□ 畢 妤

一、TOD 概念與背景

TOD（Transit-Oriented Development）即“公交導(dǎo)向開發(fā)”，是以公共交通為導(dǎo)向的城市開發(fā)模式，即主要通過快速鏈接城市公共交通系統(tǒng)與城市核心區(qū)來減少交通時(shí)間，以高密度的建筑形式和功能復(fù)合提高土地的利用價(jià)值TOD 模式，也稱為“交通引導(dǎo)開發(fā)”。它由美國規(guī)劃學(xué)者彼得·卡爾索普1989年提出，是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)美國的城市無限擴(kuò)大而采用的這種以公共交通為主導(dǎo)的城市規(guī)劃方式。以地鐵車站為核心，以400 ～800米（約5 ～10分鐘徒步車程）的半徑實(shí)施高密度發(fā)展，建立能夠適應(yīng)居家、辦公、商務(wù)、休閑、交通、娛樂等需要的綜合性街區(qū)，達(dá)到工作生活環(huán)境的和諧一體化。TOD車城一體化工程把多元化的都市設(shè)施集中布局于公共交通車站附近，建立人氣聚集、交通快速、便捷的都市生活，使人們真正做到自主發(fā)展、自我生存。

二、香港和日本地鐵TOD 發(fā)展模式及異同

全球及世界范圍內(nèi)的高密度人口的國際都市，包括日本東京、大阪、中國香港、新加坡等，均采用了TOD綜合發(fā)展模型，優(yōu)化了都市空間結(jié)構(gòu)，重塑城市形態(tài)，提高了都市能級(jí)，并成為都市活力提升的重要范本。

1.香港地鐵TOD 發(fā)展模式及特點(diǎn)

香港西九龍市區(qū)面積有限，人口密度大，采取填海模式解決人多地少的局面。為了克服填海土地偏遠(yuǎn)且遠(yuǎn)離市區(qū)，住宅無法實(shí)現(xiàn)售賣，采取了開通地鐵直達(dá)市區(qū)，以吸引無力承擔(dān)在市中心置業(yè)的消費(fèi)者在郊區(qū)購買住宅。隨著商業(yè)、教育、交通設(shè)施等配套設(shè)施不斷完善，香港西九龍TOD 成為香港TOD 發(fā)展范本。截至2020年，80%的香港居民依靠地鐵巴士等公共交通出行，45%的香港居民居住在地鐵500 米范圍內(nèi)。

香港地鐵公司作為世界上少數(shù)盈利的城市軌道交通企業(yè)，采取“軌道+商業(yè)”的模式，一方面完成交通和用地規(guī)劃，另一方面有高品質(zhì)及可靠的交通服務(wù)作為保障，地鐵可以發(fā)揮規(guī)劃和安排生活的作用。通過在公共交通節(jié)點(diǎn)附近實(shí)施復(fù)合空間和高密度發(fā)展，重新調(diào)整城市用地資源的配置，帶動(dòng)城市交通空間結(jié)構(gòu)的變化，建立軌道交通沿線獨(dú)特的物業(yè)和城市開發(fā)形式，增加都市空間和發(fā)展功能，從而實(shí)現(xiàn)綜合開發(fā)的效益反哺軌道交通投資和經(jīng)營的巨額資本缺口。TOD 模式成為了大型城市的軌道交通建設(shè)和支持城市可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

世界上軌道交通發(fā)展成熟的大都市其軌道交通經(jīng)營主要依賴政府財(cái)政補(bǔ)帖，如首爾的軌道交通經(jīng)營平均每年虧損約20 億元人民幣，而巴黎票務(wù)投入僅能覆蓋經(jīng)營成本40%，倫敦軌道交通經(jīng)營則由政府負(fù)擔(dān)100%的工程投入和經(jīng)營投入。然而，香港地鐵高度市場(chǎng)化，盈利率高居世界地鐵城市前列。

2.日本地鐵TOD 發(fā)展模式及特點(diǎn)

（1）運(yùn)用民營資本創(chuàng)造盈利機(jī)會(huì)。日本成熟的TOD模式也同樣處于盈利模式。民營鐵路在日本TOD發(fā)展模式中作用發(fā)揮明顯。東京首都圈44.16%的出行由市郊軌道進(jìn)行，其平均日客流量超過3 000 萬人次。日本都市地鐵的許多主要運(yùn)營主體，包括日本公營軌道交通、私鐵企業(yè)、第三經(jīng)營部門，日本鐵路建設(shè)公團(tuán)，以及東京都軌道交通株式會(huì)社等，形成互為補(bǔ)充、互相競爭的關(guān)系。

日本采用了區(qū)別于一般鐵道建設(shè)的方法促進(jìn)了城市的發(fā)展。一般的鐵道建設(shè)方法是，當(dāng)存在著兩個(gè)共同發(fā)展動(dòng)力的既存的城鎮(zhèn)后進(jìn)行建設(shè)，其容易產(chǎn)生“交通追隨型”。而日本則采用了逆向方法，以城市軌道交通建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)，利用城市先行建設(shè)軌道交通系統(tǒng)以實(shí)現(xiàn)城市沿線發(fā)展的多元化經(jīng)營。日本私鐵的開發(fā)經(jīng)歷了購買鐵道建設(shè)土地—購置車站附近的儲(chǔ)備土地—敷設(shè)軌道并建造新站房—開發(fā)站點(diǎn)及附近農(nóng)田、房屋等不動(dòng)產(chǎn)建設(shè)—利用軌道車站附近建立的企業(yè)，帶動(dòng)沿線經(jīng)濟(jì)，保證穩(wěn)定的收益來源，最終日本私營鐵路通過獲取土地加以開發(fā)來實(shí)現(xiàn)商業(yè)價(jià)值彌補(bǔ)鐵路經(jīng)營造成的損失。

（2）站城一體化，地鐵TOD 垂直發(fā)展。日本TOD體系現(xiàn)已成為“站城一體化”，以樞紐站為都市的服務(wù)核心，與附近社區(qū)實(shí)現(xiàn)了一體化發(fā)展。以新京都車站TOD 系統(tǒng)為例。新京都車站不但是都市的服務(wù)核心，而且是日本知名的觀光目的地，年均客流達(dá)到了4 000萬人次以上，涵蓋了旅館、劇場(chǎng)、百貨公司、商店、都市公共空間等設(shè)施。在經(jīng)營業(yè)務(wù)上，從單一的城市軌道交通開發(fā)轉(zhuǎn)為的地產(chǎn)開發(fā)，并同時(shí)介入到百貨公司、休閑場(chǎng)所等的商業(yè)運(yùn)營中，同時(shí)進(jìn)一步尋求利用地鐵對(duì)建筑物所帶來的升值機(jī)會(huì)，并逐步成長為混業(yè)經(jīng)營公司，其運(yùn)營公司更側(cè)重物業(yè)開發(fā)、鐵道運(yùn)營等不同業(yè)務(wù)單元模塊。日本的TOD 開發(fā)因?yàn)椤罢境且惑w”，可以帶動(dòng)城市區(qū)域開發(fā)，不僅達(dá)到了本身的可連續(xù)運(yùn)行，同時(shí)聯(lián)合利用道路物流設(shè)計(jì)與建筑、用地開發(fā)等，推動(dòng)了建筑的進(jìn)一步開發(fā)。

日本國房地產(chǎn)的高度私有化，由于建設(shè)時(shí)間、周期等原因，鐵道企業(yè)在原有的TOD 建設(shè)時(shí)，往往是在原建筑上加以翻新改建。比如，JR 博多城，因其地處九州鐵路網(wǎng)的中心日本福岡市，而成為了全國鐵道企業(yè)（JR ）TOD 發(fā)展的典范，TOD 面積高達(dá)20 萬平方米，堪稱“九州和東南亞的新玄關(guān)”。JR 博多城由原站房改建而成，由于原站房地處最大密度的城市中心區(qū)而沒有擴(kuò)容余地，因此JR 企業(yè)利用現(xiàn)有空間加以提升，建設(shè)了11 個(gè)商鋪和1 座屋頂花園。目前，JR 博多城TOD 面積約為原站房的6 倍，其商鋪面積比例超過了50%，為日本首位。車站綜合樓原為AMU 博多商場(chǎng)商城，并引入了日本百貨公司阪急百貨公司店，城市功能完善。

綜合來看，日本東京TOD 模式以私企為開發(fā)主體，通過政府“政策引導(dǎo)+市場(chǎng)開發(fā)”主導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)，香港TOD開發(fā)模式以公有的港鐵為開發(fā)主體通過“軌道交通+物業(yè)”模式發(fā)展，西安地鐵TOD 均可以借鑒建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、西安地鐵TOD 建設(shè)優(yōu)化的必要性

截至2022年6月30日，我國內(nèi)地共有51 個(gè)城市投運(yùn)城軌交通線路9 573 公里，其中，地鐵7 529公里。2022年上半年全國主要城市軌道交通系統(tǒng)運(yùn)行的總里程排名中，西安以252.62公里位列第九位，2021年全年西安地鐵客運(yùn)量10.2億人次位列全國第七位，客流強(qiáng)度位列全國第三位。西安地鐵已形成“8 線運(yùn)營，7 線共建”的局面，到2025年將建成12條地鐵線路，預(yù)計(jì)軌道交通將承擔(dān)西安60%的公共交通出行。地少人多的城市終將采用TOD，以站點(diǎn)400 ～800米為半徑范圍，建立起交通、居住、工作、商業(yè)等功能一體的站城一體化中心是必然選擇，西安TOD 建設(shè)發(fā)展前景廣闊。

在《我國綜合立體公共交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃大綱》中，針對(duì)TOD 的開發(fā)提出，要推進(jìn)城市樞紐一體化發(fā)展，遵循站城合一，產(chǎn)城結(jié)合、綜合開放的原則，進(jìn)行開發(fā)空間預(yù)留、建設(shè)用地空間控制，發(fā)展時(shí)間統(tǒng)籌。但是，目前西安TOD地鐵建設(shè)還處于以場(chǎng)段上蓋開發(fā)為主的階段，同時(shí)，民眾對(duì)其品牌認(rèn)可度不高、地鐵運(yùn)營公司欠缺開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，需要向國內(nèi)外其他地鐵TOD建設(shè)發(fā)達(dá)成熟的城市學(xué)習(xí)。另外，西安地鐵和我國多數(shù)內(nèi)陸地區(qū)地鐵公司一樣，絕大多數(shù)為國有企業(yè)，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益化，地鐵票務(wù)收入和地鐵建設(shè)、運(yùn)營成本不對(duì)等，地鐵公司虧損嚴(yán)重，而香港地鐵和日本地鐵盈利狀況良好，可從中借鑒學(xué)習(xí)建設(shè)思路和經(jīng)驗(yàn)。

四、香港和日本地鐵TOD 發(fā)展模式對(duì)西安地鐵建設(shè)的啟示

西安地鐵TOD模式發(fā)展至今經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段“軌道交通追趕城市建設(shè)”。西安市進(jìn)行的TOD模式探索不是由交通引導(dǎo)城市區(qū)域發(fā)展，初衷是要緩解出行壓力，集中于人口密集區(qū)和已開發(fā)成熟區(qū)。例如，小寨、北大街站，其標(biāo)志性建筑例如賽格購物中心、西安國際貿(mào)易中心、飛旋廣場(chǎng)、大興善寺等在地鐵2 號(hào)線建設(shè)以前便存在。這些建筑大多高容積率，可再開發(fā)空間極少，規(guī)模和業(yè)態(tài)難于地鐵物業(yè)一體化。第二階段“大建設(shè)+大開發(fā)”。在一系列規(guī)劃重塑、功能重組和產(chǎn)業(yè)重置之下，一些交通樞紐或換乘站發(fā)展為TOD。第三階段，我國將支持在城市地下鐵道上覆物業(yè)中建立相應(yīng)數(shù)量的社會(huì)保障性出租房屋，以及《西安市“十四五”保障性租賃住房發(fā)展規(guī)劃》中倡導(dǎo)強(qiáng)化公共交通導(dǎo)向的TOD模式的背景下，西安地鐵逐步開始嘗試主導(dǎo)二級(jí)開發(fā)。例如，2022年7月西安市住建局公布的西安地鐵5 號(hào)線雁鳴湖站保障性租賃住房項(xiàng)目，作為西安第一個(gè)國家住建部推廣的軌道交通引領(lǐng)示范保障性租賃住房項(xiàng)目得到了業(yè)界的廣泛關(guān)注，西交軌道公司將其定義為西北地區(qū)首個(gè)融合軌道交通站點(diǎn)與保障性租賃住房及其配套商業(yè)的綜合開發(fā)項(xiàng)目。根據(jù)香港與日本港鐵TOD 運(yùn)營方案的最佳實(shí)踐，可以得出如下啟示。

1.加快站點(diǎn)向站城轉(zhuǎn)變

西安地鐵三期規(guī)劃的建設(shè)完成，西安地鐵換乘點(diǎn)將直接增加到37 個(gè)，換乘站作為“站城一體化”TOD模式的潛力區(qū)域，大概率將成為片區(qū)中心，是城市格局的重構(gòu)契機(jī)，更是助推大城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的“利器”。根據(jù)仲量行研究結(jié)果：西安市的249個(gè)地鐵站點(diǎn)中，具備TOD 開發(fā)屬性的地鐵站點(diǎn)共有38 個(gè)，占總站點(diǎn)數(shù)的15.3%，其中包含一般站點(diǎn)21 個(gè)、換乘站點(diǎn)17 個(gè)。從價(jià)值屬性來看，這些站點(diǎn)具備商圈屬性的有18 個(gè)、商務(wù)屬性站點(diǎn)10 個(gè)、產(chǎn)業(yè)屬性站點(diǎn)5 個(gè)、文體屬性站點(diǎn)11 個(gè)、復(fù)合屬性站點(diǎn)8 個(gè)。

雙寨站是西安市首個(gè)高架地下“零距離”換乘站，跨度達(dá)500 米，是普通車站的2 倍，依靠全運(yùn)會(huì)開發(fā)的奧體板塊，在TOD 開發(fā)方面已經(jīng)初步展示出集商業(yè)、居住、休閑于一體的TOD 雛形。但是，無論雙寨站，還是以賽格為代表形成的小寨站TOD、以熙地港為代表的行政中心站TOD，均是在二級(jí)市場(chǎng)上依靠房地產(chǎn)開發(fā)商等企業(yè)進(jìn)行投資，參考香港、成都等軌道交通集團(tuán)，改變“交通追趕城市建設(shè)”的模式，應(yīng)逐步主導(dǎo)二級(jí)開發(fā)，推進(jìn)TOD 模式的深度應(yīng)用，為城市創(chuàng)造重要增長級(jí)。西安軌交集團(tuán)在多個(gè)招標(biāo)公告中也已經(jīng)提出了TOD 概念，10 號(hào)線規(guī)劃打造成“一條TOD 開發(fā)的中軸線”，15 號(hào)線將統(tǒng)籌實(shí)施TOD站點(diǎn)一體化綜合開發(fā)，2022年7月蓮湖區(qū)政府規(guī)劃提出以地鐵8 號(hào)線為依托的紅廟坡TOD 項(xiàng)目將爭取納入2023年城市更新計(jì)劃。

2.塑造產(chǎn)城相融的消費(fèi)場(chǎng)景、生活場(chǎng)景等推動(dòng)TOD 站城模式發(fā)展

TOD 將運(yùn)用其交通便捷性能有效引導(dǎo)和形成城市消費(fèi)人口的聚集，并通過對(duì)立體化的城市商業(yè)空間的縱向開發(fā)與利用，逐步形成了“地下商鋪+地上集中商鋪+地鐵連廊商鋪”的立體化消費(fèi)空間，并著眼城市層級(jí)、片區(qū)級(jí)、鄰里級(jí)的消費(fèi)格局，以差異化方式布局大體容量、全業(yè)態(tài)的復(fù)合型商場(chǎng)，景觀化、情景式的公園型商場(chǎng)，以及小而美、特色化的社區(qū)式商場(chǎng)。同時(shí)，將現(xiàn)代商業(yè)與生活美學(xué)空間結(jié)合，打造藝術(shù)、人文、時(shí)尚、商業(yè)的融合體，引入新零售主力店，滿足年輕化、時(shí)尚化消費(fèi)體驗(yàn)，營造全客層覆蓋、全時(shí)段運(yùn)營、全業(yè)態(tài)融合、一站式滿足的站城空間。對(duì)于老城區(qū)，如鐘樓站、北大街、大差市站，基于傳統(tǒng)商業(yè)的衰落，多家大型商業(yè)中心破產(chǎn)停業(yè)，可學(xué)習(xí)日本福岡JR 博多城，優(yōu)化地鐵TOD，創(chuàng)新設(shè)計(jì)驅(qū)動(dòng)，完善城市休閑功能、加強(qiáng)TOD 綜合體的商務(wù)功能等。

3.構(gòu)建TOD+智慧交通+智慧城市系統(tǒng)

采用建筑數(shù)據(jù)模型（BIM）、城市信息模型（CIM）等現(xiàn)代信息技術(shù)，建立了城市TOD 大數(shù)據(jù)底座，形成了數(shù)字孿生TOD，以實(shí)現(xiàn)地上建筑物、結(jié)構(gòu)、客流活動(dòng)、運(yùn)輸調(diào)度、庫內(nèi)設(shè)備和地下管線、管廊等的可視化顯示、可視化控制，實(shí)現(xiàn)站點(diǎn)管理數(shù)字化智慧化升級(jí)，統(tǒng)籌圖像采集終端和感知終端的布局和應(yīng)用，穩(wěn)步推進(jìn)“智慧+”城市TOD 運(yùn)營管理的深度融合。同時(shí)，將潮流商業(yè)、產(chǎn)業(yè)辦公、高端居住、交通樞紐融入未來數(shù)字智慧場(chǎng)景，創(chuàng)造數(shù)字智慧交通+數(shù)字智慧城市。

五、結(jié)語

西安地鐵TOD經(jīng)營方式的繁榮發(fā)展要求政府積極運(yùn)用各種資金，在政策方面進(jìn)行引導(dǎo)，打造產(chǎn)城相融的消費(fèi)和生活場(chǎng)景，并從從提升智慧交通、智慧城市建設(shè)水平等方面著手，從而實(shí)現(xiàn)地鐵盈利運(yùn)營、打造出現(xiàn)代化的軌道交通產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)公共利益和城市發(fā)展雙贏。