鐵路建設(shè)項(xiàng)目資本金投入的主要影響因素及確定方法

□ 徐智勇

一、鐵路建設(shè)項(xiàng)目資本金投入主要影響因素

1.國家戰(zhàn)略及相關(guān)政策要求

國家戰(zhàn)略和相關(guān)政策要求直接關(guān)系到各區(qū)域不同項(xiàng)目可以獲得的政策和資金支持，以及投資主體和參與者、資金來源等。其主要包括：政府投資條例、國家關(guān)于資本金管理、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理等基本投資制度，以及長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)、新時(shí)代西部大開發(fā)、新時(shí)代中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展政策等，是資本金投入研究的方向性依據(jù)。

（1）從資本金管理制度來看，要求鐵路建設(shè)項(xiàng)目資本金比例最低為20%，個(gè)別具備相關(guān)條件的項(xiàng)目可下調(diào)至15%，中西部不低于50%。

（2）從責(zé)任主體劃分來看，干線鐵路由國鐵集團(tuán)代表中央與地方共同出資，城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線以有關(guān)地方和企業(yè)出資為主。

（3）從中央預(yù)算管理來看，按照不同區(qū)域、不同項(xiàng)目分別進(jìn)行差異性支持，其中西部、東北、中部地區(qū)干線鐵路項(xiàng)目累計(jì)安排規(guī)模分別不高于資本金的40%、40%和30%。

2.建設(shè)投資規(guī)模要求

鐵路建設(shè)規(guī)模計(jì)劃是階段內(nèi)需要完成的建設(shè)目標(biāo)與任務(wù)，對(duì)資本金投入有著最根本的要求，是鐵路建設(shè)項(xiàng)目資本金需要承擔(dān)的投資任務(wù)。在鐵路建設(shè)項(xiàng)目權(quán)益性籌資相對(duì)有限的前提下，完善資本金制度有利于更合理有效地發(fā)揮鐵路建設(shè)項(xiàng)目資本金的投資撬動(dòng)作用。資本金比例越低，則能夠撬動(dòng)的鐵路建設(shè)投資規(guī)模越大。“十三五”期間鐵路建設(shè)完成情況如下。

（1）總體來看，“十三五”期間，我國鐵路投產(chǎn)里程2.5 萬公里，其中高速鐵路1.89 萬公里；固定資產(chǎn)投資按每年8 000 億元左右高位運(yùn)行，投資額度大。隨著我國鐵路網(wǎng)的逐步完善，截至2021年底，我國鐵路運(yùn)營里程達(dá)15 萬公里，高速鐵路里程超過4 萬公里，已能夠?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)力支撐，“十四五”及以后一段時(shí)間，建設(shè)投資將有所放緩。按照規(guī)劃，“十四五”期間新增投產(chǎn)里程1.9 萬公里，其中，高速鐵路1.2 萬公里，需要投入到鐵路建設(shè)中的投資及資本金將減少。鑒于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體呈現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)的態(tài)勢(shì)，而債務(wù)壓力呈現(xiàn)不斷加大趨勢(shì)，根據(jù)“三去一降一補(bǔ)”要求，可適當(dāng)提高資本金投入比例。

（2）從分區(qū)域來看，東部地區(qū)是鐵路建設(shè)總投資及資本金規(guī)模最大的區(qū)域，其次是西部。西部現(xiàn)有規(guī)模水平相對(duì)欠缺，近年來明顯得到國家的大力支持，“十四五”期間及以后一段時(shí)間仍將向西部傾斜；中部地區(qū)相對(duì)低于東、西部，但差距不大；東北地區(qū)地域相對(duì)小，經(jīng)濟(jì)水平下滑明顯，投資規(guī)模亦呈下降趨勢(shì)。由此可見，不僅各區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平差異較大，而且各自需要承擔(dān)的鐵路建設(shè)項(xiàng)目投資任務(wù)也有差異，而且存在反比關(guān)系，因此有必要進(jìn)行分區(qū)域合理確定資本金比例，有效完成建設(shè)任務(wù)，為區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供支撐和保障。

3.資金承受能力

資金承受能力直接影響各區(qū)域的資金總投入和各項(xiàng)目獲得的資金投入，是資本金投入最直接的影響因素。建設(shè)期投資來源主要是政府和國鐵集團(tuán)，運(yùn)營期補(bǔ)貼以地方政府支持為主。

通過上述分析，“十三五”期間鐵路項(xiàng)目投資呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：①國鐵集團(tuán)的出資呈現(xiàn)降低趨勢(shì)，而且主要投于西部地區(qū)鐵路建設(shè)；②地方出資力度呈現(xiàn)逐漸加大，尤其是東部不僅規(guī)模大，而且呈現(xiàn)逐年加大趨勢(shì)，西部、東北地區(qū)地方政府與國鐵集團(tuán)基本持平；③社會(huì)資本投資規(guī)模相對(duì)有限。

由此可見，各區(qū)域內(nèi)不同主體的投入力度存在差別，支持鐵路建設(shè)的資金來源有差異，從而能夠承擔(dān)的資本金投入能力是不同的，因此在確定資本金比例和投入時(shí)，要按區(qū)域分別對(duì)待，中、東部主要考察地方政府的投資能力，考慮國鐵集團(tuán)的部分投入；西部、東北地區(qū)可以按地方政府和國鐵集團(tuán)共同出資考慮，同步考慮其出資能力。

出資能力的考察主要通過每年需要投入鐵路的資金占財(cái)政收入的比例。參照城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目要求，政府出資占一般公共預(yù)算收入比例不超過5%，大部分省份“十三五”期間都在3%以下。

4.資金平衡要求

資金平衡要求是影響資本金投入有效性的核心因素。從項(xiàng)目投資角度，資金平衡有資金流平衡、盈虧平衡、基準(zhǔn)收益、預(yù)期收益等不同的目標(biāo)要求，不同區(qū)域、不同項(xiàng)目的收益情況、可以獲得的資金支持、能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)存在差異。

（1）特殊項(xiàng)目。特殊項(xiàng)目中大部分項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率小于基準(zhǔn)收益率，占比達(dá)到81%，其中，項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率小于零的占比達(dá)46%。由此可見，公益性項(xiàng)目普遍盈利能力不足，應(yīng)該采用較高的資本金比例，而且目前已實(shí)施或已批復(fù)的項(xiàng)目資本金比例50%及以上的占比達(dá)到88%，部分項(xiàng)目資本金比例達(dá)到了80%～100%。

（2）一般性項(xiàng)目。針對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率大于基準(zhǔn)收益率的占比統(tǒng)計(jì)，基準(zhǔn)收益率按新建項(xiàng)目3%、改建項(xiàng)目6%執(zhí)行。經(jīng)營性項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表1 所列。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出：①新建項(xiàng)目?？拓浌簿€鐵路項(xiàng)目效益普遍較好，各區(qū)域大部分項(xiàng)目具有較好的盈利能力。近年來實(shí)施的客貨共線項(xiàng)目以需求相對(duì)旺盛的項(xiàng)目為主，可以采用相對(duì)低的資本金比例。東、中部的大部分高速鐵路項(xiàng)目具有較好的盈利能力，可采用較低的資本金比例；西部、東北部盈利能力相對(duì)差，應(yīng)采用相對(duì)高的資本金比例。城際鐵路能夠?qū)崿F(xiàn)較好的盈利能力，可以采用相對(duì)低的資本金比例。②改建項(xiàng)目。改建項(xiàng)目以客貨共線鐵路、重載鐵路和節(jié)點(diǎn)項(xiàng)目為主，東、中部的大部分客貨共線鐵路、重載鐵路具有較好的盈利能力，可以采用較低的資本金比例；西部盈利能力相對(duì)較差，應(yīng)采用相對(duì)高的資本金比例。

表1 各區(qū)域項(xiàng)目效益統(tǒng)計(jì) %

5.融資機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制要求

是否滿足融資機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制要求，很大程度上影響能否實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金資本金之外的債務(wù)融資。項(xiàng)目投資者希望投入較少的資本金，獲得較多的債務(wù)資金。而債權(quán)人則希望較高的資本金比例，以降低債權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)資本金比例降低到銀行不能接受的水平時(shí)，銀行將會(huì)拒絕貸款。根據(jù)我國銀行貸款慣例，一般要求項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率高于國家規(guī)定的基準(zhǔn)收益率，鐵路為新建項(xiàng)目3%、改建項(xiàng)目6%，并且通常要求還款期限不大于20年，以建設(shè)期為寬限期，見表2 所列。

表2 各區(qū)域項(xiàng)目還款期限不大于20年統(tǒng)計(jì) %

從我國既有鐵路統(tǒng)計(jì)情況來看，既有實(shí)施或已批復(fù)項(xiàng)目大部分都能夠滿足還款期的要求，其中各區(qū)域高速鐵路還款能力稍顯不足，主要原因是投資規(guī)模偏重。

6.運(yùn)營期可獲得的補(bǔ)貼收入和綜合開發(fā)收益影響

運(yùn)營期可獲得的補(bǔ)貼收入和綜合開發(fā)收益會(huì)引起運(yùn)營期的現(xiàn)金流入、流出的變化，改變對(duì)建設(shè)期資本金的要求。鐵路項(xiàng)目一般有3 種不同程度的補(bǔ)虧目標(biāo)：現(xiàn)金流平衡、盈虧平衡、財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率達(dá)到行業(yè)基準(zhǔn)。不同區(qū)域、不同項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)的補(bǔ)貼目標(biāo)不一樣，能夠納入到項(xiàng)目的開發(fā)效益是有差異的。

二、鐵路建設(shè)項(xiàng)目資本金投入基本原則的確定

1.符合國家政策要求

嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于資本金制度的相關(guān)政策要求，并按照國家政策要求，支持重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，服從國家發(fā)展大局。

2.落實(shí)規(guī)劃建設(shè)任務(wù)

按照已發(fā)布的《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》，我國十四五及以后仍將持續(xù)擴(kuò)大，資本金投入要統(tǒng)籌任務(wù)要求與投資者資金承受能力綜合考慮。

3.分區(qū)域分項(xiàng)目類型合理確定

不同區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，不同項(xiàng)目類型能夠承受的融資風(fēng)險(xiǎn)能力各有不同，為了實(shí)現(xiàn)有效投資和風(fēng)險(xiǎn)防控兼顧，需要進(jìn)行分區(qū)域分項(xiàng)目類型合理確定資本金比例。

4.滿足項(xiàng)目資金平衡要求

資金平衡情況是體現(xiàn)項(xiàng)目資本金投入有效程度的關(guān)鍵要素，實(shí)現(xiàn)資金平衡，能夠提升項(xiàng)目資本金投入的效益和效率，有利于防范投資風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

5.滿足債務(wù)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)

資本金制度制定的根本原因就是要防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，滿足金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)控制要求，貸款銀行一般以項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率達(dá)到行業(yè)基準(zhǔn)收益率、還款期不超過20年為基本條件，并綜合考慮融資機(jī)構(gòu)的信用評(píng)估，確定是否貸款和貸款額度。

三、資本金投入比例確定方法

1.各區(qū)域各階段建設(shè)及投資規(guī)模要求

按照《國家立體綜合交通規(guī)劃》及《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》，我國“十四五”末高速鐵路達(dá)到7 萬公里（含部分城際鐵路）、普速鐵路13 萬公里（含部分市域鐵路），合計(jì)20 萬公里；2035年高速鐵路網(wǎng)達(dá)到8.46 萬公里（含規(guī)劃研究高速鐵路0.25 萬公里），普速鐵路14.1萬公里左右，合計(jì)超過22.5萬公里。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃項(xiàng)目情況，分析各規(guī)劃階段各區(qū)域需要完成的各類型項(xiàng)目的投資規(guī)模，對(duì)各區(qū)域需要完成的投資任務(wù)提出要求。

2.各區(qū)域各階段資金承受能力

根據(jù)國家、地區(qū)及各省的規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，分析未來各區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，按投入鐵路建設(shè)的資金占一般公共預(yù)算收入的3%、建設(shè)及補(bǔ)貼總資金占5%，預(yù)估各規(guī)劃年度各區(qū)域地方政府可投入鐵路的資金規(guī)模。按照國鐵集團(tuán)在東、中、西、東北地區(qū)分別承擔(dān)30%、40%、50%、50%的資本金投入規(guī)模，研究各區(qū)域鐵路建設(shè)投資能力，評(píng)估各規(guī)劃年度各區(qū)域可承擔(dān)的鐵路資金投入規(guī)模。

3.考慮補(bǔ)貼前的分區(qū)域不同類型項(xiàng)目資本金比例

結(jié)合從資金流平衡角度提出資本金投入比例建議，根據(jù)各規(guī)劃階段各區(qū)域需要完成的各類型項(xiàng)目的投資規(guī)模分析結(jié)果，研究各規(guī)劃階段各區(qū)域需要完成的各類型項(xiàng)目的資本金投資規(guī)模，并與各規(guī)劃年度各區(qū)域可承擔(dān)的資本金規(guī)模對(duì)比后，優(yōu)化調(diào)整資本金投入比例要求。

4.政府性資金運(yùn)營補(bǔ)虧對(duì)資本金投入比例的影響

按照各區(qū)域可投入鐵路資金總規(guī)?？刂?，考慮完成資本金投入后的剩余資金進(jìn)行運(yùn)營補(bǔ)虧，預(yù)估納入后項(xiàng)目可達(dá)到的資金流平衡程度，結(jié)合從資金流平衡角度提出資本金投入比例研究成果，研究各區(qū)域納入政府性資金運(yùn)營補(bǔ)虧后資本金比例調(diào)整程度。

5.綜合開發(fā)對(duì)資本金投入比例的影響

統(tǒng)計(jì)分析不同區(qū)域、不同項(xiàng)目能夠納入到項(xiàng)目補(bǔ)貼的情況，確定可能實(shí)現(xiàn)額度，預(yù)估納入后項(xiàng)目可達(dá)到的資金流平衡程度，并提出各區(qū)域納入政府性資金運(yùn)營補(bǔ)虧后資本金比例調(diào)整建議。

四、結(jié)語

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)新的發(fā)展態(tài)勢(shì)，鐵路建設(shè)項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)，鐵路建設(shè)資金壓力大。關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目資本金投入機(jī)制指導(dǎo)性欠缺，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異化、鐵路建設(shè)項(xiàng)目多樣化、鐵路投資多元化的適應(yīng)性不足，需要系統(tǒng)研究并對(duì)制度進(jìn)行跟進(jìn)建設(shè)，擴(kuò)大近期和當(dāng)前一段時(shí)間有效投資并防范風(fēng)險(xiǎn)。