diǎn)縣(市)在政策文本中,都注重對不同部門的職責(zé)任務(wù)予以進(jìn)一步明確,也注重對不同部門協(xié)作合作積極性、主動(dòng)性的調(diào)動(dòng),有助于“縣管校聘”改革試點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)推動(dòng)與政策目標(biāo)的達(dá)成。但由于“縣管校聘”改革試點(diǎn)涉及面廣、深層次矛盾與突出問題較多,在運(yùn)用權(quán)威重組性政策工具中也存在著兩方面的有待優(yōu)化提高的問題。一方面,政策目標(biāo)超過了政策工具的能力。要推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展,只靠教師交流輪崗這一單項(xiàng)政策顯然是不能完全實(shí)現(xiàn)的,必然需要其他政策的協(xié)同配合,推動(dòng)配套制度的出臺(tái),形成強(qiáng)大的合力深化教育改革,才能最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。另一方面,在“縣管校聘”中多部門聯(lián)合推進(jìn)改革落地落細(xì)時(shí)執(zhí)行難度較大。要看到,在“縣管校聘”管理體制改革的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)過程中,牽扯到多個(gè)部門的聯(lián)合聯(lián)動(dòng),這就必然需要這些部門之間相互配合執(zhí)行。但如各個(gè)部門之間職責(zé)不明確不具體,就較為容易導(dǎo)致“踢皮球”現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)與廣泛存在。因此,在進(jìn)一步全面推動(dòng)“縣管校聘”管理體制改革的實(shí)踐過程中,就要特別注意明確相關(guān)參與部門的具體職責(zé),以確保在改革過程中把各項(xiàng)工作真正落實(shí)到位。

五、勸告性政策工具使用分析與優(yōu)化建議

麥克唐納爾和埃爾莫爾認(rèn)為,勸告性政策工具在本質(zhì)上是“一種信號,力圖改變?nèi)藗兊钠煤托袆?dòng),其特點(diǎn)是論說性”[29]。就是說,勸告性政策工具主要試圖通過價(jià)值引導(dǎo)、宣傳表彰等方式,來鼓勵(lì)政策客體依據(jù)這些價(jià)值表現(xiàn)來不斷調(diào)整與校正自己的實(shí)際行為,從而達(dá)成預(yù)定的政策目標(biāo)。

在平羅等6個(gè)“縣管校聘”改革試點(diǎn)縣(市)的政策文本中,運(yùn)用勸告性政策工具主要表現(xiàn)在以下幾方面。第一,加強(qiáng)政策宣傳和輿論引導(dǎo)。平羅縣在“縣管校聘”改革試點(diǎn)政策文本中就明確提出,要堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向,切實(shí)做好教育領(lǐng)域綜合改革宣傳工作,大力宣傳優(yōu)秀教師教書育人、無私奉獻(xiàn)、服務(wù)社會(huì)的先進(jìn)事跡,鼓勵(lì)與引導(dǎo)社會(huì)各界為廣大教師辦實(shí)事,形成全社會(huì)尊師重教、關(guān)愛教師、支持教師隊(duì)伍建設(shè)的良好氛圍,為推進(jìn)改革創(chuàng)造良好環(huán)境。[30]西吉縣在“縣管校聘”改革實(shí)施方案中提出,要堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向,加大中小學(xué)教師“縣管校聘”改革宣傳工作,加強(qiáng)全縣教師的教育引導(dǎo),統(tǒng)一思想。第二,積極致力于激發(fā)教師工作動(dòng)力與活力。靈武市在“縣管校聘”改革實(shí)施方案中提出,要切實(shí)加強(qiáng)中小學(xué)在編在崗教師的統(tǒng)籌管理,優(yōu)化中小學(xué)教師資源配置,激勵(lì)教師更加忠誠和熱愛教育事業(yè),激發(fā)教師工作動(dòng)力和活力,并強(qiáng)調(diào)要突出教師主體地位,充分調(diào)動(dòng)廣大教師工作積極性,不斷激發(fā)教師隊(duì)伍活力。[31]第三,創(chuàng)新教師管理方式。靈武市針對學(xué)校教師結(jié)構(gòu)性短缺問題,提出要支持與激勵(lì)教師跨校兼課、跨學(xué)段任教。鹽池縣也明確規(guī)定,支持教師跨校兼課、跨學(xué)段任教,并對男50周歲、女45周歲以上患有重大疾病且經(jīng)吳忠市勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)鑒定喪失勞動(dòng)能力的,可辦理病退手續(xù)。[32]

當(dāng)然,由于改革必然會(huì)涉及眾多教師的實(shí)際利益,因而在推行“縣管校聘”改革實(shí)踐中還需要進(jìn)一步加強(qiáng)勸告性政策工具的充分使用。第一,要深入解讀并宣傳改革政策,讓教育行政部門、校長、教師等相關(guān)參與人員深刻領(lǐng)會(huì)“縣管校聘”改革的主旨要義。在對寧夏“縣管校聘”管理體制改革試點(diǎn)縣的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn),不少地方在“縣管校聘”改革推進(jìn)過程中,由于對政策要義和內(nèi)容宣傳力度不夠,一些學(xué)校校長、教師對“縣管校聘”改革精神與要求產(chǎn)生了誤解,導(dǎo)致部分學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)與教師產(chǎn)生消極思想,甚至抵觸和抗拒。因此,僅僅通過下發(fā)文件、組織會(huì)議傳達(dá)思想等形式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還應(yīng)加大政策宣傳,教育部門可專門設(shè)置“縣管校聘”政策宣傳公眾號,通過公眾號定期推送與政策有關(guān)的新聞、文章、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與反思等,以深刻解讀政策內(nèi)涵,不斷修正認(rèn)知錯(cuò)誤,切實(shí)分享實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等。第二,建立健全榮譽(yù)表彰機(jī)制,發(fā)揮骨干教師與優(yōu)秀教師模范帶頭作用。對于積極參與“縣管校聘”改革的義務(wù)教育教師,特別是主動(dòng)競聘到鄉(xiāng)村學(xué)校、偏遠(yuǎn)或薄弱學(xué)校的校長、教師等,給予榮譽(yù)表彰或正面宣傳,以此來調(diào)動(dòng)教師們的積極性和主動(dòng)性,吸引更多的優(yōu)秀教師、骨干教師主動(dòng)競聘到鄉(xiāng)村小學(xué)、偏遠(yuǎn)或薄弱學(xué)校,提高這些學(xué)校的教育教學(xué)水平,進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)之間、校際教育教學(xué)水平差距。第三,促使教師自身價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn),并提高教師的榮譽(yù)感與自豪感?！翱h管校聘”可為教師提供展示才能與水平的機(jī)會(huì)和平臺(tái),促使教師在實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值中,不斷激發(fā)廣大教師教書育人、干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性。

綜合來看,為推動(dòng)“縣管校聘”管理體制改革政策落地落實(shí),平羅等6個(gè)改革試點(diǎn)縣(市)在改革實(shí)施方案制定中具有以下政策特征:一是注重多種政策工具的綜合運(yùn)用與相互配合,即注重對命令性、激勵(lì)性、職能拓展性、權(quán)威重組性等多種政策工具的綜合運(yùn)用。二是在運(yùn)用政策工具的實(shí)際過程之中,能綜合考量不同政策工具各自具有的優(yōu)缺點(diǎn),力求做到命令性與激勵(lì)性、職能拓展性與權(quán)威重組性等政策工具之間的相互配合,以更好地促進(jìn)政策實(shí)施。三是注重強(qiáng)制性和激勵(lì)性政策工具相結(jié)合使用,注重運(yùn)用強(qiáng)制性政策工具和激勵(lì)性政策工具的結(jié)合,并把強(qiáng)制性政策工具與獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資分配、政策傾斜等激勵(lì)性政策工具有機(jī)結(jié)合起來。