山東省農(nóng)作物種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀及對(duì)策

文婷婷 韓曉濛 郎麗娜 張?zhí)煊?李長(zhǎng)杰

（1 山東省種子管理總站，濟(jì)南250100；2 中共山東省委黨校（山東行政學(xué)院），濟(jì)南250101；3 山東省濟(jì)南市歷城區(qū)港溝街道農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，濟(jì)南250102）

山東地處34～38°N 谷物種植“黃金帶”，四季分明、氣候溫和、陽(yáng)光充足、土壤肥沃，是全國(guó)糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值1.21 萬(wàn)億元，穩(wěn)居全國(guó)首位，糧食總產(chǎn)連續(xù)9 年突破500 億kg，連續(xù)2 年站上550 億kg 新臺(tái)階。山東是農(nóng)業(yè)大省，也是種業(yè)大省，其中小麥、玉米、大豆、蔬菜等農(nóng)作物常年種植面積1066.67 萬(wàn)hm2左右，糧、棉、油、菜等用種量每年約18 億kg。目前全省主要農(nóng)作物良種覆蓋率在98%以上，設(shè)施蔬菜品種國(guó)產(chǎn)化率在80%以上，良種對(duì)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率達(dá)47%，農(nóng)業(yè)用種總體安全得到保障。

1 種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管的沿革

1.1 種業(yè)監(jiān)管體制的演變新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)種子產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“四自一輔”時(shí)期、改革開(kāi)放“四化一供”時(shí)期和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)期3 個(gè)階段[1]。2000 年以前我國(guó)種子產(chǎn)業(yè)基本上處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制之下，種子工作遵循行政、技術(shù)與經(jīng)營(yíng)于一體的“三位一體”管理體制，種子機(jī)構(gòu)既是管理單位，也是經(jīng)營(yíng)單位。各級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)的種子公司是種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主渠道，種子經(jīng)營(yíng)以縣級(jí)種子公司壟斷經(jīng)營(yíng)為主。

2000 年《中華人民共和國(guó)種子法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《種子法》）實(shí)施以后，開(kāi)始實(shí)行種子市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，打破了國(guó)有種子企業(yè)一統(tǒng)天下的壟斷格局，我國(guó)種子市場(chǎng)全面放開(kāi)，種業(yè)監(jiān)管體制進(jìn)入依法監(jiān)管時(shí)代。2006 年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)種子管理體制改革加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的意見(jiàn)》，啟動(dòng)種子管理體制改革。文件要求國(guó)有種子企業(yè)與所屬農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)徹底脫鉤，事企分設(shè)，剝離了種子管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)職能，同時(shí)賦予種子管理機(jī)構(gòu)行政許可、行政處罰、行政管理的職能，要求各級(jí)種子管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)種子市場(chǎng)和種子質(zhì)量的監(jiān)管，由此，種子管理機(jī)構(gòu)開(kāi)始肩負(fù)起種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)。

1.2 法律法規(guī)體系的構(gòu)建與完善1989 年國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)種子管理?xiàng)l例》。農(nóng)業(yè)部門(mén)以該條例為依據(jù)實(shí)施種子管理職能，配合公安、工商、技術(shù)監(jiān)督進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法辦案。2000 年《種子法》頒布實(shí)施，農(nóng)業(yè)部門(mén)開(kāi)始成為獨(dú)立的執(zhí)法主體，省、市、縣3 級(jí)開(kāi)始健全種子執(zhí)法管理隊(duì)伍，開(kāi)展種子執(zhí)法監(jiān)管工作。目前《種子法》已經(jīng)4 次修訂，相關(guān)法規(guī)、配套辦法也已制修訂，現(xiàn)代種業(yè)制度體系日趨成熟完善。

1987 年山東省政府頒發(fā)實(shí)施《山東省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》，這是山東省首次制訂、頒發(fā)的農(nóng)作物種子管理法規(guī)，種子管理工作開(kāi)始走上依法行政、依法興農(nóng)、依法治種的法制化道路[2]。1991 年和2019年分別2 次對(duì)《山東省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，最終出臺(tái)《山東省種子條例》。

2 山東省種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管情況

依法監(jiān)管是現(xiàn)代種業(yè)健康發(fā)展的根本保障，是確保國(guó)家糧食安全的重要基礎(chǔ)。近年來(lái)，山東省認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)種業(yè)振興的重大決策部署及《種子法》《山東省種子條例》等法律法規(guī)，起草《山東省農(nóng)作物種苗管理辦法》，制定出臺(tái)《山東省農(nóng)作物救災(zāi)備荒種子儲(chǔ)備管理辦法》《山東省農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》等，深入開(kāi)展種子質(zhì)量年、監(jiān)管執(zhí)法年、品種權(quán)保護(hù)、質(zhì)量監(jiān)督抽查等專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，不斷強(qiáng)化監(jiān)管措施，市場(chǎng)環(huán)境總體平穩(wěn)有序。

通過(guò)開(kāi)展普法培訓(xùn)、執(zhí)法比武、業(yè)務(wù)骨干評(píng)選等活動(dòng)，全省種業(yè)系統(tǒng)人員的業(yè)務(wù)能力和工作水平得到切實(shí)提高，知法守法意識(shí)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力進(jìn)一步增強(qiáng)；省、市、縣各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)不斷加大市場(chǎng)監(jiān)管力度，引導(dǎo)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者強(qiáng)化質(zhì)量管理意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，種子質(zhì)量顯著提高，抽檢合格率多年保持在98%以上；全省各級(jí)種子管理部門(mén)和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)密切配合，高度重視種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作，查處了一批違法違規(guī)種子企業(yè)和經(jīng)營(yíng)門(mén)店，在行業(yè)內(nèi)形成強(qiáng)大震懾作用，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，有效保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全。

3 存在問(wèn)題

3.1 種業(yè)法規(guī)體系有待健全目前種業(yè)法規(guī)體系還不是十分完善和健全，比如種苗行業(yè)管理制度缺失，種苗生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可、市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法、案件糾紛處理等缺乏相關(guān)依據(jù)，制約了全省種苗產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)和健康穩(wěn)定發(fā)展。另外，部分涉農(nóng)法律法規(guī)自頒布以來(lái)，修訂工作沒(méi)有及時(shí)跟上，相關(guān)規(guī)定與基層實(shí)際情況脫節(jié)，可操作性不強(qiáng)，需要盡快修訂完善。

3.2 監(jiān)管執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提升近年來(lái)，因?yàn)閱挝粰C(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整，監(jiān)管執(zhí)法人員未得到及時(shí)補(bǔ)充，現(xiàn)有監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊、執(zhí)法能力不足。比如在市場(chǎng)檢查時(shí)，有些工作人員對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不規(guī)范行為界定不清；在辦理侵權(quán)等疑難案件時(shí)，法律適用不清楚；部分縣（市、區(qū)）綜合執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法人員不會(huì)辦種業(yè)案件、不愿辦種業(yè)案件，導(dǎo)致種業(yè)執(zhí)法被弱化、邊緣化。

3.3 機(jī)構(gòu)職能需進(jìn)一步理順?lè)N業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管與行政執(zhí)法銜接不緊密，全省各級(jí)種子管理部門(mén)大多為事業(yè)編制，無(wú)行政監(jiān)管和行政執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法部門(mén)有行政職能，卻缺乏業(yè)務(wù)技能，因此部分地區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管工作未能有效開(kāi)展；另外在執(zhí)法任務(wù)較重的縣級(jí)層面，40%的縣實(shí)行跨領(lǐng)域、跨部門(mén)綜合執(zhí)法，農(nóng)業(yè)執(zhí)法職能由當(dāng)?shù)鼐C合行政執(zhí)法局承擔(dān)，部分種業(yè)違法案件由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)調(diào)查取證并作出違法性質(zhì)認(rèn)定，然后書(shū)面移交給綜合執(zhí)法部門(mén)決定是否立案處罰，這種執(zhí)法模式既浪費(fèi)時(shí)間，又降低執(zhí)法效率。

3.4 市場(chǎng)秩序仍不規(guī)范部分企業(yè)對(duì)種子質(zhì)量重要性認(rèn)識(shí)不足，品質(zhì)把控不嚴(yán)，使得質(zhì)量不合格產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)，尤其是種子純度不合格問(wèn)題突出；部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者受利益驅(qū)使，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)套牌侵權(quán)、假冒偽劣、未審先推、包裝標(biāo)簽不合格等種子，嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)；近年來(lái)，隨著電商平臺(tái)興起，種子銷(xiāo)售也開(kāi)始向線上轉(zhuǎn)移，但由于監(jiān)管手段缺乏，網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售種子的各類(lèi)違法案件也日益增多。

4 對(duì)策措施

4.1 完善地方配套種業(yè)法規(guī)制度打好種業(yè)翻身仗，法治是重要保障。建立健全種業(yè)法規(guī)制度對(duì)于加快傳統(tǒng)種業(yè)向現(xiàn)代種業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，實(shí)現(xiàn)由種業(yè)大省向種業(yè)強(qiáng)省跨越具有十分重要的意義。要堅(jiān)持做好調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取各界意見(jiàn)，了解立法需求，查缺補(bǔ)漏。推動(dòng)《山東省農(nóng)作物種苗管理辦法》、主要農(nóng)作物品種審定標(biāo)準(zhǔn)等制修訂工作。

4.2 加強(qiáng)從業(yè)人員技能培訓(xùn)市場(chǎng)監(jiān)管效率取決于監(jiān)管者的素質(zhì)、能力，當(dāng)務(wù)之急就是要提高監(jiān)管人員的專(zhuān)業(yè)化水平和技能。要持續(xù)加強(qiáng)種業(yè)法律法規(guī)培訓(xùn)宣傳，著力提升種子管理者依法行政能力、種子執(zhí)法者行政執(zhí)法能力、種業(yè)企業(yè)規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理能力和用種者依法維權(quán)能力。還要加強(qiáng)能力建設(shè)，爭(zhēng)取支持，配備必要的技術(shù)設(shè)施、裝備、經(jīng)費(fèi)。

4.3 理順執(zhí)法管理體制理順執(zhí)法管理體制，明晰職責(zé)邊界，是推進(jìn)依法行政，提高管理服務(wù)水平的必然要求。要全面梳理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，明確機(jī)構(gòu)、崗位具體履行各項(xiàng)法定職責(zé)，厘清行業(yè)監(jiān)管和行政執(zhí)法的關(guān)系，健全完善上下銜接的種子管理體系。強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)，建立完善工作協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制，形成職責(zé)明確、配合密切、執(zhí)行有力的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制，確保種業(yè)行業(yè)監(jiān)督管理各項(xiàng)措施落實(shí)到位。

4.4 全面凈化種業(yè)市場(chǎng)市場(chǎng)的規(guī)范化、法治化將著力推動(dòng)資源的優(yōu)化配置和高效利用，為構(gòu)建新發(fā)展格局和推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。要持續(xù)加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，扎實(shí)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，嚴(yán)格落實(shí)“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”要求，突出重點(diǎn)季節(jié)、重點(diǎn)市場(chǎng)、重點(diǎn)作物、重點(diǎn)品種日常監(jiān)管，加大種子網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售平臺(tái)監(jiān)管力度。強(qiáng)化案件查辦，對(duì)各類(lèi)違法行為重拳出擊、整治到底、震懾到位，加強(qiáng)跨區(qū)域、跨部門(mén)種業(yè)執(zhí)法協(xié)作，加大對(duì)案情復(fù)雜、社會(huì)影響較大的違法案件的查處力度。全面營(yíng)造創(chuàng)新主體有動(dòng)力、市場(chǎng)主體有活力、市場(chǎng)運(yùn)行有秩序的良好種業(yè)發(fā)展環(huán)境。