對資源性國有資產(chǎn)管理體制改革的思考

羅 娟 廣東省有色金屬地質(zhì)局九四〇隊

對于資源性國有資產(chǎn)而言，可以細分為國有礦產(chǎn)資源、國有土地資源、國有森林資源、國有草原資源、國有水資源和國有海洋資源等，目前資源性國有資產(chǎn)的管理在國有資產(chǎn)管理中有著重要地位，既是非經(jīng)營性、經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)，也是國有資產(chǎn)整體保值增值的要點，需要提高資源性國有資產(chǎn)的管理重視程度。然而，當前我國在資源性國有資產(chǎn)管理上存在一些問題，受以往計劃經(jīng)濟體制的影響，其管理體制存在滯后性問題和改革不足的問題，且在當前容易引發(fā)產(chǎn)權(quán)不清、無償使用、開發(fā)過度和資源配置效率低等問題。因此，有必要研究資源性國有資產(chǎn)管理體制的改革，促進國有經(jīng)濟的發(fā)展。

一、資源性國有資產(chǎn)的相關(guān)概述

首先，對于國有資產(chǎn)的概念而言，是所有權(quán)屬于國家的一切財產(chǎn)與財產(chǎn)權(quán)利，同時在法律上規(guī)定由國家代表全體人民行使所有權(quán)的所有資產(chǎn)?？梢愿鶕?jù)國有資產(chǎn)用途，將其分為非經(jīng)營性國有資產(chǎn)、經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)。其次，對于資源性國有資產(chǎn)的概念而言，是借助人類現(xiàn)有的科技能進行開發(fā)利用的自然資源，當自然資源成為資源性資源時，需要資源處于靜態(tài)存置空間和被應(yīng)用狀態(tài)，且資源能夠用貨幣計量、有明確產(chǎn)權(quán)、能借助現(xiàn)有技術(shù)取得并能帶來收益。最后，對于資源性國有資產(chǎn)的特點而言，有著天然性、有用性、有限性、可計量性、國家壟斷性和價值多重性特點，需要在明確其基本特征后，進行合理的資產(chǎn)管理體制改革。

二、資源性國有資產(chǎn)的管理價值

加強資源性國有資產(chǎn)的管理有著重要價值，具體有以下方面：第一，可以更好地維護全體人民的利益，在國家具有資源性國有資產(chǎn)所有權(quán)下，能結(jié)合人們對各類資源的需求進行自然資源的有效開發(fā)，可滿足社會經(jīng)濟的發(fā)展需要和人民的生活需要，最終能滿足全體國民的共同利益需求；第二，可以提高資源應(yīng)用配置的合理性，我國的資源性國有資源有著分布面積廣、區(qū)域性資源存儲量差異大的特點，同時參考我國人口基數(shù)大的特點，因此在合理提高資源性國有資產(chǎn)的管理體制改革后，能增加其資源管理、資源開發(fā)和資源配置的有效性，利于在有計劃、有目的的開采應(yīng)用下，發(fā)揮資源的價值并落實可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略；第三，能更好地保護生態(tài)環(huán)境，資源性國有資產(chǎn)是以自然資源的形式存在，因此要在自然資源的開發(fā)中關(guān)注開采工作和自然環(huán)境的協(xié)調(diào)性，減少對生態(tài)環(huán)境的影響，最終使資源的利用具有綠色性。

三、資源性國有資產(chǎn)的管理現(xiàn)狀

(一)資源產(chǎn)權(quán)管理不足

目前在資源性國有資產(chǎn)的管理中，存在著產(chǎn)權(quán)管理不足的問題，具體有以下方面：第一，產(chǎn)權(quán)界定問題。雖然從法律層面看資源性國有資源為國家資產(chǎn)，但是在管理體制不完善的情況下，容易使國家的資源所有者地位出現(xiàn)模糊問題，在不同部門之間的產(chǎn)權(quán)界定不清和產(chǎn)權(quán)被弱化下，會存在大量國有資源非法占用和無償擁有的問題，不利于確保國家所有者的權(quán)益得到維護；第二，產(chǎn)權(quán)登記問題。目前我國的自然資源有著分布廣和品類豐富的特點，但是實際的管理缺乏產(chǎn)權(quán)登記制度，且資源統(tǒng)一調(diào)配的制度形成受到較多影響，需要做好產(chǎn)權(quán)登記問題；第三，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓問題。目前我國的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場缺乏完善，且對應(yīng)的監(jiān)管機制、評估方法尚待完善，不利于提高資源產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓效果，容易出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓價格不合理的問題。

(二)相關(guān)制度不夠完善

目前在資源性國有資產(chǎn)的管理中，存在著制度缺乏問題，具體表現(xiàn)在以下方面：第一，國有資源的收益管理較為混亂。以往的分塊管理制度會導致自然資源的管理無法實現(xiàn)統(tǒng)籌管理，在權(quán)屬上易混淆。當資源性國有資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)融合后，國家無法以資源作為資本進行投資收益的獲得，會存在國家利益被部門、集體、個人利益所取代的問題，在國家所有者權(quán)益受不斷被侵蝕下，地區(qū)差距和部門差距不斷提高，不利于發(fā)揮國有資產(chǎn)的管理價值。第二，非稅收入管理體系不夠完善，在市場經(jīng)濟條件下國有資源會在進入市場后產(chǎn)生較多非稅收財政收入，但是在收益分配機制不完善和政府缺乏財政收入的管理下，會存在較多問題。第三，資源相關(guān)的評估、考核、激勵等制度缺乏優(yōu)化，既不能提高自然資源的評估合理性，也不能促進資源性國有資產(chǎn)的開發(fā)，需要進行制度優(yōu)化工作。

(三)無償使用現(xiàn)象突出

受以往粗放型經(jīng)濟增長模式的影響，借助行政手段對國有資產(chǎn)進行管理會存在一些問題，例如在對土地等資源進行劃撥等無償使用時，國有資源的價值得不到人民的重視，進而會存在國有資源配置無序、資產(chǎn)收益流失等問題，且在國有資源所有權(quán)和收益分配管理上也存在不足。結(jié)合當前社會發(fā)展不斷朝著集約型的經(jīng)濟增長發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，原有的無償使用制度不能滿足社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需要，要進行資產(chǎn)化管理，發(fā)揮資源性國有資產(chǎn)的價值。

(四)市場化的程度較低

目前在資源性國有資產(chǎn)的管理中，受到傳統(tǒng)的管理思想影響，實際的管理工作過于行政化，不能在行政性的管理下，提高自然資源的開發(fā)效果，在缺乏市場分配機制的落實下，不利于滿足當前社會主義經(jīng)濟市場的發(fā)展需要。具體而言：第一，在資源的開發(fā)應(yīng)用中，目前存在著無償劃撥和無償分配的現(xiàn)象，不利于更好地完善資源性國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)市場，且會加劇資源勘探的不公平性競爭，不利于提高資源的應(yīng)用效率；第二，傳統(tǒng)的管理模式制約了國有資源的產(chǎn)業(yè)化、資產(chǎn)化發(fā)展，無法提高資源性國有資產(chǎn)的應(yīng)用效率，影響可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實。

(五)相關(guān)法制建設(shè)不夠健全

目前我國在國有資產(chǎn)管理中，已在較多層面進行了法律建設(shè)，例如《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》等，但是整體上針對資源性國有資產(chǎn)的管理存在不足，在國有資產(chǎn)管理的相關(guān)法律不健全下，容易存在較多問題。例如，盜竊、挪用國有資產(chǎn)和開采導致的環(huán)境惡化等方面。此外，針對國有資源的違法事件，也缺乏合理的處理方案，無法提高違法人員對資源性國有資產(chǎn)的重視，需要做好相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)。

(六)資源開發(fā)利用不足

目前在資源性國有資源的管理體制改革中，存在著資源應(yīng)用和保護不足的問題，下面進行簡要分析：第一，存在資源過度開發(fā)和浪費的問題。過度的開發(fā)會加快不可再生能源的消耗速度，無法落實可持續(xù)發(fā)展的理念。同時在資源的應(yīng)用率上也較低，與發(fā)達國家相比，我國的資源應(yīng)用效率較低，存在單位能耗較高的問題，雖然短期內(nèi)可以促進經(jīng)濟的發(fā)展，但不利于長遠的發(fā)展；第二，存在資源保護問題，一方面體現(xiàn)在資源的開采會造成周圍水文環(huán)境的破壞，另一方面體現(xiàn)在監(jiān)管不當下的過度開采，需要在當前資源性國有資源的管理體制改革中做好資源的開發(fā)、利用和保護。

四、資源性國有資產(chǎn)的管理體制改革的策略

(一)加強資源所有權(quán)管理

在進行資源性國有資產(chǎn)的管理中，需要確保資源產(chǎn)權(quán)得到良好的管理。具體而言：第一，需要加強對資源性國有資產(chǎn)進行產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和產(chǎn)權(quán)登記的管理，確保在對資源性國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記體系進行健全后，提高新經(jīng)濟時代下國有資產(chǎn)的管理效果，促進社會更好地發(fā)展。例如，在進行土地使用權(quán)、采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓時，需要依照法律進行合理的產(chǎn)權(quán)變更登記，同時相關(guān)部門要對其折價出資進行合理的審批管理，進一步優(yōu)化資源的所有權(quán)管理；第二，要構(gòu)建資源性國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，確保在統(tǒng)一性的管理機構(gòu)支持下，對以往存在的多級管理、部門分割等問題進行處理，強調(diào)國有資產(chǎn)管理質(zhì)量的提高；第三，結(jié)合資源性國有資產(chǎn)的特點，還需要在國有資產(chǎn)管理委員會的內(nèi)部設(shè)立可靠的資源性國有資源管理機構(gòu)，一方面要確保該機構(gòu)和經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理機構(gòu)相分離和獨立，另一方面要由政府進行統(tǒng)一的管理，提高資源所有權(quán)的管理質(zhì)量。

(二)加強資源的激勵考核

在目前資源性國有資源存在資產(chǎn)收益管理不完善的問題下，需要做好相關(guān)制度的完善工作，確保國有資產(chǎn)的評估及管理具有合理性。具體而言：第一，要對國有資源的評估制度進行完善。國有資產(chǎn)的管理在評估制度不夠健全下，需要國家完善對應(yīng)的評估制度，具體要對國有資源管理者進行績效考核時，需要將資源的評估價值合理性作為考核標準且要求國家積極構(gòu)建專業(yè)的資產(chǎn)評估機構(gòu)，確保資源性國有資源的評估工作具有合理性。第二，國家還應(yīng)關(guān)注資產(chǎn)評估人員的專業(yè)性，借助一定的培訓提高資產(chǎn)評估的合理性。同時，企業(yè)還需要對資產(chǎn)評估的流程操作要點進行明確，可以增強資源性國有資源的評估效果。第三，要求對資源性國有資產(chǎn)的考核制度進行優(yōu)化，要構(gòu)建考核制度、責任追究制度和激勵制度等，確保在有效的制度引導和支持下，可以提高國有資源的開發(fā)管理質(zhì)量。同時，還可以構(gòu)建政策分析機制,基于對當前資源性國有資產(chǎn)的了解，進行管理工作的調(diào)整。

(三)資源實行資產(chǎn)化管理

在當前的社會發(fā)展中，國有資源是資源性產(chǎn)品價值中的關(guān)鍵部分，作為直接的生產(chǎn)要素，需要提高資源的應(yīng)用價值，最大化避免資源性國有資產(chǎn)過度無償使用，進行資產(chǎn)化的管理。目前，我國國有資源在市場中的運作缺乏質(zhì)量管理，不能發(fā)揮資源的基礎(chǔ)性價值，需要做好以下幾點：第一，要構(gòu)建國有資源市場機制，不斷將國有資源納入到市場體系中，借助市場化的運作確保資源性國有資源可以作為各行業(yè)生產(chǎn)的原材料，且計入實際的產(chǎn)品成本中,使所有者具有收益；第二，國家在對資源進行資產(chǎn)化管理時，需要國家借助國有資源所有權(quán)進行企業(yè)的投資，能確保企業(yè)在作為獨立產(chǎn)業(yè)下可以有效對自然資源進行合理的開發(fā)應(yīng)用，既可以在國家的監(jiān)管下提高自然資源的開發(fā)應(yīng)用效果，也能進一步提高國有資源的市場化效果，進一步明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

(四)改進資源的配置方式

在優(yōu)化資源性國有資產(chǎn)管理體制中，還要在適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的背景后，加強自然資源的配置工作，確保在應(yīng)用市場機制后提供配置工作的質(zhì)量，改善以往行政分配存在的資源利用效率問題，更好地展現(xiàn)資源性國有資源的價值。具體要點有以下幾方面：第一，需要參考各類資源的市場價格，構(gòu)建國有資源合理價格的形成制度，確保實際資源的開發(fā)就利用具有可靠性，能滿足市場的供求需要，展現(xiàn)資源配置及應(yīng)用的市場性效益；第二，要對國有資源市場體系進行構(gòu)建和優(yōu)化，能提高市場體系的健全性，更利于配置國有資源和所有者的權(quán)益；第三，要在市場經(jīng)濟中，對資源性國有資源的產(chǎn)權(quán)交易進行控制，既要明確權(quán)利主體之間的交易具有規(guī)范性，也要做好國有資源商品化、資產(chǎn)化的宣傳，能確保資源性國有資產(chǎn)可以有效應(yīng)用。

(五)健全法律監(jiān)督的體系

在新經(jīng)濟時代的發(fā)展中，各類管理工作都需要具有對應(yīng)的法律支持，確保管理工作具有規(guī)范及合理性。具體在資源性國有資源的管理中，缺乏與其相關(guān)的法律體系，在實際的資源性國有資源管理中容易出現(xiàn)較多問題，容易導致資源開發(fā)問題和資源浪費問題，需要做好相關(guān)法律體系的健全。具體而言：第一，要結(jié)合當前資源性國有資產(chǎn)在管理方面的不足，積極進行對應(yīng)法律的建設(shè)完善，可以確保管理工作具有法律支持。同時，要落實資產(chǎn)化管理和所有權(quán)唯一的原則，可以更好地構(gòu)建國有資產(chǎn)管理法。需要注意的是，在對資源性國有資產(chǎn)管理制度進行明確時，法規(guī)要對評估制度、有償使用制度、產(chǎn)權(quán)制度和市場交易制度進行規(guī)定；第二，要做好法律的落實工作，同時對違法行為設(shè)計對應(yīng)的懲處策略，可以提高資源性國有資源的管理及應(yīng)用重視。目前與資源性國有資產(chǎn)管理相關(guān)的法律法規(guī)有《產(chǎn)權(quán)交易法》《資源利用規(guī)劃法》和《國有資產(chǎn)流失案件查處辦法》等，讓國有資產(chǎn)具有管理合理性。

(六)加強資源的開發(fā)利用

在進行資源性國有資產(chǎn)的管理體制改革中，需要加強資源的開發(fā)利用及保護，確保資源性國有資產(chǎn)的應(yīng)用可以滿足國民經(jīng)濟的發(fā)展需要。具體而言：第一，國有資源的應(yīng)用要落實可持續(xù)發(fā)展原則，同時在實際的開發(fā)中既要有對應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃部署，也要對資源企業(yè)的開發(fā)工作進行標準設(shè)計，確保實際的資源開發(fā)具有合理性。第二，要提高資源的利用率，參考國有資源的有效性及部分資源的不可再生性，需要降低國有資源的開發(fā)浪費和應(yīng)用浪費。同時要提高資源開發(fā)對環(huán)境的保護，可以構(gòu)建生態(tài)基金,為生態(tài)保護提供資金支持。第三，要對資源的開發(fā)利用進行監(jiān)管，要成立專門的管理組織，一方面負責生態(tài)基金的籌集與應(yīng)用分配，另一方面對實際的資源開發(fā)進行監(jiān)督管理，提高資源性國有資產(chǎn)的應(yīng)用質(zhì)量。

五、結(jié)語

綜上所述，在城市化進程的不斷推進下，社會發(fā)展速度逐漸加快，需要在資源性國有資產(chǎn)上加強管理，一方面借助科學有效的管理體制改革提高自然資源的開發(fā)及管理質(zhì)量，另一方面也要結(jié)合市場經(jīng)濟的發(fā)展特點提升自然資源的配置及應(yīng)用效果，進而助力社會實現(xiàn)健康穩(wěn)定的發(fā)展。然而，目前資源性國有資產(chǎn)的管理存在一些問題，在無償使用現(xiàn)象突出和市場化的程度較低等方面影響下，需要在管理體制改革中加強資源所有權(quán)管理、資源的激勵考核、資產(chǎn)化管理，同時也要改進資源的配置方式和健全法律監(jiān)督的體系，最終可以提高資源性國有資產(chǎn)的管理質(zhì)量,加快國有經(jīng)濟戰(zhàn)略的調(diào)整。